【摘要】：公共行政發(fā)展所蘊含的民主價值取向是推動政府行政模式從效率至上向社會公平至上和服務至上模式轉(zhuǎn)換的重要因素，并在相當大的程度上對西方國家在現(xiàn)存制度框架內(nèi)推行政府改革、發(fā)揮政府的行政效能和體制內(nèi)各個組成部分的合力、間接維護政治統(tǒng)治起到了有益的作用。

【關鍵詞】：公共行政發(fā)展;民主價值取向;政府行政模式;轉(zhuǎn)換

任何具有生命力和鮮明時代特色的社會科學理論，都是對其所處時代重大社會實踐的總結及其對現(xiàn)實問題和要求的回應，并因此對這個時代的實踐具有了前瞻性的指導意義。一個時期的社會實踐呼喚著這個時期的科學理論;一個時期的實踐主題，也就決定了這個時期的理論主題。正是在這種意義上，公共行政發(fā)展的民主價值取向與政府行政模式的轉(zhuǎn)換之間構成了一種內(nèi)在的關聯(lián)性。

一、西方公共行政學發(fā)展的民主價值取向

強調(diào)公共行政適應環(huán)境的權變觀念與生態(tài)觀念.推動了系統(tǒng)權變行政學的發(fā)展。這種研究是從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個部分之間的關系，致力于謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動態(tài)的、具體的一致性，以保證公共行政的高效能高效率這種研究雖然尚未直接提出公共行政的民主價值目標，但已開始注重社會環(huán)境因素對公共行政的影響。

二、當代西方公共行政實踐

公共行政學理論和知識發(fā)展呈現(xiàn)出的民主價值取向?qū)残姓嵺`又產(chǎn)生了重大影響，推動著政府行政模式的轉(zhuǎn)換，使政府行政模式由政府壟斷管理模式向市場化管理模式轉(zhuǎn)換。

（一）市場化管理模式下的民主行政

市場化是西方國家行政改革普遍采取的打破政府管理壟斷、提高服務質(zhì)量與效率的重要措施。它在具體做法上主要表現(xiàn)為運用市場的力量，鼓勵民間扮演過去政府承擔的部分角色，使民間機構共同分擔營運的風險，協(xié)助政府處理公共事務，刺激政府機關提高效率。

與政府壟斷管理模式不同，市場化管理模式著眼于重新界定與優(yōu)化政府的職能，通過租賃、承包、合同、采購、招標等方式，把原來由政府包攬管理的部分公共事務和提供的公共服務民營化與市場化，由市場企業(yè)主體、中介組織和公民個人通過競爭的方式來提供。這樣，減少了政府對社會與市場的干預，收縮了政府的社會職能、經(jīng)濟職能和相應的機構，實現(xiàn)了政府從社會中的部分撤退，打破了政府對公共事務管理和公共服務供給的壟斷。政府不再直接面對社會公共事務和公眾，而是由企業(yè)主體、中介組織和經(jīng)營者個人直接面對社會公共事務和公眾;政府的責任是確定這些公共服務的供給者所提供服務的質(zhì)量和價格標準，以保證他們無法利用提供公共服務的機會謀取不正當?shù)睦妫Ｕ仙鐣健?/p>

（二）績效評估運動中的民主行政

政府績效評估活動主要集中在對政府行政活動的花費、運作及其社會效果等方面的測定來劃分不同的績效等級，實行成本核算，加強財務控制，完善信息反饋?？冃гu估的行為過程是由闡明評估的要求與任務、確定評估目的和可量化的目標、建立各種評估標準、根據(jù)評估標準進行績效評估、比較績效結果與目標、分析與報告績效結果、運用績效評估結果改善政府管理等所組成的行為系統(tǒng)。這不僅使顧客、消費者、公眾與他們作為這個社會的主人、所有者具有了同一的意義，而且，由于“權力是對公共服務供給的直接控制”E13’ （ Max Sawicky，l992），使根據(jù)公眾的需要提供公共服務成為了政府行政的應有之義。為此，傾聽顧客的聲音、按照顧客的要求提供服務、讓顧客作出選擇的有效方法在實踐中得以實行。

政府績效評估強化了政府對議會和顧客的雙重責任，有力推動了以改善公共責任機制和強調(diào)顧客至上為理念的當代政府行政模式的轉(zhuǎn)換根據(jù)公眾需要提供公共服務與公共產(chǎn)品，又根據(jù)公眾對公共服務與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估政府績效，確定政府公共行政對公眾負責和提高服務質(zhì)量的公共責任機制與運行機制，這是政府績效評估的宗旨是公共行政民主價值在行政實踐活動中的充分體現(xiàn)。

（三）電子化政府管理模式下的民主行政

以電一子政務為主要內(nèi)容的政府電子化管理將政府公共部門、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來。公眾通過網(wǎng)絡能夠迅速了解政府機構的組成、職能、辦事規(guī)程、各項政策法規(guī)和政府服務項目等信息，能夠直接表達自己的意志、提出對公共服務的要求，并憑借網(wǎng)絡來實現(xiàn)權利和履行義務;政府通過網(wǎng)絡公布服務信息、直接獲得公眾對服務種類與服務質(zhì)量的要求和各種反饋信息、處理公眾提出的各種要求、管理公共事務和傳遞公共服務。在這種互動式的雙向傳輸過程中.政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在、以網(wǎng)絡為傳播途徑，在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進行交換與處理。通過網(wǎng)絡完成信息的收集與發(fā)布。

三、公共行政發(fā)展的民主價值取向與我國政府行政模式的轉(zhuǎn)換

法治行政就是要堅持法律最高和政府權力應受法律約束。社會主義市場經(jīng)濟作為一種法治經(jīng)濟，它在我國的確立和深入發(fā)展產(chǎn)生了對法治的客觀需求，成為全社會推動法治建設的內(nèi)在動力。然而，法治只是社會政治上層建筑中的一部分，而且與上層建筑的其他部分相互聯(lián)系、相互影響。當法律最高和國家公共權力應受法律約束的理念沒有形成、上層建筑的其他部分沒有隨著法治建設的進程予以調(diào)整和改革的條件下，我國傳統(tǒng)的“法治”觀念不能創(chuàng)造更大的可預測性和政治的透明度.，不能降低個人受專斷的官方?jīng)Q定左右的變數(shù)，也不能做到加強司法和遏制權力腐敗。

就政府公共行政的具體環(huán)節(jié)而言，我國在行政立法方面，“法律的至高地位和至上權威尚未得到社會普遍認同的歷史條件下，立法所追求的主要是法律的工具性價值”。這種“工具性”的立法指導思想導致了我國地方利益和部門利益“立法”的出現(xiàn)?，F(xiàn)實中有的行政立法者借助立法來反映和確定其自身的特定利益，甚至維護其自身的權力和壟斷地位的“經(jīng)濟人”特性使其不惜抵觸憲法和法律，并呈現(xiàn)出主要不是從“全局利益”出發(fā)考慮問題，而是作為本部門、本地區(qū)代言人出現(xiàn)的立法特征;還有的地方政府和部門，把計劃經(jīng)濟體制下的“計劃”翻板為行政規(guī)章，行政手段以行政立法的形式出現(xiàn)，并在公共行政改革和加強政府法制建設的旗號聲中用這種“計劃”式行政規(guī)章去干預市場主體的經(jīng)營活動，從而造成了市場經(jīng)濟的扭曲發(fā)展和一定程度的國家法制的不統(tǒng)一。結果是導致了政府行政權力及其干預領域的不斷擴張，甚至出現(xiàn)了政府行政機關以“泛化”的行政規(guī)章任意干預市場經(jīng)濟活動的不當規(guī)制和規(guī)制泛濫等問題，形成了授權對象超越授權范圍進行立法的大量事實。因此，越強調(diào)依法辦事，就越導致了行政權力對市場與社會的干預和對社會公眾合法權利的侵害，就越導致了權力的商品化。這是當前我國政府公共行政中應當引起高度重視的一個新動向。

主價值取向的必然要求。 因此，政府公共部門不僅需要著眼于政府與社會的關系。重新界定政府職能，通過合同出租、租賃、招標、承包、采購等方式把原來由政府包攬的職責市場化和民營化，實現(xiàn)政府部分職能的市場化和政府從社會的部分撤出。同時，即使對于那些必須由政府承擔的職能和負責提供的公共服務，政府也必須強調(diào)社會公眾至上，以效率、服務質(zhì)量和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標，以較低的成本來提供最有效的服務。政府公共行政不再是管制行政，而是實現(xiàn)了管治與服務的有機統(tǒng)一。也只有這樣，才能體現(xiàn)我國政府公共行政的民主價值和以人為本的科學發(fā)展觀。

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