摘 要：國家機構(gòu)職能交叉導致國家機器運行不順暢、資源浪費、權(quán)利濫用、管理不當、事項推諉，這是各國治理中經(jīng)常遇到的難題。美國作為當今世界最大的經(jīng)濟體，擁有的政府體系及其支配資源的龐大舉世無雙。如何消除國家機構(gòu)職能的相互交錯和內(nèi)耗，確保國家機器健康運行和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，美國審計署（簡稱GAO）發(fā)揮了重要作用。GAO是獨立的審計、評估和調(diào)查機構(gòu)，支持國會履行憲法責任，為法律制定者和機構(gòu)首腦提供優(yōu)化政府的方法，為國會提供客觀、可靠的信息和分析結(jié)果，確保對政府問責。本文通過介紹GAO在美國國家治理中的角色和針對部門交叉事務進行的審計工作，探討對我國國家審計的啟示。

關鍵詞：美國 治理 審計署

一、美國審計署在國家治理中的角色

1.國家治理與問責機制。國家治理有別于強調(diào)政府自下而上控制管理的國家統(tǒng)治概念，而強調(diào)政府放權(quán)和對社會各主體授權(quán)，實現(xiàn)多主體、多中心的管理。治理是一種更加突出多種機構(gòu)共同參與事務的管理，并依賴于正式與非正式的規(guī)則體系。從國家層面上說，治理包含了國家所有者、受托政府機構(gòu)和官員之間的授權(quán)和問責的關系。治理和問責是密不可分的，離開了問責的治理，不可能成為“好的治理”。什么是好的國家治理，各組織各有論述，指標不盡相同。綜合相關論述，好的國家治理目標是：貪污程度最小化；促進政務參與度和透明度的提高，讓少數(shù)的聲音可以被聽到；政府對公眾的需要給予足夠的回應；政府能夠獲得公眾的信任和滿意；政府用法治治理社會并進行風險管理。在國家治理中建立完善的問責機制是實現(xiàn)良治的前提。在國家治理中有效的問責機制能夠監(jiān)督和約束公權(quán)機構(gòu)的權(quán)利，并通過解決政務由誰負責，即問責對象；誰來問責，即問責主體；負什么則，即問責事由；怎么辦，及如何問責，進而保證良好國家治理目標的實現(xiàn)。

2.美國審計署的角色?；仡櫄v史，GAO在國家治理中始終扮演了重要角色。GAO成立于1921年，成立機構(gòu)的目標是理清一戰(zhàn)聯(lián)邦政府混亂的財務管理，解決戰(zhàn)時累積的巨額債務，有效控制聯(lián)邦政府支出規(guī)模，它主要的工作是復核聯(lián)邦政府各項支出憑證。二戰(zhàn)后，由于美國國家職能不斷擴大，財政開支激增，GAO開始關注財政控制政策和財政管理，在更高的層面監(jiān)督政府和經(jīng)濟運作的方式和效率。上世紀六、七十年代，為了向國會和公眾提供更多獨立而客觀的信息，GAO開始了績效審計和項目評估工作，以確定政府項目是否達到既定目標。過去的二十年里，GAO尋求通過事前提醒政策制定者和事后問責，在工作中不僅指出政府各部門運作中的缺點，也幫助他們加強財政和財務管理。如今，GAO的工作范圍涵蓋社會福利、財政安全、國家安全威脅和全球互相依存以及應對國家面臨挑戰(zhàn)等各方面。綜上GAO其實就是美國國家頂層設計中問責機制的實體機構(gòu)，是美國國家權(quán)利體系做好國家治理的重要保障。

二、美國審計署如何破解交叉事務治理難題

職能交叉事務導致的各種問題在美國大量存在，GAO給予了特別關注，并探索了具體應對方法。

1.公布高風險領域目錄。自1990年起，GAO每兩年發(fā)布容易滋生欺詐、浪費、濫用等問題的高風險領域名單。2000年GAO公布了《確定聯(lián)邦政府面臨風險與挑戰(zhàn)的標準與程序》，規(guī)范了高風險領域認定、增加和刪除的標準和程序，并將高風險目錄與多種審計方法結(jié)合起來，在已有資料基礎上，根據(jù)相關的法律規(guī)定和標準程序，組織專家對相關領域進行審查，提供前瞻性的審計和評估信息。2015年發(fā)布的32項高風險目錄上，有超過三分之二的項目是跨部門、層級和項目的交叉事項。GAO持續(xù)多年披露的相關高風險領域，引起了立法者和行政管理者的高度關注。兩者通過不斷改進管理、完善制度，對國家運行中無人管理或多人管理的風險地帶進行了有效管控。

2.開展政府職能“重復、交叉與分割”審計。2010年，針對聯(lián)邦政府巨額赤字導致的政府財政不可持續(xù)發(fā)展問題，GAO將關注點鎖定在那些重復、交叉和分割的政府項目和計劃上。通過審計調(diào)查結(jié)合例行的審計工作，GAO確定了那些不必要或潛在的重復和交叉事項，找到存在職能分割的項目和領域，并提出解決措施，進而節(jié)約行政成本。這項調(diào)查至今公布了21份多問題多角度的報告和證詞。在最新出爐的2016年度報告中披露了12個發(fā)生重復、交叉與分割的政府行為證據(jù)，25個可避免浪費和增加財政收支領域，給國會及各委員會提出了92項改進措施，挽回和避免了數(shù)億美元的財政和非財政性損失。GAO在2014年發(fā)布的《對解決政府層面管理挑戰(zhàn)的計劃和進展意見報告》中提出，建立包括一個全面的聯(lián)邦部門計劃項目目錄，加強協(xié)作機制的運用，有效落實戰(zhàn)略評價，提高采集和使用更優(yōu)績效信息的能力。這一工作，有效彌補了國家治理中的治理空隙。

3.延長跟蹤審計建議落實的時間，關注落實效果。審計成果和建議是耗費了寶貴的國家資源而取得的不可替代的信息資源。GAO重視追蹤審計成果的落實，允許相關機構(gòu)用4年甚至更長的時間進行逐步改善。截至2015年底，2011年以來提出的意見建議79%已經(jīng)落實。GAO還對關鍵領域進行跟蹤審計，幫助政府提高工作的效率和效果。審計建議的落實和執(zhí)行，增強了國家機器和相關機構(gòu)的運轉(zhuǎn)能力，升級了國家治理的軟件水平。

三、對我國國家審計的啟示

我國國家審計是國家政治制度的重要組成部分。2011年，國家審計署提出，“審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)利的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”。經(jīng)濟建設新常態(tài)下，我國國家治理面臨著一系列變化和挑戰(zhàn)。審計工作必須不斷適應國家治理的變化和現(xiàn)實需要，不斷總結(jié)經(jīng)驗、尋找差距，調(diào)整和矯正發(fā)展道路，創(chuàng)新推動、努力提升審計監(jiān)督的層次和水平。面臨國家機構(gòu)職能交叉帶來的治理風險，國家審計署可以“有所作為”，推動兩項工作。一是關注治理難題，適時開展高風險領域評估和“重復、交叉與分割”審計。當前，我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型期，影響國家健康發(fā)展的隱患和風險較多，政府行政效率有待提高。國家審計應著眼宏觀，高度關注影響國家安全和經(jīng)濟安全的重點領域和交叉事項。審計部門可從例行工作中入手，充分利用已有的審計成果，在對審計報告和相關審計資料進行歸納、總結(jié)、提煉的基礎上開展專項調(diào)查，有針對性地獲取相關信息，適時開展專項審計，不斷完善審計的預防、揭露和抵御功能。二是繼續(xù)大力推進跟蹤審計。將跟蹤審計制度化，每年選取一定比例和恰當?shù)母檶徲嬳椖窟M行二次審計，加大落實審計結(jié)論和審計整改力度，充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的作用。