【摘要】我國地下水污染形勢嚴(yán)峻，全國地下水的90%受到不同程度的污染，并且有關(guān)地下水保護(hù)的規(guī)定大多是原則性條款，缺乏實(shí)際操作性，不利于在實(shí)踐中真正發(fā)揮保護(hù)地下水的作用，另外，我國正開展生態(tài)文明建設(shè)，而嚴(yán)重的地下水污染與其相悖。文章從環(huán)境監(jiān)察角度，探討新形勢下我國地下水污染監(jiān)察與管制策略。

【關(guān)鍵詞】地下水；污染監(jiān)察；管制策略

1、完善地下水污染管制法規(guī)體系

1.1 制定地下水資源保護(hù)法

我國目前尚缺少一部完全意義上的地下水污染防治法，雖然《水法》和《水污染防治法》已經(jīng)作出有關(guān)于地下水污染的法律規(guī)定，但是那些法律約束大多是僅原則性的規(guī)定，不具備系統(tǒng)性，同時(shí)也沒有針對性，總體上不利于實(shí)踐操作工作的展開。因此，我國政府應(yīng)當(dāng)在廣泛吸收各界人士的建議下，盡快出臺(tái)一部水資源保護(hù)法。

在立法形式上，全國人大常委會(huì)可以考慮以《中華人民共和國地下水資源保護(hù)法》命名，以區(qū)分已有的《水污染防治法》。重要的是，該部法律須要堅(jiān)持從整體上統(tǒng)籌管理保護(hù)我國的地下水資源，所以應(yīng)當(dāng)把地下水資源的開發(fā)利用與污染防治二者結(jié)合起來。

1.2 完善地下水污染的法律責(zé)任制度

我國新的立法應(yīng)當(dāng)按照“污染者負(fù)擔(dān)、受益者補(bǔ)償”的原則，提高民事賠償數(shù)額，強(qiáng)制其排除危害，并將民事、行政和刑事責(zé)任三者有機(jī)的統(tǒng)一起來，使污染者或破壞者為其行為付出相應(yīng)的代價(jià)。另外，我們應(yīng)當(dāng)規(guī)范公共部門的排污行為，避免其淪為特權(quán)部門非法排污，以維護(hù)法律的權(quán)威和執(zhí)法的公平。

1.3 健全排污許可證及申報(bào)登記制度

我國在《水污染防治法》中規(guī)定，對水污染物實(shí)行許可證制度和排污申報(bào)登記制度也作了相關(guān)規(guī)定。其中特別強(qiáng)調(diào)對污染物的允許排放量、排污口的位置、排放方式、排放濃度等，此外明確提出了排污申報(bào)登記制度，其目的在于使水環(huán)保部門了解和掌握企業(yè)的水排污情況。如果在這兩項(xiàng)制度的基礎(chǔ)上，再征收地下水污染排污費(fèi)，相信能從外部給企業(yè)一定的經(jīng)濟(jì)壓力，促進(jìn)其防治污染。

2、加強(qiáng)地下水污染防治管制體制

2.1 設(shè)立獨(dú)立的地下水資源管制部門

根據(jù)我國現(xiàn)有法律，地下水資源管理主要涉及兩大部門：水利部和環(huán)保部?！端ā芬?guī)定水利部負(fù)責(zé)地下水資源的開發(fā)利用，而《水污染防治法》規(guī)定環(huán)保部負(fù)責(zé)管轄地下水污染問題。這就導(dǎo)致兩部門很容易出現(xiàn)職能的交叉的現(xiàn)象，出于攬權(quán)的需要和部門私利，相互間常引發(fā)爭議。兩者長期的不合作現(xiàn)實(shí)使得我國的地下水環(huán)境管制付出了巨大的時(shí)間成本，降低了環(huán)境主管部門的行政效率，不利于有效保護(hù)我國的地下水資源。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)吸收國內(nèi)外的環(huán)境管制經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立獨(dú)立地下水資源管制部門。

2.2 完善以市場為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制

由于歷史的原因，以科層為單位的協(xié)調(diào)機(jī)制在我國長期占據(jù)主導(dǎo)位置，具有鮮明的行政驅(qū)動(dòng)和行政強(qiáng)制的特征。雖然其在處理地下水污染等事件中具有一定的可行性，但是科層型協(xié)調(diào)機(jī)制在運(yùn)作上面臨著多重困境。一方面，科層型協(xié)調(diào)機(jī)制作用的有效發(fā)揮需要一個(gè)能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由于水環(huán)境治理往往跨越省市的界限，使得中央政府部門的水行政主管部門承擔(dān)這一角色。事實(shí)是，從出現(xiàn)爭論到達(dá)成協(xié)調(diào)需要耗費(fèi)大量的時(shí)間成本；另一方面，行政性的強(qiáng)制協(xié)調(diào)并不能起到良好的效果。因?yàn)榈胤秸鲇谧陨砝娴目紤]，如果協(xié)調(diào)結(jié)果不能與地方利益協(xié)調(diào)一致，往往協(xié)調(diào)措施不能得到有效實(shí)施，最終導(dǎo)致協(xié)調(diào)失敗。在實(shí)踐中，中央政府主導(dǎo)的“十年治淮”最后落敗就是很好的印證。

因此，完善以市場為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得很有必要，這能保證協(xié)調(diào)結(jié)果內(nèi)部化，與地方自身利益保持一致性。其主要內(nèi)容包括：建立流域可交易水權(quán)制度、實(shí)現(xiàn)流域政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)施排污費(fèi)和排污權(quán)交易制度及推廣污水處理設(shè)施民營化。

3、健全地下水環(huán)境監(jiān)測評價(jià)制度

3.1 建設(shè)國家級的地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

我國地下水工程經(jīng)歷了申報(bào)、設(shè)計(jì)和建設(shè)三個(gè)階段，2014年11月《國家地下水監(jiān)測工程可行性研究報(bào)告》的獲批意味著地下水監(jiān)測工程正式轉(zhuǎn)向建設(shè)階段，專家預(yù)測其需要三年的時(shí)間來完成這項(xiàng)工程。地下水監(jiān)測工程完成之后，除了能夠使監(jiān)測點(diǎn)的控制范圍得到擴(kuò)大之外，還能增加地下水監(jiān)測站網(wǎng)點(diǎn)的密度。從而，地下水監(jiān)測站點(diǎn)的控制范圍將會(huì)擴(kuò)展到350萬km2、地下水監(jiān)測站點(diǎn)的密度將會(huì)提高到5.8孔/km2。除此之外，全國地下水監(jiān)測的自動(dòng)化能力和信息化監(jiān)測能力將得到進(jìn)一步的提升，使得有效監(jiān)控地下水動(dòng)態(tài)成為一種現(xiàn)實(shí)。由此，開發(fā)利用地下水資源及防控地面沉降等都有賴于全國地下水監(jiān)測工程提供的科學(xué)數(shù)據(jù)，從而為管制部門制定相關(guān)政策提供了決策支持。

3.2 開展地下水污染狀況調(diào)查

與地表水不同的是，地下水埋藏于地下，基于地質(zhì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性及地下水環(huán)境的脆弱性考慮，全面了解我國地下水的污染狀況就顯得尤為重要。除此之外，管制部門還應(yīng)當(dāng)從整體行政區(qū)域劃分上綜合考慮地下水資源的稟賦及其使用功能等因素，按受污染程度把全國地下水劃分為三個(gè)防治級別——地下水污染治理區(qū)、防控區(qū)和普通保護(hù)區(qū)。地下水污染狀況調(diào)查可以分別從一般污染地區(qū)和重點(diǎn)污染地區(qū)兩個(gè)角度參照最新的全國地下水資源評價(jià)成果和第一次全國污染源普查的成果。

3.3 完善地下水環(huán)境評價(jià)制度

為了更好的掌握新時(shí)期我國地下水環(huán)境狀況，我國應(yīng)當(dāng)完善以地下水質(zhì)量評價(jià)、地下水水質(zhì)評價(jià)、開采技術(shù)條件評價(jià)環(huán)境效益評價(jià)和防護(hù)措施評價(jià)為主要內(nèi)容的地下水環(huán)境評價(jià)制度，對地下水環(huán)境進(jìn)行綜合評估以達(dá)到保障飲用水的安全的目的?？梢詮南旅鎯蓚€(gè)方面入手：一是縮短地下水環(huán)境評價(jià)周期，改變過去評價(jià)周期過長的局面；二是健全地下水評價(jià)指標(biāo)體系。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境的變化，我國的地下水環(huán)境變得越來越復(fù)雜，出現(xiàn)了許多未列入評價(jià)體系的新污染物質(zhì)。

因此，我國地下水行政主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國現(xiàn)存地下水環(huán)境評價(jià)體系的不足，調(diào)整地下水環(huán)境評價(jià)周期、更新地下水環(huán)境評價(jià)體系，建設(shè)符合新時(shí)期、新階段特點(diǎn)的地下水環(huán)境評價(jià)制度，以應(yīng)對日發(fā)嚴(yán)重的地下水環(huán)境污染挑戰(zhàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉琦.中央對地方轉(zhuǎn)移支付影響因素分析——地方政府政治力量的作用研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013，（67）.

[2]吳玉萍.北京市經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染水平計(jì)量模型研究[J].地理研究，2002，（2）.