摘 要：新公共管理理論是建立在對(duì)傳統(tǒng)官僚制管理理論批判和繼承的基礎(chǔ)之上而發(fā)展起來(lái)的。在公共管理理論的發(fā)展過(guò)程中，傳統(tǒng)官僚制的弊端不斷顯現(xiàn)，而新公共管理理論通過(guò)對(duì)其缺陷的克服而展現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力。但新公共理論并不完美，尤其是由于其起源發(fā)端并應(yīng)用于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，所以要在我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)用，具體細(xì)節(jié)上還有諸多不適應(yīng)之處。但盡管如此，新公共管理理論的核心意旨對(duì)我國(guó)的改革進(jìn)程仍然具有十分重要的借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：新公共管理 行政體制改革 官僚制

一、新公共管理理論簡(jiǎn)介

伴隨著二十世紀(jì)七八十年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起的新公共管理浪潮，新公共管理理論作為公共管理學(xué)的一個(gè)重要理論分支登上了公共管理學(xué)界的舞臺(tái)，新公共管理理論模式實(shí)質(zhì)無(wú)非兩點(diǎn)：對(duì)結(jié)果和實(shí)現(xiàn)結(jié)果的責(zé)任的重視。新公共管理的理論原則有兩個(gè)：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理理論。發(fā)展至今，新公共管理理論已經(jīng)形成了其理論的統(tǒng)一范式，雖然各學(xué)者對(duì)新公共管理理論的表述各有差異，但在其中其實(shí)包含著某種一致性，波利特的觀點(diǎn)頗具代表性，他認(rèn)為公共管理模式是由幾個(gè)普遍要素構(gòu)成的：第一，管理體系和管理努力的焦點(diǎn)由投入和過(guò)程向產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)換；第二，趨向于更多的績(jī)效測(cè)量，并以一系列的績(jī)效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出來(lái)；第三，偏好專門化的、“精瘦的”、“扁平的”、自治的組織形式，而不是規(guī)模龐大的、多功能的等級(jí)官僚制組織；第四，用合同或類似合同的關(guān)系大規(guī)模取代等級(jí)制關(guān)系；第五，更廣泛地應(yīng)用市場(chǎng)或類似市場(chǎng)的機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)；第六，擴(kuò)大并模糊公共部門與私營(yíng)部門之間的界限。這種觀點(diǎn)印證了新公共管理理論的兩大理論基礎(chǔ)。從本質(zhì)上說(shuō)，新公共管理理論是圍繞著結(jié)果和責(zé)任展開的，其余的觀點(diǎn)多是從技術(shù)方法上對(duì)公共管理主義的擴(kuò)充，而且它們也都是圍繞著結(jié)果與責(zé)任兩個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行的。

二、新公共管理理論的要義分析

1.公共管理者的公共性。新公共管理理論對(duì)傳統(tǒng)官僚制模式中出現(xiàn)的種種問(wèn)題進(jìn)行的解釋以理性人假設(shè)為基礎(chǔ)。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)公共管理者與私營(yíng)部門的管理者一樣，受個(gè)人私利的驅(qū)使，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化為目標(biāo)。有學(xué)者通過(guò)對(duì)“公共管理者利益構(gòu)成元素偏好選擇間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)識(shí)”，把公共管理者的利益構(gòu)成模式劃分為偏重物質(zhì)利益需求的物質(zhì)模式、偏重精神利益的精神模式、兼顧物質(zhì)利益與精神利益的互動(dòng)模式三種。從這一劃分中可以得知，公共管理者的個(gè)人利益需求在不同時(shí)間和地點(diǎn)有其特殊性，三種模式中的第一種屬于較初級(jí)的利益需求模式，第二種屬于高級(jí)的利益需求模式，第三種處于中間狀態(tài)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，就如同現(xiàn)實(shí)中私營(yíng)部門并不完全是為個(gè)人私利而工作一樣，公共管理者的確會(huì)受到個(gè)人利益的影響，在其作出行為時(shí)，必然會(huì)考慮這一行為對(duì)自身利益的影響。只有當(dāng)公共管理者的個(gè)人利益需求屬于偏重精神利益，也即更傾向于實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值等目標(biāo)，他才會(huì)為實(shí)現(xiàn)公共利益而努力。

2.政府的角色。從傳統(tǒng)管理模式發(fā)展到新公共管理模式，有一個(gè)問(wèn)題始終存在：政府的角色與規(guī)模。對(duì)公平與效率、管制與自由、政府與市場(chǎng)等問(wèn)題的爭(zhēng)論，從根本上來(lái)說(shuō)是對(duì)政府的角色是什么的爭(zhēng)論。隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，越來(lái)越多由公共部門承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)嫁給了市場(chǎng)和第三部門，但現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的無(wú)限制的轉(zhuǎn)嫁再次使公共服務(wù)的提供陷入混亂。對(duì)于政府角色和規(guī)模的問(wèn)題，要明確的是政府的存在是必要的，但其規(guī)模并不是無(wú)限制的。從亞當(dāng)·斯密的“守夜人”理論到凱恩斯主義再到新古典主義，關(guān)于政府規(guī)模的討論本質(zhì)上是公共部門與私營(yíng)部門的職能劃分問(wèn)題，都是希望能夠?qū)σ?guī)模進(jìn)行一個(gè)完美的劃分，但實(shí)際上確定政府的規(guī)模的理想方法是不存在的。無(wú)論是大政府還是小政府，關(guān)鍵在于這個(gè)政府應(yīng)該是一個(gè)強(qiáng)有力的政府。

3.扭曲的官僚制。傳統(tǒng)官僚制理論出現(xiàn)后，公共部門與私營(yíng)部門都采用了這種模式，但是私營(yíng)部門卻更早的做出了改變。在私營(yíng)部門順應(yīng)其追求利益最大化的目標(biāo)改變官僚制管理模式時(shí)，公共部門仍然堅(jiān)持著傳統(tǒng)模式。從表面看來(lái)，公共部門是官僚制的更為忠實(shí)的擁護(hù)者，但實(shí)際上這種墨守成規(guī)已經(jīng)使官僚制的優(yōu)勢(shì)喪失殆盡，隨著時(shí)代發(fā)展，公共部門所堅(jiān)守的官僚制是一種扭曲了的官僚制。二十世紀(jì)七八十年代，新公共管理模式被其追隨者認(rèn)為正在取代傳統(tǒng)管理模式，而之后的新公共服務(wù)模式、治理理論等的追隨者也都認(rèn)為其模式正在取代新公共管理模式。但這些變革忽視了一個(gè)問(wèn)題，在實(shí)現(xiàn)官僚制模式的過(guò)程中，多數(shù)情況下只是將其理論上的缺陷暴露無(wú)疑，但官僚制模式的一些關(guān)于管理的箴言的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有真正發(fā)揮?，F(xiàn)實(shí)實(shí)踐并不一定和理論發(fā)展的腳步相一致，如果一味追求變革，結(jié)果會(huì)欲速則不達(dá)，同時(shí)新公共管理理論是否適用于發(fā)展中國(guó)家也并沒(méi)有確定的結(jié)論。

三、新公共管理理論對(duì)我國(guó)行政體制改革的啟示

1.提升我國(guó)公共行政的公共性。對(duì)于我國(guó)的公共行政而言，即便公職人員是否真的會(huì)被個(gè)人私利所左右這一點(diǎn)無(wú)法確定，但有一點(diǎn)是明確的：他們目前絕不是大公無(wú)私者?，F(xiàn)實(shí)中的公共管理者既不是純粹的大公無(wú)私者，也不僅僅關(guān)注于個(gè)人私利，公共管理者處于一種中間狀態(tài)。我國(guó)目前處于發(fā)展中國(guó)家的階段，更現(xiàn)實(shí)的情況是我國(guó)的公職人員更多的會(huì)受到個(gè)人利益的驅(qū)使，這一點(diǎn)對(duì)我國(guó)的行政體制改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，或許這正是制約我國(guó)行政體制改革進(jìn)程的關(guān)鍵因素。要提升我國(guó)公共行政的公共性，要“以人為本，促使公共服務(wù)的均等化，建立和完善公開的利益表達(dá)機(jī)制、公平的利益博弈機(jī)制和公正的利益分配機(jī)制，真正使‘發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享’理念成為政府公共管理基本的政策共識(shí)?！?/p>

2.對(duì)政府角色進(jìn)行合理定位。我國(guó)歷次行政體制改革對(duì)政府的角色定位也做出過(guò)調(diào)整，但我國(guó)目前的政治體制以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得我國(guó)還不適合將政府的職能過(guò)多地轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)或社會(huì)，而且即便要將政府的一部分職能交給市場(chǎng)或社會(huì)，也應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。目前，我國(guó)在政府角色定位和職能轉(zhuǎn)變上還存在許多問(wèn)題。一方面，政府的管理對(duì)象中，有許多政府并不能對(duì)其進(jìn)行有效的管理；另一方面，本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。對(duì)我國(guó)政府進(jìn)行合理角色定位時(shí)應(yīng)注意兩點(diǎn)：首先要增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識(shí)，為政府角色的合理定位打好思想觀念上的基礎(chǔ)；其次，我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于“還權(quán)于企業(yè)、社會(huì)和公民，實(shí)行政企分開，政事分開，政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域”。

3.重新審視改革的基礎(chǔ)。要取得更好的改革效果，應(yīng)該重新審視改革的基礎(chǔ)。這一點(diǎn)對(duì)于我國(guó)而言有著不可忽視的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，政府的角色和地位相比發(fā)達(dá)國(guó)家更為重要和特殊，同時(shí)發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)和第三部門并不能夠有效獨(dú)立地履行公共部門轉(zhuǎn)嫁給它們的職能和任務(wù)。因此官僚制模式似乎比新公共管理模式能更好的適應(yīng)發(fā)展中國(guó)家的情況。盡管在一定時(shí)期內(nèi)，發(fā)展中國(guó)家有理由也有必要繼續(xù)保持傳統(tǒng)官僚制模式，但是這并不意味著發(fā)展中國(guó)家一直以來(lái)很好的運(yùn)行著官僚制管理模式。發(fā)展中國(guó)家一直以來(lái)運(yùn)行的官僚制模式是一種扭曲的官僚制，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言更重要和急迫的并不是向新公共管理模式式過(guò)度和轉(zhuǎn)變，其當(dāng)務(wù)之急是將官僚制理論中的經(jīng)典箴言得到真正地踐行。對(duì)我國(guó)而言，目前“所面臨的也不是打破、拋棄官僚體制的問(wèn)題，而是如何完善甚至建立官僚體制的問(wèn)題?！?/p>

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作者簡(jiǎn)介：吳文征，男，河北邯鄲人，北京航空航天大學(xué)，行政管理專業(yè)，行政改革方向。