【摘要】：農(nóng)村政治歷來是人們關(guān)注的中心和焦點(diǎn)之一。所謂農(nóng)村政治，主要是指國家行政權(quán)力和農(nóng)村內(nèi)生權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的交互運(yùn)作以及對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理。這一概念與通常所說的鄉(xiāng)村治理涵義大體相同。本文從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度著手，主要探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的歷史發(fā)展與變遷，并且淺層次地談?wù)撈湓谖覈D(zhuǎn)型時(shí)期的改革。

【關(guān)鍵詞】：鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度;基層組織政權(quán);后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代

在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城鄉(xiāng)矛盾日益突出，而最主要的就是鄉(xiāng)村基層政權(quán)的改革，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度進(jìn)行深度改革，才能改變現(xiàn)如今鄉(xiāng)村社會(huì)的國家權(quán)力薄弱的現(xiàn)象，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有力的改革，建設(shè)新農(nóng)村。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的歷史與變遷

從歷史上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織主要承擔(dān)著兩項(xiàng)職能：一是“整合”，二是“汲取”。所謂“整合”，又稱為國家一體化，即“通過國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量將國家內(nèi)部的各部分和要素結(jié)合為一個(gè)有機(jī)的整體”①;所謂“汲取”，是國家基于自身的存在和發(fā)展的需要，對基層社會(huì)進(jìn)行資源抽取。在中國這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的資源汲取主要表現(xiàn)為對農(nóng)村人口及農(nóng)業(yè)收入的賦稅。盡管在歷史上，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建制、名稱各有不同，但卻始終擔(dān)綱著“整合”和“汲取”的職能，而且，這兩項(xiàng)職能相互配合、相互影響、共同推動(dòng)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的變遷和發(fā)展。

1、傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)治

傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)治組織，各個(gè)朝代的鄉(xiāng)村基層組織的設(shè)置、名稱不同，從井田、鄉(xiāng)遂、鄉(xiāng)亭、鄉(xiāng)里、鄉(xiāng)約、都圖至保甲，都脫離不了“整合”和“汲取”功能，成為一種事實(shí)上的“半官辦民”或“亦官亦民”的組織。

“昔黃帝始經(jīng)土設(shè)井，以塞爭端。立步制畝，以防不足。使八家為井，井開四道而分八宅，鑿井于中?！雹诰镏剖侵芤郧暗霓r(nóng)村基本組織形態(tài)，盡管設(shè)計(jì)比較粗糙，但依然體現(xiàn)了“一套社會(huì)整合的策略與技巧”③。

西周實(shí)行鄉(xiāng)遂制。王邑分為六鄉(xiāng)、六遂，諸侯各有不同。鄉(xiāng)遂制體現(xiàn)出的相保、相愛、相葬、相救、相周、相賓，較井田制更具體。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，什伍制被廣泛采用，仍不失整合、控制的功能。

秦漢時(shí)期的鄉(xiāng)亭制，以“十里一亭，是亭一鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)置三老掌教化，可視為我國行政管理制度中條塊分割體制的歷史淵源④。

魏晉南北朝時(shí)期，戰(zhàn)亂頻繁，百姓流離，鄉(xiāng)亭等設(shè)置有名無實(shí)，各種民間地緣組織（如村塢）、血緣組織（如家族）取而代之。

隋唐之際，實(shí)行鄉(xiāng)里制，百戶一里，五里為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)置鄉(xiāng)正，主民間辭訟爭議，里置里正，此外還有村正之設(shè)，實(shí)為鄉(xiāng)、里、村三級結(jié)構(gòu)。其中，“鄉(xiāng)的功能進(jìn)一步弱化，里、村成為鄉(xiāng)里組織的重要層級”⑤。中唐以后，兩稅法取代均田制，鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)化。

王安石變法以后實(shí)行保甲制，“?！笔欠兰榫I，“甲”為鄉(xiāng)村斂放青苗及收納租稅單位。保甲組織實(shí)際上是一種兵民混合組織，保甲制是一種嚴(yán)密的地緣性社會(huì)控制制度，原來的鄉(xiāng)里等行政組織照舊存在。清參照宋明之制，實(shí)行牌甲、里甲之制。

由此可見，自民初社會(huì)至成熟官僚國家，傳統(tǒng)中國基層鄉(xiāng)治變遷中，國家正式權(quán)威對鄉(xiāng)村的滲透與地方非正式權(quán)威的擴(kuò)張互有進(jìn)退，大致經(jīng)歷了三段變遷：一是自井田而至鄉(xiāng)遂乃至鄉(xiāng)亭、鄉(xiāng)里，基層自治逐漸萎縮，國家權(quán)威不斷下沉，此時(shí)國家于這些基層組織所設(shè)之官職，皆為整個(gè)國家正式權(quán)威即官僚體系的重要組成部分，即鄉(xiāng)官;二是隋唐至宋代，中國鄉(xiāng)治又出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變遷，從鄉(xiāng)里制向保甲制、由鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)變，各種鄉(xiāng)村自治力量漸漸興起;三是清末民初，清朝政府加強(qiáng)對日漸失序的鄉(xiāng)村社會(huì)的有效控制，在不同程度上再次將國家正式權(quán)威下沉，鄉(xiāng)村民間力量逐漸式微。

在近代之前的傳統(tǒng)中國社會(huì)里，雖然皇權(quán)在形式上是無上的，但其實(shí)質(zhì)性權(quán)力主要體現(xiàn)在征收賦稅上。國家的正式權(quán)力一般止于縣，這既有客觀條件的制約，也有主管條件的束縛。因此，國家的正式力量主要集中在城市，以城市為基本的皇權(quán)官僚體系通過散布于不同地方的行政性城市對廣土眾民實(shí)行統(tǒng)治;而處于郊野的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，國家主要是借助于族權(quán)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)紳階級間接進(jìn)行統(tǒng)治。

2、近百年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

進(jìn)入近代以后，鄉(xiāng)紳階級普遍劣化，上層統(tǒng)治階級很難繼續(xù)依靠以族權(quán)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)紳維護(hù)自身統(tǒng)治。因此，國家政權(quán)組織延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)基層就很有必要，一方面是為了加強(qiáng)對基層社會(huì)的控制，另一方面也是為了加大對鄉(xiāng)村社會(huì)的汲取力度。

新中國建立后，國家出于政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，不得不從農(nóng)村汲取資源。在這一時(shí)期，無論是人民公社還是撤社建鄉(xiāng)，都是根據(jù)當(dāng)時(shí)的客觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而變化基層政權(quán)形式。

20世紀(jì)80年代初期，由于農(nóng)村土地家戶經(jīng)營模式的普遍推行，我國農(nóng)村基層政權(quán)經(jīng)過了社改鄉(xiāng)的重要變化，但是向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅依然作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)主要職能，恢復(fù)重建后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家汲取式的整合中延續(xù)著公社式的權(quán)力運(yùn)行邏輯。這種現(xiàn)象直到2000年實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革之后才有了根本性的改觀，特別是新農(nóng)村建設(shè)的提出，宣示了國家在鄉(xiāng)村社會(huì)開始從汲取式整合轉(zhuǎn)向供給式整合——以提供公共服務(wù)進(jìn)行國家整合。

國家權(quán)力滲入鄉(xiāng)村社會(huì)，其主要?jiǎng)訖C(jī)是國家需要控制地方社會(huì)以便獲得資源，而賦稅成為國家和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的主要內(nèi)容。同時(shí)，國家對鄉(xiāng)村的介入，賦稅征收機(jī)構(gòu)的膨脹，又加劇了國家的資源需求。傳統(tǒng)中國的朝代更替、近代政權(quán)興衰以及新中國建立以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的變遷和后來的改革，都是因整合和汲取互相變化。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)轉(zhuǎn)型

從農(nóng)村社會(huì)汲取資源，主要是服務(wù)于國家宏觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，符合國家的整體利益，自從財(cái)政上逐級實(shí)行“分灶吃飯”后，從農(nóng)村社會(huì)汲取資源，不僅為了國家的整體利益，同時(shí)還要滿足各級政府及其部門的自利性需要。這必然使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，最終演化為農(nóng)村的治理性危機(jī)。

為解決這一危機(jī)，在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行稅費(fèi)改革。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革之前，我國的鄉(xiāng)村政治制度，無一例外地都是與其相對應(yīng)的農(nóng)村稅費(fèi)體制配合。從2006年開始，國家全面廢除了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的廢除，以及國家宏觀政策轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村之后，我國鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型面臨著前所未有的好時(shí)機(jī)。

首先，在農(nóng)村政策和農(nóng)村治理理念上發(fā)生了根本性變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制轉(zhuǎn)向服務(wù)“三農(nóng)”，扭轉(zhuǎn)了長期以來農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中的非農(nóng)化取向，將基層政府建設(shè)為為農(nóng)服務(wù)的政府。換言之就是國家對農(nóng)村整合逐步從汲取式轉(zhuǎn)為供給式。

其次，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化。村民自治得到進(jìn)一步的發(fā)展，鄉(xiāng)村之間也開始依據(jù)法律—契約進(jìn)行治理。在新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，實(shí)現(xiàn)了站所與政府的分離，縣鄉(xiāng)之間也由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制、農(nóng)村財(cái)政體制、農(nóng)村教育體制和事業(yè)管理體制等改革而改變了原有的體制結(jié)構(gòu)。

但是，鄉(xiāng)政轉(zhuǎn)型才剛剛開始，農(nóng)村基層政治改革力度還不夠，在此期間各種問題紛涌出現(xiàn)，如土地糾紛、公益事業(yè)難以展開，這都與稅費(fèi)改革有關(guān)。

在鄉(xiāng)村基層政權(quán)變革中，基層財(cái)政制度改革、村民自治、農(nóng)村社會(huì)的整合以及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等等都是需要注意的問題，同時(shí)也要及時(shí)處理好所謂農(nóng)民工與土地糾紛等一系列問題，這些都需要國家與鄉(xiāng)村基層組織在改革匯總不斷地探索與實(shí)驗(yàn)。

注釋：

①徐勇：《國家整合與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)》，《社會(huì)主義研究》2006年第1期，第3頁。

②[宋] 馬端林：《文獻(xiàn)通考》卷十二，北京圖書館出版社2005年版，第1頁。

③李守經(jīng)、邱馨主編：《中國農(nóng)村基層組織體系研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社1994年版，第55頁。

④朱宇：《中國鄉(xiāng)域治理結(jié)構(gòu)：回顧與前瞻》，黑龍江人民出版社2006年版，第55頁。

⑤趙秀玲：《中國鄉(xiāng)里制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1998年版，第23頁。