摘 要：隨著社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，美國(guó)地方政府也在不斷的進(jìn)行與之相適應(yīng)的改革。本文通過對(duì)“重塑政府”背景下的美國(guó)地方政府改革進(jìn)行回顧，探討當(dāng)時(shí)促使其改革的緣起，內(nèi)容，并期望從中找出能夠?qū)ξ覈?guó)地方政府改革的若干啟示。

關(guān)鍵詞：地方政府 改革 重塑政府

一、美國(guó)地方政府簡(jiǎn)介

中外學(xué)術(shù)界歷來對(duì)于地方政府的概念以及地方政府層級(jí)的劃分爭(zhēng)議頗多。但提到美國(guó)地方政府，大家較為一致的認(rèn)可美國(guó)著名政治學(xué)家查爾斯·A·比爾德在其著作《美國(guó)政府與政治》中所提到的觀點(diǎn)，他美國(guó)政府分為三個(gè)層級(jí)：聯(lián)邦政府、州政府、地方政府。州政府不是“地方政府”，而是聯(lián)邦成員單位各個(gè)州的政府，；州的下屬政府才是“地方政府”。美國(guó)目前50個(gè)州政府下面有多個(gè)地方政府， 超過82000個(gè)，它們的組織形式、管轄權(quán)限各不相同，極其復(fù)雜， 總體上可以分為市、縣、鎮(zhèn)、特別區(qū)和學(xué)校區(qū)這五大類。盡管在各州內(nèi)部和各州之間都有差別，但在美國(guó)整個(gè)地方政府體系中還是呈現(xiàn)出了某些基本的相似性。所有的州都設(shè)有一般目的和特別目的的地方政府。一般目的地方政府分為縣政府和次縣級(jí)政府兩類?？h作為州的行政管理的分支和延伸，它的功能主要是滿足地方公民的公共需求，為公民提供公共服務(wù)。次縣級(jí)政府包括鎮(zhèn)和市。鎮(zhèn)是最基層的地方政府單位，能夠?yàn)楣裉峁┮磺泄卜?wù)，但由于缺乏司法功能，因此并不會(huì)提供司法服務(wù)；市比鎮(zhèn)級(jí)別高，它的功能主要是為集中的人口創(chuàng)造與提供類似城市提供的特殊服務(wù)。特殊目的地方政府包括學(xué)區(qū)和特別區(qū)兩種。學(xué)區(qū)主要為維持本區(qū)公共教育系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而籌集資金，具有準(zhǔn)政府性質(zhì)，是一種有限目的的自治機(jī)構(gòu)。特別區(qū)也是有限目的、承擔(dān)特定功能的一種自治機(jī)構(gòu)。依據(jù)設(shè)立特別區(qū)的目的不同，特別區(qū)可以單獨(dú)承擔(dān)如城市供水、住房與社區(qū)發(fā)展、消防、自然資源的開發(fā)與使用等功能。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公民社會(huì)的進(jìn)步，特別區(qū)的功能也逐漸開始向一般政府方向發(fā)展，可以依據(jù)法律向轄區(qū)內(nèi)的居民提供公共物品和綜合性服務(wù)。

二、美國(guó)地方政府改革

與一般的資本主義國(guó)家一樣，美國(guó)自建國(guó)以來也經(jīng)歷了自由資本主義、私人壟斷資本主義和國(guó)家壟斷資本主義的發(fā)展時(shí)期，由一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展為高度發(fā)達(dá)的工業(yè)社會(huì)，其間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑都發(fā)生了巨大的變化；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)又遭遇了內(nèi)外部戰(zhàn)爭(zhēng)，世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)等問題，以及不斷出現(xiàn)的新的產(chǎn)業(yè)部門和科技領(lǐng)域，僵化、程序繁瑣的科層官僚制政府已經(jīng)很難適應(yīng)信息化時(shí)代發(fā)展的需要，因此，美國(guó)各州和地方政府陸續(xù)進(jìn)行了一系列的行政改革。州政府和地方政府是美國(guó)民主的根基，也是政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)地方政府改革也隨著改革開放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)形勢(shì)的加深而不斷深化，本文主要選取重塑政府背景下的地方政府改革，希望通過分析其改革的背景與內(nèi)容，找出一些美國(guó)地方政府改革能夠?qū)ξ覈?guó)地方政府改革產(chǎn)生的啟示，并借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

1.緣起。20世紀(jì)70 年代中期的改革，主要是對(duì)當(dāng)時(shí)的官僚型行政體制進(jìn)行局部調(diào)整。卡特政府和里根政府試圖從某些方面突破已與時(shí)代不甚適應(yīng)的官僚型行政體制，但未成功。但到90 年代，在新公共管理理論的指導(dǎo)下，美國(guó)地方政府又一次出現(xiàn)行政改革高潮——即“重塑政府”行動(dòng)。與70年代中期的改革相比，這次改革的核心是重新界定政府職能，將企業(yè)中的管理方法引入到政府管理中去，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高效率、服務(wù)質(zhì)量和水平。公共管理理論強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來改善行政績(jī)效，通過調(diào)整地方政府的治理結(jié)構(gòu)，來推動(dòng)了公共服務(wù)職能的社會(huì)化、市場(chǎng)化?？傮w來說，“重塑政府”背景下的行政改革基本實(shí)現(xiàn)了將美國(guó)地方政府由官僚型政府向企業(yè)化政府的轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。具體來說，美國(guó)地方政府的改革是由經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、理論發(fā)展共同推動(dòng)的。

1.1經(jīng)濟(jì)因素。傳統(tǒng)官僚型管理模式以行政權(quán)力高度集中化、行政職能專門化、行政組織等級(jí)化、行政行為程式化等為特點(diǎn)。其組織形態(tài)絕大部分都是中央縱向控制地方，組織內(nèi)部層級(jí)森嚴(yán)，各功能部門之間缺乏橫向相互的聯(lián)系與合作，制度規(guī)定亦頗為繁雜。1982年，聯(lián)邦政府削減了近四分之一的對(duì)地方政府的補(bǔ)貼，地方政府財(cái)政出現(xiàn)困境，而此時(shí)全球經(jīng)濟(jì)一體化、競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。為了擺脫困境、適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，美國(guó)地方政府企圖將企業(yè)家精神運(yùn)用實(shí)踐中去。

1.2社會(huì)因素。稅收、非稅收入和撥款是美國(guó)地方政府財(cái)政收入的主要來源。70年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入“滯漲”泥潭，各項(xiàng)改革效果不顯，財(cái)政赤字加大，社會(huì)福利下滑，人民生活負(fù)擔(dān)加重。1978年，加利佛尼亞選民通過投票將地方稅收減為一半之后，抵制稅收和稅收減免運(yùn)動(dòng)席卷整個(gè)美國(guó)。在稅收收入降低的同時(shí)，居民對(duì)社會(huì)福利、社會(huì)保障與服務(wù)的需求卻沒有隨之下降。因此，全國(guó)地方政府面臨著巨大的財(cái)政壓力。在雙重壓力下，地方政府企圖通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、縮減開支提高辦事效率，來維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.3理論基礎(chǔ)——企業(yè)家政府?！捌髽I(yè)家政府”理論是自70年代末風(fēng)靡西方世界的“新公共管理”思潮的一個(gè)派別，也被稱為“重塑政府”理論。它的理論基礎(chǔ)是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派，政策建議基于對(duì)20世紀(jì)80年代后期美國(guó)州與地方政府行政改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。公共選擇理論以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提，認(rèn)為官僚政府并非為公共利益服務(wù)的公仆，而是追求最大利益的個(gè)人，他們謀求政府權(quán)力和預(yù)算的最大化，導(dǎo)致政府規(guī)模和職能的最大化，直接界入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，產(chǎn)生尋租行為和腐敗。重塑政府的核心就是重新界定政府的作用與界限，主張引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)模式改造政府，使政府工作效率提高，更好的服務(wù)人民。

2.改革內(nèi)容與措施。 “重塑政府”改革主要涉及以下幾個(gè)方面：

2.1精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，改革人事制度。在機(jī)構(gòu)上，傳統(tǒng)的行政管理機(jī)構(gòu)權(quán)力集中，等級(jí)森嚴(yán)，層次過多，在地方政府改革中，減少若干中間多余層次，下放權(quán)力，使基層機(jī)構(gòu)與人員在解決問題時(shí)更加及時(shí)，方式靈活。在人事制度上，自《彭德爾頓法》確立了文官制度以來，美國(guó)聯(lián)邦與地方的文官任職與權(quán)限受到了嚴(yán)格的管制，上級(jí)直管限制了地方政府對(duì)于人事的任命與調(diào)配。因此，某些地方的政府改革開始嘗試增加人事靈活性，逐漸放松對(duì)于人事機(jī)構(gòu)的過渡管制，鼓勵(lì)一些部門去做替代文官制度的其他制度的嘗試。

2.2地方組織形式多樣化，彼此之間的合作加強(qiáng)。政府不僅僅是單一的公共服務(wù)的提供者，還能作為一個(gè)地區(qū)組織與社會(huì)的管理、協(xié)調(diào)者。隨著公眾的需求多樣化與分散化，政府可以有針對(duì)性地解決準(zhǔn)政府組織不能解決的專門性的、地區(qū)性的特殊問題，對(duì)于其他一般性問題，可以授權(quán)給當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)組織，這樣通過多種合作方式，政府覆蓋面增大，而且更能夠充分了解與滿足不同民眾的需求，為公眾提供更加高效與便利的公共服務(wù)。對(duì)于一些資本密集、涉及公眾范圍較廣、規(guī)模效益明顯且影響面較大的公共問題，可以突破行政區(qū)劃或原有地方政府體制的制約，謀求成立跨縣、跨市或跨縣市的特別目的區(qū)政府。除此之外，為了應(yīng)對(duì)各類政府共同面臨的挑戰(zhàn)和任務(wù)， 如區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、環(huán)境保護(hù)和災(zāi)害防治、公共安全和反恐怖主義等， 地方政府必須拋棄傳統(tǒng)的地方主義，相互依賴對(duì)方的資源，加強(qiáng)彼此之間的合作來保護(hù)共同的利益。這種合作不僅在市縣的層面上， 而且也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)區(qū)層面上進(jìn)行。

2.3分權(quán)導(dǎo)向明顯。聯(lián)邦政府和州政府都或多或少的將一部分公共管理和公共服務(wù)的權(quán)力下放地方政府，使地方政府承擔(dān)了更多的自主性管理責(zé)任的同時(shí)，一定程度上增加了管理與服務(wù)成本。傳統(tǒng)的州政府凌駕于地方政府之上，地方政府必須嚴(yán)格遵循州政府發(fā)布的命令，這種狀況給地方政府的管理帶來了不便。因此，在地方政府改革時(shí)，許多州通過了限州令，并將權(quán)力逐漸下放，這為地方自治贏得了空間。將權(quán)力下放到基層機(jī)構(gòu)及主管人員手中，這增加了基層機(jī)構(gòu)和管理人員處理問題的靈活性與決策的效率。同樣，基層的社區(qū)組織也可以承擔(dān)社區(qū)事務(wù)管理的責(zé)任，加大居民參與社區(qū)管理的力度，這樣社區(qū)居民能夠依據(jù)自己的需求選擇開展不同的社區(qū)活動(dòng)，激發(fā)居民參與社區(qū)活動(dòng)的積極性，滿足更多的居民的需求。

2.4公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)的民營(yíng)化。在美國(guó)地方政府改革的實(shí)踐中，要破除傳統(tǒng)的行政本位以及對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的理念，而是要確保本地區(qū)公眾的需求，完全以顧客需求為導(dǎo)向。政府要充分了解公眾需求通過走訪或者其他方式，并為此定做專門個(gè)性化服務(wù)。在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，遵循市場(chǎng)機(jī)制，充分引入競(jìng)爭(zhēng)，通過服務(wù)外包、特許經(jīng)營(yíng)、政策稅收補(bǔ)貼等多種方式，為公眾提供最實(shí)惠便利的公共服務(wù)?？偟膩碚f，開始于進(jìn)步黨人改革運(yùn)動(dòng)時(shí)期的變革，對(duì)于加強(qiáng)美國(guó)地方政府的自治權(quán)產(chǎn)生了重要影響。盡管州在其權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)創(chuàng)建和重組地方政府單位確實(shí)擁有基本的權(quán)力，但這種權(quán)力顯然已被憲法的要求所限制，憲法要求州立法機(jī)構(gòu)的行為必須遵守一般的法治原則而不能根據(jù)特殊立法行事。在這樣的背景下，地方政府單位不再受制于立法機(jī)構(gòu)的反復(fù)無常，并能夠與那些敢于對(duì)它們行使最高特權(quán)的人們保持適當(dāng)?shù)恼＝灰钻P(guān)系。這樣，我們可以認(rèn)為，美國(guó)聯(lián)邦體系既包括獨(dú)立的州，又包括獨(dú)立的地方政府單位。美國(guó)地方政府單位保持它們?cè)诟髯怨茌牱秶鷥?nèi)自治權(quán)的能力意味著，由這些相對(duì)自治的單位間相互作用而產(chǎn)生的問題帶有政府間關(guān)系的特征。契約關(guān)系和非正式的工作安排產(chǎn)生了政府間合作的復(fù)雜模式，其中混合著競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)抗的因素。

三、美國(guó)地方政府改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國(guó)地方政府改革，通過將地方政府的公共服務(wù)不斷具體化、個(gè)性化、機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)以及權(quán)力下放等措施，實(shí)現(xiàn)了低成本、高效率的政府管理與服務(wù)，在一定程度上是其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的縮影，同時(shí)改革又對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)起著促進(jìn)作用。雖然中美兩國(guó)的地方政府的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)的設(shè)置與功能、產(chǎn)生的方式及運(yùn)行方式、等都存在著很大差異，但美國(guó)地方政府改革中許多經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段地方政府改革具有一些借鑒意義。具體來說，美國(guó)地方政府改革對(duì)我國(guó)的啟示如下：

1.培育公民參與地方治理意識(shí)，提升公民政治參與積極性。我國(guó)古代是中央集權(quán)制國(guó)家，長(zhǎng)期以來政府在社會(huì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，公民被嚴(yán)格管制，自主型與能動(dòng)性差，缺乏參與地方事務(wù)的意識(shí)。改革開放后，我國(guó)逐漸開始放寬管制，公民參與社會(huì)事務(wù)的空間增大。因此，我國(guó)地方政府改革應(yīng)有意識(shí)地培育公民參與地方治理的政治意識(shí)，使我國(guó)地方政府管理方式由行政控制型管理轉(zhuǎn)向全民參與型的地方治理。在地方政府改革中，應(yīng)積極引導(dǎo)公民參與，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。同時(shí)，繼續(xù)深化基層行政體制改革， 加速推動(dòng)城鄉(xiāng)基層民主進(jìn)程， 大力培育基層民主的微觀載體， 努力探尋地方民主的新的生長(zhǎng)點(diǎn)； 并在此過程中訓(xùn)練公民對(duì)地方公共事務(wù)的有序參與， 提高其維權(quán)意識(shí)和參與意識(shí)。

2.加強(qiáng)地方政府間的聯(lián)合與合作。改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但隨之出現(xiàn)的地方保護(hù)主義、地方政府之間相互攀比，重復(fù)建設(shè)、環(huán)境污染與社會(huì)其他不穩(wěn)定因素嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高。因此，為了規(guī)范地方政府發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同利益與社會(huì)穩(wěn)定，可以尋求相互之間的聯(lián)合與合作。就合作而言，合作包括縱向合作與橫向合作；縱向合作即中央與地方之間的合作，橫向合作即地方政府之間的相互合作。合作的形式也可以有正式與非正式兩種。

3.大力發(fā)展社會(huì)組織，培育社會(huì)力量。美國(guó)地方政府在進(jìn)行改革時(shí)，將權(quán)力下放給社區(qū)基層組織，以及在社會(huì)治理過程中社會(huì)組織的力量無處不在。發(fā)達(dá)的社會(huì)組織，能在一定程度上緩解“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”，管理政府與市場(chǎng)管理不了的事情。它的存在也對(duì)政府部門形成外部監(jiān)督，促使政府提高工作效率，避免腐敗。社會(huì)組織的存在離不開政府的扶持，政府應(yīng)該給社會(huì)組織創(chuàng)造合適的環(huán)境，如法律保障，政策支持等。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)組織雖然發(fā)展迅速，但是掛靠的單位是政府，自主性與獨(dú)立性不足，缺乏公眾基礎(chǔ)與信任，因此在社會(huì)上所起的作用并不明顯。社會(huì)組織的發(fā)展方向應(yīng)該是自主經(jīng)營(yíng)、行業(yè)自律、充分競(jìng)爭(zhēng)、政府指導(dǎo)。顯然，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展依然還存在著很大空間。

4.以公眾需求為導(dǎo)向，建設(shè)服務(wù)型政府。美國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿是為了民眾和一般百姓的切身利益。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，其改革的目標(biāo)應(yīng)該從人民的根本利益出發(fā)，滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。改革的宗旨和目的是為了維護(hù)一般民眾的利益，即執(zhí)政為民，利為民所謀，權(quán)為民所用。隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，需要政府依據(jù)公眾的需求變化不斷對(duì)政府權(quán)力范圍與力度進(jìn)行調(diào)整，公權(quán)力要不斷受到約束，否則，社會(huì)公正很難實(shí)現(xiàn)。為了少數(shù)人的利益而進(jìn)行的地方政府改革，其效果將會(huì)大打折扣，甚至是舉步維艱。服務(wù)型政府即以公眾需求為導(dǎo)向，全心全意為人民服務(wù)的政府。地方政府在改革時(shí)應(yīng)該將建設(shè)服務(wù)型政府內(nèi)化為其改革方向。

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作者簡(jiǎn)介：余靜（1991.12—）女，河南信陽人，碩士，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，研究方向：地方政府管理與非營(yíng)利組織。