【摘要】：黨的十八屆三中全會明確提出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，首次提出“政府治理”的概念，標(biāo)志著政府管理向政府治理的轉(zhuǎn)變，這是中國進入全面深化改革階段的必然要求，也是當(dāng)今世界許多國家政府改革的發(fā)展趨勢。十八屆四中全會則首次以“法治”為主題，圍繞“怎樣依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、依法行政，如何建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會”展開，明確法治建設(shè)的步驟?？梢?，法治體系是最重要的政府治理體系，法治能力是最重要的政府治理能政府治理;法治政府;實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，依法行政需要升級到2.0版。本文將在“治理”的語境下，探討建設(shè)法治政府的幾點思路。

【關(guān)鍵詞】：政府治理;法治化;思考

“治理”理念是對傳統(tǒng)“統(tǒng)治”和“管理”觀念的揚棄，與“政府管理”相比，“政府治理”具有以下特點：其一，治理主體的多元。政府與社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及公民等行為主體共同參與，實現(xiàn)多元合作治理;其二，治理過程的互動。民主政體與社會主體間通過“參與”、“談判”、“協(xié)商”等方式交互與互動，并要求政府對社會、市場、公民的主張做出快速的回應(yīng)，從而形成符合整體公共利益的公共政策;其三，治理機制的法治。俞可平在《治理與善治》中提出：“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治?！笨梢哉f，“法治”是政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，并貫穿于政府治理的所有環(huán)節(jié)。

一、多元與協(xié)商制

隨著社會的不斷發(fā)展，中國社會主體參與政府治理的需求越來越強烈，在治理的語境下，政府單一主體進行社會治理已成為過去式，取而代之的是多元主體間的參與式治理。他們通過相互協(xié)同、民主協(xié)商、凝聚共識構(gòu)建多元網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，促成合作和資源整合。其中，協(xié)商是具有巨大潛能的民主治理形式之一，它能夠有效回應(yīng)不同文化間對話和多元文化社會認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強調(diào)對公共利益的責(zé)任、促進政治話語的相互理解、辨別所在政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。

進一步完善協(xié)商民主的相關(guān)法律、法規(guī)和制度建設(shè)，對利益相關(guān)方參與政府治理的方式、程序、廣度、深度進行規(guī)定，這既是社會多元主體有序參政的保障，也能防止公民參與特別是群體性參與超出現(xiàn)有政治體系的承受能力，避免社會沖突。一是確立協(xié)商法治觀，即有“我”的法治觀。國家法律或公共政策的制定應(yīng)有“我在場”并經(jīng)“我”同意，是“我”或“我”的代表在自由、平等和互相尊重的基礎(chǔ)上說理的過程。有“我”的法治就是遇事同“我”商量，就是以“我” 為本的法治，是可以信賴和依賴的法治;二是加強協(xié)商的軟法之治?！败浄ㄊ侵覆灰揽繃覐娭屏ΡＷC實施的法律規(guī)范，它是一種由多元主體經(jīng)或非經(jīng)正式的國家立法程序制定或形成，并由各制定主體自身所隱涵的約束力予以保障實施的行為規(guī)范”[1]。軟法對協(xié)商的規(guī)制更具體、更具操作性，它使社會主體更廣泛地參與規(guī)則的形成與實施成為可能，從而提高公域之治的協(xié)商性;三是健全協(xié)商民主制度。深化專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商時效。

二、互動與聽證制

治理的理想境界是實現(xiàn)善治或良治（good governance），“善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”[2]，即要求政府作為組織者、執(zhí)行者，與其他社會主體間產(chǎn)生良性互動與交流，并要求政府對公民的公共主張作出及時的回應(yīng)。而聽證為這一交流和回應(yīng)搭建了平臺，是實現(xiàn)互動的重要方式之一。傳統(tǒng)的聽證主要通過會議的形式對立法、行政決策、具體行政行為進行交流，今后，互聯(lián)網(wǎng)聽證、微博微信聽證將成為征求民意、收集公眾偏好的重要途徑，對社會維穩(wěn)有積極影響?？傊犠C總體上是適應(yīng)政府治理需要的一種非常重要的程序設(shè)計和法治保障，符合善治的原則要求。

雖然聽證制度最早在我國1996年的《行政處罰法》中被確定為行政程序的一項重要法律制度，并且，現(xiàn)已在行政處罰、價格決策、行政立法、行政許可、行政復(fù)議等領(lǐng)域得到適用，但是，至今我國還沒有一部統(tǒng)一的行政聽證制度的立法規(guī)定。因此，對聽證制的不斷完善是政府治理互動機制法治化的必然路徑，而制定行政聽證制度的法律是“有法可依”的前提，主要可從以下幾個方面著手：一是擴大聽證范圍。對涉及行政相對人及利害關(guān)系人的切身利益的事項都納入到聽證的范圍，使社會各主體的利益得到最大限度的保護;二是完善聽證程序。比如聽證議題的選擇、回避、聽證參與人的選擇、聽證信息公開等;三是規(guī)范聽證救濟。對不服聽證結(jié)果或者行政機關(guān)及其工作人員違反聽證程序的救濟途徑可采取行政訴訟，以便及時維護行政相對人或利害關(guān)系人的權(quán)益;四是加強聽證監(jiān)督，上級行政機關(guān)、其他社會主體、媒體等有權(quán)對聽證行為予以監(jiān)督并提出意見和建議，從而促進聽證制的透明化，防止行政權(quán)力濫用。此外，還應(yīng)加強網(wǎng)絡(luò)立法，確保網(wǎng)絡(luò)聽證的良好秩序，廣泛聽取各界網(wǎng)民的公共偏好，使其與政府在法治的背景下共同參與社會治理。

三、法治與問責(zé)制

著名的公共管理學(xué)家法約爾指出：“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任。”全面推進依法治國，關(guān)鍵在于“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決議》中也指出：“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”。因此，嚴(yán)格“依法問責(zé)”是構(gòu)建責(zé)任政府、法治政府的前提，是治理腐敗的重要手段，是公共治理的法治保障。

政府的責(zé)任行為不僅是一種理念，更是一種制度支撐，“法治化”即是行政問責(zé)制建設(shè)的關(guān)鍵問題。一是制定《國家行政問責(zé)法》。我國雖已建立起從中央到地方，從法律到地方規(guī)章的行政問責(zé)規(guī)范體系，但并不全面，專門問責(zé)立法的缺失導(dǎo)致在問責(zé)實踐中，問責(zé)的事由、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)、懲處尺度等方面標(biāo)準(zhǔn)不一，有失公允。應(yīng)建立問責(zé)的長效機制，使其制度化、法制化，做到有章可循;二是建立問責(zé)權(quán)網(wǎng)狀交叉問責(zé)循環(huán)系統(tǒng)。即執(zhí)政黨、行政機關(guān)、代議機構(gòu)、人民都享有問責(zé)權(quán)，在這些問責(zé)主體間應(yīng)形成循環(huán)交叉問責(zé)。“因為，單線條式的問責(zé)體系使得最后（也是最高的）一個問責(zé)權(quán)永遠不受制約”[3];三是完善問責(zé)法定程序。嚴(yán)格按照問責(zé)程序的啟動、調(diào)查、決定、執(zhí)行和對被問責(zé)人救濟的順序和規(guī)定進行，保證程序的公開透明、合理和高效，真正實現(xiàn)由“人治型”問責(zé)向“法治型”問責(zé)轉(zhuǎn)變。此外，十八屆四中全會已提出：“建立司法宣誓制度”、“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”，標(biāo)志著問責(zé)制的法治化已進入新階段。

綜上，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)……促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[4]，就是要在法治軌道上推動各項治理工作，使黨、國家、政府、社會各項事務(wù)治理更加制度化、民主化、規(guī)范化、程序化。

注釋：

[1]羅豪才.人民政協(xié)與軟法之治[J]. 北京：中共人民政協(xié)理論研究會會刊，2009（1）.

[2]胡仙芝.從善政向善治的轉(zhuǎn)變--“治理理論與中國行政改革”研討會綜述[J]. 北京：中國行政管理，2001（9）.

[3]王平等. 地方行政問責(zé)制的發(fā)展困境及治道變革[J]. 西安.長安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（3）.

[4]截自十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》.第八段.