[摘 要] 城市公共信息資源的全面開(kāi)放，是大勢(shì)所趨。隨著“大數(shù)據(jù)”時(shí)代的到來(lái)和新型智慧城市建設(shè)工作的不斷深入，公共信息資源開(kāi)放機(jī)制的滯后已成為制約城市發(fā)展的一大瓶頸。文章結(jié)合在智慧城市建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)，嘗試對(duì)公共信息資源的定義、開(kāi)放邊界的劃定、資源規(guī)范化的管理進(jìn)行進(jìn)一步研究，同時(shí)在資源的統(tǒng)一采集、安全存儲(chǔ)、合理開(kāi)放和保障激勵(lì)等層面提出建議，以期為公共信息資源開(kāi)放研究帶來(lái)新的思路。

[關(guān)鍵詞] 公共信息資源；開(kāi)放；智慧城市；規(guī)范

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 23. 081

[中圖分類(lèi)號(hào)] G203 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2016）23- 0151- 03

0 引 言

隨著“大數(shù)據(jù)”時(shí)代的到來(lái)和新型智慧城市建設(shè)工作的不斷深入，公共信息資源開(kāi)放機(jī)制的滯后已成為制約城市發(fā)展的一大瓶頸。為了適應(yīng)新形勢(shì)，需要對(duì)公共信息資源的定義、開(kāi)放邊界的劃定、資源規(guī)范化的管理進(jìn)行更為深入的研究。

1 公共信息資源開(kāi)放的相關(guān)定義

1.1 公共信息資源開(kāi)放的主體——資源的提供者

政務(wù)信息資源開(kāi)放的主體是政府部門(mén)，包括各級(jí)政府和政府的相關(guān)工作部門(mén)。相對(duì)于政務(wù)信息主體，公共信息資源開(kāi)放的主體范疇更加寬泛——涉及公眾信息的部門(mén)都應(yīng)當(dāng)列為公共信息資源開(kāi)放的主體。筆者認(rèn)為，開(kāi)展公共信息資源開(kāi)放活動(dòng)的各行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和公共企業(yè)單位，以及源于納稅人稅款和政府財(cái)政撥款的社會(huì)團(tuán)體、組織，都是公共信息資源的主體，以國(guó)內(nèi)某大型城市為例，具體包括：

（1）城市各級(jí)政府，例如區(qū)政府；

（2）政府工作部門(mén)，例如市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)；

（3）政府派出機(jī)構(gòu)，例如開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)等派出機(jī)構(gòu)；

（4）直屬事業(yè)單位，例如市氣象局；

（5）垂直管理部門(mén)，例如市國(guó)家稅務(wù)局；

（6）公共企業(yè)單位，例如市公共交通集團(tuán)有限公司；

（7）其他源于納稅人稅款的社會(huì)團(tuán)體、組織。

1.2 公共信息資源開(kāi)放的客體——公共信息資源

隨著國(guó)家出臺(tái)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，政府信息的定義更加深入人心。與政府信息相比，跟公眾的生活更加息息相關(guān)的公共信息資源也慢慢引起了大家的關(guān)注。公共信息資源與政府信息資源的定義有重合，但是不盡相同。原則上，公共信息資源應(yīng)當(dāng)包括所有的政府信息資源。同時(shí)，除了政府信息，公共信息資源還應(yīng)當(dāng)包括其他所有與公眾生活相關(guān)的信息資源。

筆者根據(jù)自身在工作中的體會(huì)和研究，對(duì)公共信息資源有如下定義：公共信息資源是一切負(fù)有公共事務(wù)管理職能的組織即公共信息資源開(kāi)放的主體在履職過(guò)程中所產(chǎn)生的所有信息資源。

公共信息資源作為一種資源，同其他資源，例如水資源、化石燃料資源一樣，是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，在傳播、流動(dòng)的過(guò)程中可以為傳播者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，與這些實(shí)體資源不同的是，信息資源在使用和傳播中不會(huì)出現(xiàn)損耗，復(fù)制擴(kuò)散的代價(jià)極小，可借由多種媒體傳播實(shí)現(xiàn)爆炸性增長(zhǎng)，極易引起資源洪流。因此，公共信息資源比一般意義上的資源屬性更加復(fù)雜。

1.3 公共信息資源開(kāi)放的行為——資源開(kāi)放

開(kāi)放不是公開(kāi)。提起政府公開(kāi)，首先想到的是，各大政府部門(mén)網(wǎng)站將本部門(mén)職能范圍內(nèi)的辦事流程、政策、各類(lèi)公告等向公眾公開(kāi)。本文所探討的開(kāi)放即新型智慧城市建設(shè)中的公共信息資源開(kāi)放，不同與信息公開(kāi)。智慧城市建設(shè)中的城市公共信息資源開(kāi)放，指的是更進(jìn)一步、全方位的資源開(kāi)放。開(kāi)放的信息資源原則上是未處理的原始數(shù)據(jù)，或者是處理之后，可供查詢、下載、接口調(diào)用、應(yīng)用開(kāi)發(fā)的規(guī)范化數(shù)據(jù)，而不僅僅是展示給公眾的網(wǎng)頁(yè)。

2 公共信息資源開(kāi)放條件和邊界

2.1 用法規(guī)定義信息資源開(kāi)放的邊界

在定義了公共信息資源的全集后，需要區(qū)分哪些資源目前來(lái)說(shuō)是可以開(kāi)放的，哪些資源現(xiàn)階段還無(wú)法開(kāi)放。原則上我們所提到的所有信息資源都屬于全體公民。但是由于這些資源不可避免地隱藏著國(guó)家和公民的隱私信息和商業(yè)機(jī)密。設(shè)定資源開(kāi)放的邊界，可以保障公共信息資源有序安全地開(kāi)放。筆者根據(jù)自己的研究得到如下結(jié)論。

筆者認(rèn)為可以按照無(wú)條件開(kāi)放和不允許開(kāi)放這兩種分類(lèi)方式，同時(shí)在法規(guī)層面進(jìn)行原則界定。具體的，列入不予開(kāi)放類(lèi)的公共信息資源類(lèi)別有：

（1）法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等規(guī)定不得進(jìn)行開(kāi)放的；

（2）涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和公民隱私的；

（3）可能危害到國(guó)家、社會(huì)和公民安全的。

那么，除此之外的所有信息資源，原則上都是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行積極開(kāi)放的。

2.2 青島人的思考——公共信息資源清單

雖然從法律、法規(guī)層面對(duì)公共信息資源的開(kāi)放邊界進(jìn)行準(zhǔn)確界定，是最理想的方法。但是在目前中國(guó)的制度體系中，可操作性不強(qiáng)，遇到的阻力大。首先，法規(guī)條款本身很難嚴(yán)格控制邊界，灰色地帶較大；其次，公共信息資源管理部門(mén)自身也可出臺(tái)法規(guī)對(duì)本應(yīng)該開(kāi)放的公共信息資源進(jìn)行封鎖，極易架空出臺(tái)的法規(guī)。

青島人的思考：與其希望排除所有不可開(kāi)放的資源，希望在法規(guī)層面進(jìn)行公共信息資源的邊界范圍定義，不如反過(guò)來(lái)思考——將可以開(kāi)放的公共信息資源按照清單目錄一樣，一一枚舉出來(lái)，按圖索驥，有例可循。青島人就用了如此樸實(shí)的想法，并做了如下的創(chuàng)新。

按照公共信息資源管理部門(mén)即各個(gè)委辦局（例如市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)）進(jìn)行分類(lèi)，利用職責(zé)范圍，將可以開(kāi)放的信息資源進(jìn)行三級(jí)分類(lèi)：數(shù)據(jù)集名詞（例如：鋼鐵產(chǎn)業(yè)主要企業(yè)）、領(lǐng)域（例如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展）、數(shù)據(jù)項(xiàng)（例如：企業(yè)名詞、地址、企業(yè)性質(zhì)、主要產(chǎn)品）。按照熱點(diǎn)領(lǐng)域先行，逐漸開(kāi)放的原則，每年對(duì)可開(kāi)放的資源清單進(jìn)行更新，保證信息資源的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

筆者認(rèn)為，這這種方式在現(xiàn)階段更具有可操作性。

3 公共信息資源開(kāi)放總體管理

3.1 公共信息資源的采集

公共信息資源分布在城市的各個(gè)局委辦、職能部門(mén)以及其他涉及公共事務(wù)公共企事業(yè)單位。由于不同單位有各自不同的信息系統(tǒng)，公共信息資源在不同單位的存儲(chǔ)規(guī)格、記錄方式都有較大的不同，信息采集的過(guò)程也是對(duì)公共信息資源的梳理過(guò)程。

公共信息資源采集需遵循的原則有：一數(shù)一源、格式規(guī)范、定期更新、真實(shí)可靠。

信息采集應(yīng)當(dāng)遵循“一數(shù)一源”的原則，避免重復(fù)采集造成資源浪費(fèi)和數(shù)據(jù)矛盾。城市公共信息資源的分布并不規(guī)則，同一個(gè)資源可能分布在不同的部門(mén)中，例如人口數(shù)據(jù)，在公安局和人力資源與社會(huì)保障局都有相關(guān)信息，這也是數(shù)據(jù)信息采集的難點(diǎn)。對(duì)于這樣的數(shù)據(jù)，采用單一數(shù)據(jù)源為主，多個(gè)數(shù)據(jù)源補(bǔ)充的原則，在信息化主管部門(mén)的協(xié)調(diào)下由主要數(shù)據(jù)來(lái)源單位進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的歸集。

為了提高公共信息資源開(kāi)放后的可用性，采集的公共信息資源應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一規(guī)范的格式。信息資源的格式遵循“數(shù)字化、原始、可再利用”等原則。原始的數(shù)據(jù)，更具有開(kāi)放價(jià)值。為了方便開(kāi)放，應(yīng)當(dāng)要求采用數(shù)字化方式采集數(shù)據(jù)，同時(shí)將具備條件的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，非數(shù)字化數(shù)據(jù)應(yīng)按照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展數(shù)字化改造。

3.2 公共信息資源的存儲(chǔ)

基礎(chǔ)性、公益性的公共信息資源庫(kù)和跨部門(mén)重大應(yīng)用系統(tǒng)的主要信息資源庫(kù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行異地備份。同時(shí)用于集中開(kāi)放的信息資源開(kāi)放平臺(tái)本身也應(yīng)當(dāng)具有資源的存儲(chǔ)、備份功能。同時(shí)，各個(gè)公共信息資源的數(shù)據(jù)庫(kù)，應(yīng)當(dāng)建立數(shù)據(jù)管理規(guī)范，保證公共信息資源的安全存儲(chǔ)。

3.3 公共信息資源的開(kāi)放

各開(kāi)放主體即公共信息資源管理單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)信息資源開(kāi)放平臺(tái)集中向公眾提供信息資源查詢、下載、接口調(diào)用、應(yīng)用開(kāi)發(fā)等服務(wù)。各公共信息資源管理單位須確保提供的信息資源標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公布頻率穩(wěn)定，以方便各類(lèi)信息獲取單位和個(gè)人開(kāi)發(fā)利用信息資源。

4 公共信息資源保障措施和激勵(lì)政策

4.1 安全管理機(jī)制

作為一種資源，公共信息資源具有與其他物理資源具有相同的價(jià)值屬性。另外，由于信息在傳播中不存在衰減和損耗，所以極易引起信息泛濫。因此，安全性問(wèn)題首當(dāng)其沖。在機(jī)制上杜絕安全隱患是工作的首要任務(wù)。

（1）進(jìn)行定期的信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、建立信息安全制度以及管理與技術(shù)保障體系等；

（2）建立公共信息資源采集的權(quán)責(zé)機(jī)制，不配合公開(kāi)的部門(mén)進(jìn)行曝光和處罰；

（3）暫時(shí)無(wú)法確定是否能夠開(kāi)放的，比如隱含了國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密的信息，應(yīng)該妥善的存儲(chǔ)，不得任意開(kāi)放；

（4）建立公共信息資源開(kāi)放的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，制定信息的分級(jí)安全管理辦法等。

4.2 資金保障機(jī)制

公共信息資源的管理需要耗費(fèi)相當(dāng)?shù)娜肆拓?cái)力，筆者建議各地政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的資金保障，尤其是公共信息資源共享開(kāi)放的起步階段。對(duì)因公共信息資源開(kāi)放的開(kāi)放共享，建立了獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫(kù)或者云計(jì)算平臺(tái)的，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)的規(guī)模給予資金補(bǔ)助。

4.3 激勵(lì)機(jī)制

公共信息資源所有權(quán)屬于全體公眾，因此，原則上資源的開(kāi)放是免費(fèi)的。但是公共信息資源管理部門(mén)花費(fèi)了人力和財(cái)力對(duì)信息資源進(jìn)行整理和管理。為了鼓勵(lì)各公共信息資源管理部門(mén)積極進(jìn)行資源的整理和開(kāi)放，應(yīng)當(dāng)積極推行開(kāi)放激勵(lì)政策。

筆者認(rèn)為，可以借鑒商業(yè)模式進(jìn)行資源的開(kāi)放鼓勵(lì)。具體的措施，可以通過(guò)有償開(kāi)放等方式來(lái)鼓勵(lì)公共信息資源管理部門(mén)開(kāi)放管理的信息資源。如果開(kāi)放的對(duì)象中包含了其他信息資源管理單位，也可以通過(guò)資源等量交換來(lái)促進(jìn)部門(mén)間的資源開(kāi)放。

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