【摘要】：鼎革市政管理體制，成立城市政府是中國(guó)城市早期現(xiàn)代化的重要組成部分，民國(guó)政府曾在全國(guó)范圍展開(kāi)建市活動(dòng)。蘭州市政府的組建歷時(shí)20余年，在省會(huì)城市中尚屬少見(jiàn)。研究蘭州曲折的建市歷史，既能加深對(duì)蘭州城市早期現(xiàn)代化之艱難的認(rèn)識(shí)，又可明晰城市發(fā)展水平和政府戰(zhàn)略抉擇是影響民國(guó)時(shí)期設(shè)市進(jìn)程的主導(dǎo)因素。

【關(guān)鍵詞】：蘭州;市政府;谷正倫

城市早期現(xiàn)代化是近代中國(guó)城市發(fā)展的主線(xiàn)，市政革新是其重要表現(xiàn)，而設(shè)立城市政府則是新型市政的核心。由于近代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型極度復(fù)雜，現(xiàn)代城市政府體制在各城市的際遇大為不同。其中，蘭州的設(shè)市活動(dòng)尤顯波折。

一、《市自治制》與蘭州建市

傳統(tǒng)中國(guó)采用城鄉(xiāng)合治的地域型政區(qū)疆理國(guó)土，曾鑄就了輝煌的中華帝國(guó)，但在近代中西方城市文明的交鋒中古老中國(guó)卻漸處下風(fēng)，正是“在那清末內(nèi)政不修，外交失敗的當(dāng)兒，引起了一般有識(shí)之士的注意，使他們感覺(jué)到，非取法西洋，來(lái)玩一套德謨克拉西的把戲，是不足以圖存，于是近代式的市政制度，也跟著維新運(yùn)動(dòng)而產(chǎn)生”。[1]然而，中國(guó)真正意義的市制發(fā)端于北洋時(shí)期。1921年，國(guó)民黨人率先組建廣州市政府，開(kāi)啟中國(guó)城市相對(duì)獨(dú)立于地域型政區(qū)的先河。彼時(shí)傳統(tǒng)統(tǒng)治方式越來(lái)越難以適應(yīng)城市成長(zhǎng)的要求，促發(fā)城市優(yōu)先發(fā)展的市制模式成為不二選擇。風(fēng)潮所至、時(shí)異勢(shì)遷，北洋政府于同年7月3日頒行《市自治制》，“這是中國(guó)第一部由中央政府頒布的關(guān)于設(shè)置市建制的正式文件，從國(guó)家意義上開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)市制”。[2]接著又于9月9日公布《市自治制施行細(xì)則》，市制進(jìn)入實(shí)施階段。

蘭州“城在黃河之南，憑河為險(xiǎn)，北負(fù)北塔山，南依皋蘭山，東依桑園子，形勢(shì)雄偉，為西北重鎮(zhèn)”，[3]地當(dāng)黃河要津，是區(qū)域重要的交通樞紐。得益于有利的交通地緣優(yōu)勢(shì)，蘭州成長(zhǎng)為地區(qū)商業(yè)中心城市。近代以來(lái)西北商務(wù)最為繁盛者當(dāng)屬以羊毛為大宗的對(duì)外貿(mào)易，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，1920年外銷(xiāo)羊毛達(dá)600萬(wàn)千克，青海、甘南、河西及甘肅中部地區(qū)的羊毛都經(jīng)蘭州筏運(yùn)包頭，再轉(zhuǎn)運(yùn)天津出口”。[4]作為甘肅首位城市，蘭州五區(qū)1919年普通住戶(hù)81723人，寺廟戶(hù)607人，公署、兵營(yíng)、監(jiān)獄等公共處所計(jì)有7931人，共計(jì)90261人。[5]這就為施行市制提供了必要的人口基礎(chǔ)。

在《市自治制》的激勵(lì)下，甘肅地方當(dāng)局于1923年5月2日組建以張維為總辦的蘭州市政籌備處。9月25日，“內(nèi)務(wù)部以地當(dāng)孔道。外人游歷。絡(luò)繹于途。實(shí)為觀瞻所系。乃呈請(qǐng)大總統(tǒng)。劃為特別市。以期規(guī)畫(huà)周密”。[6]按照法律規(guī)章，市包括特別市和普通市兩種，“特別市由內(nèi)務(wù)部認(rèn)為必要時(shí)，呈請(qǐng)大總統(tǒng)以教令定之，至‘必要’之解釋?zhuān)凶灾沃撇⑽唇颐?，?yīng)由內(nèi)務(wù)部裁酌，要不外從交通商務(wù)種種方面認(rèn)定之而已”。[7]從交通和商務(wù)地位來(lái)看，蘭州具備建立特別市的條件。11月13日，北洋政府明令自1924年起蘭州為特別市。然而民國(guó)北京政府時(shí)期，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)均極嚴(yán)峻，城市設(shè)市困難重重，蘭州更是如此。20年代前后是近代甘肅政局最為動(dòng)蕩的時(shí)期，“隴上八鎮(zhèn)”等各派勢(shì)力為爭(zhēng)奪甘肅軍政大權(quán)大打出手，省城蘭州是各方斗爭(zhēng)焦點(diǎn)，商業(yè)受到重創(chuàng)?！霸撌∩虡I(yè)以蘭州為最盛，蘭州本西北重鎮(zhèn)，為回番蒙藏往來(lái)所必經(jīng)，故貿(mào)易頗形繁盛。惟近年以來(lái)川陜多事，東南兩路商旅不通，金融因以停滯市面不免恐慌”。[8]而且甘肅地區(qū)作為城市腹地，地瘠民貧且災(zāi)禍頻發(fā)，如1920年陜甘大地震就使人口較密的渭水流域遭受巨大損失。在此際遇下，市政籌備處被迫于1925年12月裁撤，北洋時(shí)期的蘭州建市嘗試宣告失敗。

二、南京政府時(shí)期的設(shè)市實(shí)踐

國(guó)民軍入甘之后，在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)風(fēng)俗等領(lǐng)域積極開(kāi)拓，蘭州城市亦有所進(jìn)步。因此甘肅省政府于1927年9月頒布《蘭州市政籌備處暫行條例》，建市事項(xiàng)再次啟動(dòng)。1928年，南京政府頒行《特別市組織法》和《市組織法》，建立市政府成為國(guó)家方略，蘭州建市有了法律依據(jù)。1929年1月，劉郁芬遂擬請(qǐng)組織市政府，并得到中央政府批準(zhǔn)，“不意十七十八十九等年，連遭荒旱災(zāi)祲，遂致商業(yè)蕭條，戶(hù)口減少”，[9]到1931年10月，甘肅當(dāng)局因“財(cái)力有限，籌設(shè)不易”，曾以省府命令形式將市政籌備處裁撤，但沒(méi)有被行政院核準(zhǔn)。1933年3月，省府主席邵力子以蘭州人口不滿(mǎn)20萬(wàn)為據(jù)，請(qǐng)求南京政府撤銷(xiāo)設(shè)市的命令。行政院認(rèn)為蘭州戰(zhàn)略攸關(guān)，應(yīng)該“縮小范圍，減少人員，先行籌設(shè)，務(wù)期此市政機(jī)構(gòu)，能樹(shù)立一初步之基礎(chǔ)”。甘肅省不得不遵照行政院指示“復(fù)積極籌備，但終以人事更動(dòng)，變亂迭生，籌備工作時(shí)興時(shí)輟”，蘭州建市之舉亦未落實(shí)。[10]

30、40年代是近代蘭州地區(qū)的黃金發(fā)展期。在日本步步侵華之際，西北地區(qū)及其中心城市蘭州受到矚目，“邇來(lái)開(kāi)發(fā)西北，舉國(guó)同聲，于是世人向不過(guò)問(wèn)之蘭州，今乃聲譽(yù)鵲起，而為國(guó)人所重視”。[11]隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的深入，東部、中部大片國(guó)土接連淪喪，不愿受敵偽統(tǒng)治的人民紛紛遷入后方，大批企業(yè)、物資和人員涌入后方主要城市，蘭州獲得畸形的發(fā)展契機(jī)，“人口日增，商業(yè)日繁，而市區(qū)財(cái)政收入亦與日俱增”。考察蘭州設(shè)市的歷史，主要困難之一便在財(cái)政，在“畸形繁榮”下經(jīng)費(fèi)壓力可以有所緩解，而且“自去冬敵機(jī)大肆轟炸后，市容之整飭，市區(qū)之建設(shè)，以及一切市政之計(jì)劃推進(jìn)，在在皆需要一健全之市政機(jī)構(gòu)，以專(zhuān)責(zé)成”。[10]因此，建立蘭州市政府已有箭在弦上之勢(shì)。

1941年2月7日，經(jīng)甘肅省政府委員會(huì)第826次會(huì)議決定，由民政廳召集各廳處長(zhǎng)會(huì)同審查籌設(shè)蘭州市政府方案。省秘書(shū)長(zhǎng)、民政廳長(zhǎng)、財(cái)政廳長(zhǎng)等組成的審查團(tuán)提出了一些具體的修改意見(jiàn)，2月25日省府委員會(huì)第831次會(huì)議議決“照審查意見(jiàn)通過(guò)”。為加速建市進(jìn)程，3月10日，民政廳長(zhǎng)鄭震宇呼吁首先設(shè)立市政籌備處，這一提議得到谷正倫的批準(zhǔn)。此后蔡孟堅(jiān)代理市長(zhǎng)主持籌備處事務(wù)，5月14日，蘭州市政籌備處啟用關(guān)防開(kāi)始實(shí)際運(yùn)行。7月1日，蘭州市政府正式成立。

三、民國(guó)時(shí)期蘭州建市因素的分析

關(guān)于蘭州辦理市政的反思，《蘭州設(shè)市問(wèn)題之檢討》[12]一文很有參考價(jià)值。是文重在探討西方市制理念及其在中國(guó)的扭曲，同時(shí)也提示著兩點(diǎn)思考：中國(guó)市制的特殊性和設(shè)市的財(cái)政問(wèn)題。首先，中國(guó)市制的一大特色是自發(fā)端以來(lái)更多的是官方推動(dòng)的結(jié)果，這種“官辦市政式的市”需動(dòng)動(dòng)用大量財(cái)政收入支付官員薪資，但蘭州近代化程度低，城市發(fā)展緩慢，腹地又屢經(jīng)天災(zāi)人禍創(chuàng)傷，經(jīng)濟(jì)支撐有限，因而市政經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題長(zhǎng)期制約著蘭州市政府的建設(shè)。

其次，民國(guó)甘肅社會(huì)政治生態(tài)影響著省會(huì)蘭州的市制實(shí)踐。北洋時(shí)期，各派勢(shì)力互相征伐，區(qū)域中心城市蘭州深陷舊軍閥官僚統(tǒng)治的厄運(yùn)。到了南京國(guó)民政府時(shí)期，甘肅境內(nèi)國(guó)民黨中央軍、西北軍、東北軍、地方實(shí)力派及共產(chǎn)黨武裝多方力量呈犬牙交錯(cuò)之勢(shì)。主政甘肅者如走馬燈般，竟有劉郁芬、孫連仲等十余人，“以迄二十九年年底，朱氏（朱紹良）第二次交出省政為止，軍、政、黨調(diào)協(xié)了齊一的步驟，給甘肅省政打下了相當(dāng)?shù)母?，[13]之后谷正倫擔(dān)任省政府主席達(dá)6年，成為任期最長(zhǎng)的甘肅行政最高官員，使蘭州城市發(fā)展和建市活動(dòng)獲得較為穩(wěn)定的政治條件。

最后，蘭州設(shè)市的提議和實(shí)施的成敗都與各級(jí)政府的態(tài)度緊密相關(guān)。1941年蘭州成功設(shè)市離不開(kāi)以谷正倫為首的省政府的努力，這主要表現(xiàn)在建設(shè)甘肅和選用人才方面。谷正倫深受蔣介石政權(quán)重用，保證了他在甘肅大有作為。一方面，他認(rèn)為“開(kāi)發(fā)西北，應(yīng)先從甘肅著手”并制定了一整套建設(shè)計(jì)劃，在就職省政府主席伊始，就宣布過(guò)以“進(jìn)謀開(kāi)拓、推進(jìn)建設(shè)、開(kāi)發(fā)富源”為核心的施政三原則，其秉政時(shí)期“可以說(shuō)是真正建設(shè)新甘肅的開(kāi)端”，[13]這就為蘭州市政府的建立和運(yùn)行提供了良好的客觀環(huán)境。另一方面，谷氏非常重視蘭州市長(zhǎng)的人選。據(jù)首任市長(zhǎng)蔡孟堅(jiān)回憶，谷正倫曾兩度電邀他赴蘭州擔(dān)任市長(zhǎng)職務(wù)，待兩人會(huì)見(jiàn)之時(shí)，谷氏又親自到侯客室門(mén)邊查問(wèn)，并表達(dá)了對(duì)他的稱(chēng)贊和希望，允諾將全力支持蔡孟堅(jiān)按照治理武昌的方式施政。[14]

結(jié)語(yǔ)

自市制施行于中國(guó)，蘭州籌辦市政府近20年方得結(jié)果，設(shè)市的人事和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、甘肅政治生態(tài)都困擾著新型市政的實(shí)踐。民國(guó)時(shí)期大部分市政經(jīng)費(fèi)由設(shè)市城市當(dāng)?shù)亟鉀Q，《市自治制》規(guī)定市自治經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源包括本城市自治稅和各項(xiàng)其他收入、所發(fā)行的公債、國(guó)家補(bǔ)助等，其中要求本市籌集的占?jí)旱剐远鄶?shù)，1928年《市組織法》所定的財(cái)政收入中的10余種科目幾乎都取自于本市。城市的財(cái)政收入有賴(lài)于城市自身發(fā)展水平，蘭州設(shè)市屢遭財(cái)政困境根本上是因?yàn)槠浣鞘谢统鞘薪潭扔邢蕖?/p>

中國(guó)向來(lái)是強(qiáng)政治的社會(huì)，政治的影響無(wú)處不在。建立城市政府本身就是一個(gè)典型的政治事件，在民國(guó)波詭云譎的社會(huì)變革中，設(shè)市問(wèn)題猶顯復(fù)雜。20年間蘭州未能成功設(shè)市固然一定程度是外部政治環(huán)境惡劣的結(jié)果，而1941年市政府的成立卻離不開(kāi)國(guó)民政府開(kāi)發(fā)西北、省政府建設(shè)甘肅、省府主席谷正倫選用蔡孟堅(jiān)擔(dān)任首任市長(zhǎng)等系列決策。蔡孟堅(jiān)有豐富的知識(shí)水平和城市管理經(jīng)驗(yàn)，上任后簡(jiǎn)拔了孫汝楠、蔡牖等市政人才，蘭州發(fā)展迎來(lái)新局面。

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[9]為核議甘肅省政府?dāng)M請(qǐng)裁撤蘭州市一案呈.內(nèi)政公報(bào)，1933-06（17）.

[10]奉交審核籌設(shè)蘭州市政府方案的簽呈.檔號(hào)：15-16-497，甘肅省檔案館藏.

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