【摘要】：“法治”是政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，并貫穿于政府治理的所有環(huán)節(jié)。而公民作為參與政府治理的一大主體，能夠廣泛而深刻地反映不同權(quán)益主體的利益和價值。因此，公民參與政府治理僅有政治上的認同還不夠，作為法治國家，更需要完善的法律制度對其進行保障。本文側(cè)重對利益相關(guān)方和弱勢群體參與主體上及形式上法律保障的探討，旨在將公民參與政府治理落到實處。

【關(guān)鍵詞】：公民參與;政府治理;法律保障;

“治理”理念是對傳統(tǒng)“統(tǒng)治”和“管理”觀念的揚棄，與“政府管理”相比，“政府治理”具有以下特點：其一，治理主體的多元。政府與社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及公民等行為主體共同參與，實現(xiàn)多元合作治理;其二，治理過程的互動。民主政體與社會主體間通過“參與”、“談判”、“協(xié)商”等方式交互與互動，并要求政府對社會、市場、公民的主張做出快速的回應(yīng)，從而形成符合整體公共利益的公共政策;其三，治理機制的法治。俞可平在《治理與善治》中提出：“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治。”可以說，“法治”是政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，并貫穿于政府治理的所有環(huán)節(jié)。而公民作為參與政府治理的一大主體而言，更需要完善的法律制度對其進行保障。

一、公民作為參與政府治理主體的意義

就政治參與的主體而言，美國學(xué)者亨廷頓和納爾遜均認為應(yīng)是平民，即政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動”。政府治理實際上就是對相關(guān)主體的多元利益訴求及其沖突的一種平衡，也是對社會中不同利益群體的利益調(diào)整和平衡，體現(xiàn)各種利益主體博弈中的社會公平和正義。因此，在政府治理實踐過程中，應(yīng)該對利益相關(guān)者及其利益進行界定和細分，同時找到利益的平衡點，確保治理的順利進行。

二、公民參與政府治理的現(xiàn)狀

公民參與政府治理不能僅僅是專家學(xué)者作為政府的智囊協(xié)助公共權(quán)力者完成治理任務(wù)。當(dāng)代中國的政治參與必須是利益相關(guān)者的參與，以往的公民參與往往是公民作為被選出的政治代表的參與，多是政府機關(guān)遴選甚至指定某些人作為代表參與政府治理。如今，公民面對自己的利益問題，更愿意直接參與，或作為利益相關(guān)方的利益代表參與。公民參與總是流于形式，主要是因為公共權(quán)力挑選了公民參與而沒有讓真正的利益相關(guān)方參與決策。制度設(shè)計應(yīng)該科學(xué)界定有關(guān)的利益相關(guān)者，區(qū)分其在該政策中的利益攸關(guān)性，明確其在政府治理中的利益訴求，保障參與政府治理的相對方具有廣泛的代表性，科學(xué)確定相對方的利益代表人。

政府治理具體實踐過程中的利益相關(guān)者因不同的因素影響（如經(jīng)濟地位、組織構(gòu)成的不同等），各方的訴求也不盡相同，其中弱勢利益相關(guān)方參與權(quán)利的保障是關(guān)鍵。約翰·克萊頓·托馬斯認為：“被忽視、排斥的利益團體對公共決策造成的威脅也可能遠遠大于那些沒 有被忽視的非相關(guān)利益團體的威脅。”任何立法都將對不同的利益相關(guān)者產(chǎn)生不同的影響，或得到利益，或遭受損失。因此，在立法前，努力實現(xiàn)所有的利益相關(guān)者均能表達其利益訴求，使其積極參與政府治理和決策，將會大大減少立法失誤、立法不足等問題所帶來的不良后果。弱勢群體往往不是集中的，非集中的弱勢群體相關(guān)方，其弱勢不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上，也體現(xiàn)在政治上。由于這一群體的利益表達能力較低，其在政府治理參與過程中很難有發(fā)言權(quán)，這就使得關(guān)系切身利益的政府治理參與成為了可望而不可及的事。由于弱勢群體參與能力有限，加之參與成本過高等因素，便產(chǎn)生了“搭便車”的心理，由于這種心理的作用，使他們很少采取組團爭取利益的行動，從而造成了弱勢群體參與政府治理的資源和條件存在先天不足，最終成為了被遺忘的“忍氣吞聲群體”。通常我們只關(guān)注弱勢群體的經(jīng)濟補助而忽視弱勢群體的權(quán)利保障特別是政治權(quán)利的保障，因而應(yīng)從參與權(quán)利上保護弱勢群體，切實保障他們在政治權(quán)利上的參與。女性、兒童、老人、殘疾人等往往是政府制定各種政策時考慮的因素，但卻沒有給予政策直接調(diào)整對象提出意見或充分聽取他們意見的機會，這樣出臺的政策很容易出現(xiàn)問題。比如制定最低生活保障金的應(yīng)具備的條件時，沒有考慮到很多鰥寡孤獨者出于情感寂寞而飼養(yǎng)小動物的問題，卻直接將飼養(yǎng)寵物列為不能發(fā)放最低生活保障金的條件。

三、公民參與政府治理的法制保障

為了保障政府治理中利益相關(guān)各方尤其是非集中弱勢個體及集體的參與權(quán)，保障公民代表的代表性，在法律保障上應(yīng)做好以下幾項工作：一是保障弱勢個體的參與名額，有效保證少數(shù)人利益代表者的存在;二是保證遴選程序和機制的科學(xué)性和民主性。這種科學(xué)與民主，應(yīng)為一種由利益相關(guān)方、非政府組織和政府三方互動共同協(xié)商的機制與格局，從而避免政府對代表資格決定權(quán)的壟斷。代表資格決定權(quán)壟斷的結(jié)果就是其代表性的缺失。政府只能代表政府，很容易忽視政府以外利益相關(guān)方的利益。三是保證各方代表不同意見、少數(shù)意見、反對意見都能得到應(yīng)有的重視。對于一般公民參與的意見均能傾聽，使一般性參與意見得以表達，但對于不同意見、少數(shù)意見甚至是反對意見，因名額少、代表性低，導(dǎo)致這類意見往往被漠視。然而，恰恰應(yīng)保證對這類意見的重視，如對于已采納意見的公開說明與公示、對未采納意見的說明與解釋等，只有這樣，才能保證公民參與政府治理的效果。四是保證信息公開和對稱。一個富有誠意和公民協(xié)商對話的政府應(yīng)該注重公民的知情權(quán)，只有對相關(guān)的政策形勢有全面的了解和把握，公民才可能順利參與到政府決策中來。因此，政府應(yīng)該通過各種途徑將相關(guān)信息傳達給公民，不但要保證核心利益相關(guān)者完全了解情況，也要讓邊緣利益相關(guān)者、潛在利益相關(guān)者知曉情況，以保證信息的有效溝通。

在我國公民參與政府治理的實踐中，公民代表產(chǎn)生的途徑一般有兩種：一種是發(fā)布公告，接受報名，政府選人。例如參與聽證會聽證人選的確定，首先要由政府發(fā)布聽證會公告，然后接受公民及組織的社會報名，最后由聽證組織者在報名名單中選擇參與聽證陳述或旁聽的人選;另一種是由非政府組織指定，如消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等。從中可以看出，在保障參與者權(quán)利方面，后者更具優(yōu)勢。然而，代表弱勢群體與非集中利益?zhèn)€體的組織，例如律師協(xié)會、消費者協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等，都或多或少、或明或暗地受到政府的影響。公民參與的代表性受到限制，參與治理的功能就會被政府權(quán)力同化或吸納。在報名選人途徑中，非政府組織及其成員無法通過政府指定的人員或機構(gòu)來表達自己的治理愿望，在參與政府治理過程中很難發(fā)揮作用。因此，淡化行業(yè)協(xié)會等社會中介組織的行政色彩，加強社會中介組織的市場化改造已成為完善我國公民參與政府治理的必然選擇。更進一步講，政府治理的民主化應(yīng)該通過強化社會中介組織來形成政府治理的公民參與局面，只有這樣，利益訴求相同和不盡相同的利益相關(guān)方才能真正形成自己的利益代言組織，產(chǎn)生與政府以及其它社會群團共同參與治理的真正力量，否則，政府治理的公民參與只能是符號和口號。