【摘要】：自1981年我國(guó)開始設(shè)立開發(fā)區(qū)至今，已有逾219個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。所謂開發(fā)區(qū)，主要是在特定區(qū)域內(nèi)，通過改革試行與開放，培養(yǎng)投資環(huán)境，促進(jìn)發(fā)展氣候、營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境、發(fā)展高新科技。經(jīng)過三十多年來的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已顯示出其特有的發(fā)展能力即：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能、新形式的管理體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和起到國(guó)內(nèi)首先開放的窗口作用、企業(yè)孵化功能、城市擴(kuò)張功能、經(jīng)濟(jì)輻射周邊地區(qū)功能等。隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國(guó)建立了各個(gè)大大小小的開發(fā)區(qū)，但真實(shí)的閑置率、空置率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了預(yù)期。目前，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的一部分，但是又存在著各種缺陷，我將就此問題進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】：開發(fā)區(qū);功能;改革

一、關(guān)于功能定位

開發(fā)區(qū)作為我國(guó)第一輪改革開放實(shí)踐中，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最為典型、最為成功的實(shí)體經(jīng)濟(jì)載體，已經(jīng)發(fā)展成為我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迅速、技術(shù)進(jìn)步最快捷、市場(chǎng)機(jī)制最活躍的增長(zhǎng)極。開發(fā)區(qū)具有或者應(yīng)當(dāng)具有以下多種功能：

1、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能

開發(fā)區(qū)的存在帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，大部分都成為當(dāng)?shù)匦碌慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

2、在新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和管理體制的試驗(yàn)示范功能

開發(fā)區(qū)作為地區(qū)改革試行區(qū)域，建立新型經(jīng)濟(jì)體系，形成提高投入產(chǎn)出比率為目標(biāo)的集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，輻射周邊地區(qū)，通過試行新型管理體系，轉(zhuǎn)變周邊地區(qū)管理觀念，起到示范作用。

3、“窗口”作用

開發(fā)區(qū)成立之初是為了招商引資，引進(jìn)海外技術(shù)，設(shè)備管理方式從而引導(dǎo)周邊企業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，后來不少開發(fā)區(qū)還開始重視雙向開放，既引進(jìn)、又輸出，鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)走出區(qū)外，走向國(guó)際市場(chǎng)，開發(fā)區(qū)的開放窗口功能更見明顯。

4、企業(yè)孵化培育功能

開發(fā)區(qū)具有顯著的新產(chǎn)業(yè)、新企業(yè)的培育孵化功能。除高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新企業(yè)外，開發(fā)區(qū)也引進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，通過改良新技術(shù)、新工藝及新的產(chǎn)品理念，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)“不傳統(tǒng)”的新產(chǎn)品。近些年，不少開發(fā)區(qū)紛紛創(chuàng)辦各類開發(fā)中心、科技園區(qū)、創(chuàng)業(yè)基地等，著力轉(zhuǎn)化新技術(shù)，創(chuàng)立新企業(yè)，培育新產(chǎn)業(yè)。

5、城市擴(kuò)張功能

開發(fā)區(qū)大都新建在所在城市的老城區(qū)，并且逐步發(fā)展成為各具特色的新城區(qū)。開發(fā)區(qū)的建成往往伴隨著人口的遷移和城市中心遷移，隨著產(chǎn)業(yè)和人口的進(jìn)一步集聚，開發(fā)區(qū)潛移默化的對(duì)老城區(qū)完成了遷移擴(kuò)展，對(duì)我國(guó)城市化發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

6、對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用

由于上述功能，開發(fā)區(qū)的建成會(huì)對(duì)周圍地區(qū)產(chǎn)生強(qiáng)大的擴(kuò)散能力。開發(fā)區(qū)以其超前的管理能力和吸納能力，對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)輻射，從而帶動(dòng)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

二、關(guān)于我國(guó)開發(fā)區(qū)存在問題

在開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型中，普遍存在以下問題：首先，開發(fā)區(qū)功能、定位不明確。我國(guó)目前很多開發(fā)區(qū)功能定位不明確，沒有從實(shí)際出發(fā)，建區(qū)時(shí)沒有考慮到功能定位，沒有結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)。其次沒有考慮到開發(fā)區(qū)軟環(huán)境建設(shè)優(yōu)勢(shì)。比如財(cái)政政策優(yōu)勢(shì)，隨著開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量的增加，稅收政策優(yōu)惠不再明顯，所以我們應(yīng)當(dāng)提供高效的政府服務(wù)和優(yōu)質(zhì)的環(huán)境建設(shè)等軟環(huán)境來吸引外商的投入。而且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變也比較困難，我國(guó)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠投資拉動(dòng)，然而隨著開發(fā)區(qū)建成越來越多，資金很難跟上，此時(shí)過分依賴投資的企業(yè)面臨倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以投資型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)檠由飚a(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展技術(shù)改革為方式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，由于建成開發(fā)區(qū)趣味原因，很多開發(fā)區(qū)存在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作水平低的問題，產(chǎn)業(yè)銜接不完善，上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)系比較松垮，從而制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為開發(fā)區(qū)發(fā)展制約的主要因素之一。在開發(fā)區(qū)過去三十多年的年發(fā)展中，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)主要以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，以投資為主，而其他領(lǐng)域明顯不足。單純?yōu)榱松a(chǎn)和投資而建成的開發(fā)區(qū)是普遍現(xiàn)象，在現(xiàn)在成為了“頭疼”的主要因素。在環(huán)境方面，問題更是嚴(yán)重?？沙掷m(xù)發(fā)展是影響投資者進(jìn)入并取得預(yù)期收益的主要因素。開發(fā)區(qū)大量占用耕地，規(guī)劃廠片區(qū)的時(shí)候沒有做好規(guī)劃，大部分土地閑置，浪費(fèi)，環(huán)境很難維持持續(xù)發(fā)展。由于開發(fā)區(qū)基本都是以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，很多企業(yè)電子垃圾各處對(duì)方，沒有完善的處理措施，對(duì)土地污染嚴(yán)重，從而造成惡性循環(huán)，新的開發(fā)者不喜歡臟亂無章的環(huán)境，老的投資者不愿改善，也是我國(guó)目前開發(fā)區(qū)主要問題之一。開發(fā)區(qū)成立之初，由于希望盡快吸引投資以形成氣候，因此企業(yè)進(jìn)區(qū)都?xì)g迎，但隨著經(jīng)濟(jì)水平的增長(zhǎng)，土地利用效率已經(jīng)成為不容忽視的問題。開發(fā)區(qū)由于土地規(guī)劃欠妥當(dāng)，出現(xiàn)大量閑置地產(chǎn)房產(chǎn)，然而政策已經(jīng)不如建區(qū)之初，由此產(chǎn)生的問題接踵而至。

三、關(guān)于開發(fā)區(qū)出現(xiàn)的問題解決辦法

1、完善管理體制

目前，我國(guó)開發(fā)區(qū)主要由中央審批，地方管理。這種體制雖然可以提高地方政府建設(shè)開發(fā)區(qū)的熱情，但是，由于管理意識(shí)形態(tài)的不足，一旦開始體制創(chuàng)新，就會(huì)造成管理方面的混亂。并且我國(guó)現(xiàn)在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)是與一級(jí)政府平級(jí)，如此便加大了地方與開發(fā)區(qū)的權(quán)利事務(wù)的沖突。我國(guó)開發(fā)區(qū)應(yīng)明確開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向和目標(biāo)，推動(dòng)周邊地區(qū)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，從而完成制度創(chuàng)新，完善管理體制，優(yōu)化外部環(huán)境，對(duì)推進(jìn)開發(fā)區(qū)改革做出貢獻(xiàn)。

2、優(yōu)化外部環(huán)境

首先，明確開發(fā)區(qū)發(fā)展方向，才能夠有目標(biāo)地對(duì)外部環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化。明確開發(fā)區(qū)發(fā)展方向是開發(fā)區(qū)設(shè)立之初的核心問題，通過考察，確定周邊及開發(fā)區(qū)定位，是開發(fā)區(qū)設(shè)立的基礎(chǔ)。它包含幾個(gè)要素：為何要設(shè)立開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)的管理主體是什么，開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式是什么，這幾個(gè)要素不能背離設(shè)立開發(fā)區(qū)的目的，必須以政治、經(jīng)濟(jì)和文化的改革開放試驗(yàn)田為初衷。不光如此，其他開發(fā)區(qū)也有不同的類型和模式，例如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等等，他們的發(fā)展方向、目標(biāo)定位、功能以及管理模式都有很大的不同。介于目前開發(fā)區(qū)管理體制不明確，矛盾叢生，比如保稅區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)等，同一個(gè)開發(fā)區(qū)中不同的平行部門，不但加重了地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，更出現(xiàn)了管理混亂，整體發(fā)展難以合攏等問題的存在，產(chǎn)生了虛假的繁榮景象，浪費(fèi)了開發(fā)區(qū)寶貴的土地資源和經(jīng)濟(jì)資源。 因此，同時(shí)出現(xiàn)幾個(gè)開發(fā)區(qū)同在一個(gè)經(jīng)濟(jì)圈時(shí)，務(wù)必及時(shí)調(diào)整規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，對(duì)同一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，可以考慮通過重組兼并的方式減少將來的矛盾。各開發(fā)區(qū)要根據(jù)自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)尋求發(fā)展之路，只有強(qiáng)調(diào)特色才有持續(xù)發(fā)展的可能。對(duì)于國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，上級(jí)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)外部環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免各自為政，資源爭(zhēng)奪的行政效率，更要注重成本和效果，實(shí)施績(jī)效管理和評(píng)價(jià)。

3、權(quán)責(zé)統(tǒng)一

每一個(gè)職能部門及其所屬工作人員的權(quán)責(zé)必須統(tǒng)一。在進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)時(shí)，既明確規(guī)定層級(jí)和各部門的職責(zé)范圍，又要賦予其履行職責(zé)所必需的管理權(quán)限。權(quán)責(zé)不統(tǒng)一會(huì)造成權(quán)力濫用、官僚主義等，這時(shí)就需要界定管理范圍：一是管理機(jī)構(gòu)和管理活動(dòng)的邊界范圍;二是上下級(jí)對(duì)決策提出問題和進(jìn)行研究的范圍;三是管理信息交互流線及溝通控制范圍;四是日常社會(huì)事務(wù)及交由社會(huì)中介組織管理的事務(wù)的邊界和范圍等。[1]

4、行政行為規(guī)范化

作為改革開放的前沿陣地，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)政府機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)的行政行為必須實(shí)現(xiàn)行政行為規(guī)范化。規(guī)范的行政行為應(yīng)包括對(duì)開發(fā)區(qū)規(guī)章制度的制定、審批、服務(wù)以及其他一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范化管理，按照國(guó)際規(guī)定辦法實(shí)行，管理區(qū)內(nèi)事務(wù)，這樣才能夠在與國(guó)際接軌的今天把經(jīng)濟(jì)納入國(guó)際化。行政行為的規(guī)范化是指管理過程中的一切行為要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序進(jìn)行，在法律和規(guī)章制度的約束下進(jìn)行規(guī)范管理。

四、我國(guó)開發(fā)區(qū)行發(fā)展建議

1、公共行政理論和國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的具體實(shí)踐相結(jié)合的原則

“決策、執(zhí)行與監(jiān)督協(xié)調(diào)”理性行政模式的設(shè)計(jì)，從多元的角度出發(fā)考慮，吸收國(guó)內(nèi)外開發(fā)區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)及借鑒行政管理體制改革的成果，以消除目前國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)行政管理體制上的弊端為驅(qū)動(dòng)力，以國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)定位與價(jià)值趨向?yàn)榛疽罁?jù)，從而使這一模式在權(quán)力結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)“三權(quán)分立”理論的分權(quán)制衡思想，在組織運(yùn)作上體現(xiàn)扁平化、開放性的優(yōu)越性，在執(zhí)行和監(jiān)督上體現(xiàn)出與科層制的制度化、程序化和理性化的特點(diǎn)，在保障措施上采納和借鑒現(xiàn)代績(jī)效管理體系中的管理和考核模式。[2]

2、分權(quán)相協(xié)調(diào)原則

按照建設(shè)現(xiàn)代公共非服務(wù)型政府的要求，要體現(xiàn)民主、公平、高效、以人為本的精神，要按照專業(yè)化分類將行政權(quán)力相對(duì)分離，理順行政權(quán)力關(guān)系，減少職能交叉，達(dá)到提高工作效能的目的。[3]在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步，對(duì)行政運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，使開發(fā)區(qū)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)既相互合作、相互制約，達(dá)到協(xié)調(diào)平衡。

3、統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、效能的原則

通過保持機(jī)構(gòu)事權(quán)的完整性和統(tǒng)一性，形成有效組織系統(tǒng)，使得把一切機(jī)構(gòu)都在管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合在一個(gè)組織體系中。通過合理設(shè)計(jì)和劃分管理權(quán)限，形成體系嚴(yán)密、上下層次分明的關(guān)系，從而形成有效監(jiān)督的縱向系統(tǒng)和密切協(xié)調(diào)的橫向聯(lián)系完整結(jié)合。所謂精簡(jiǎn)，就是按照“小政府、大社會(huì)”的管理理念，在服從由開發(fā)區(qū)組織目標(biāo)所決定的業(yè)務(wù)活動(dòng)需要的前提條件下，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，設(shè)立扁平化的組織架構(gòu)，力求減少管理層次，擴(kuò)大管理幅度，使組織足以保持高度的彈性、開放性和信息對(duì)稱性。[4]這種模式，即單一管委會(huì)模式。在這種模式之下，減少了管理層次，不斷吸收學(xué)習(xí)，透過財(cái)政政策，根據(jù)實(shí)際，不斷完善這一模式，進(jìn)一步提高行政效能，使行政管理體制更好地適應(yīng)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)今后發(fā)展的需要。這一模式發(fā)展的基本方向就是下面闡述的“決策、執(zhí)行與監(jiān)督協(xié)調(diào)”理性行政模式。

此外，應(yīng)當(dāng)通過建立科學(xué)合理的開發(fā)區(qū)和地方政府的關(guān)系，讓開發(fā)區(qū)能更獨(dú)立自主地進(jìn)行體制的創(chuàng)新。雖然開發(fā)區(qū)與地方政府平級(jí)，但是透過明確其法律地位，在開發(fā)區(qū)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中，應(yīng)轉(zhuǎn)變管委會(huì)的政府管理職能，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。應(yīng)注意界定政府、企業(yè)、社區(qū)管理管委會(huì)三者的關(guān)系，管委會(huì)要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控而減少微觀管理活動(dòng)，應(yīng)大力加強(qiáng)各類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，搭建政府同企業(yè)間接聯(lián)系的橋梁。具體的操作中，應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)組織承擔(dān)的職能，精簡(jiǎn)政府法定職能之外的事務(wù)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)。這是充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)政府社會(huì)管理職權(quán)的重要途徑。我國(guó)政府根據(jù)開發(fā)區(qū)自身的特點(diǎn)，設(shè)立具有法律效力的，與各開發(fā)區(qū)對(duì)應(yīng)的組織架構(gòu)、人員編制、職能范圍方案。同時(shí)明確開發(fā)區(qū)在國(guó)家組織體系中所處的位置，理順條塊關(guān)系，給予區(qū)別對(duì)待，而不能簡(jiǎn)單地對(duì)開發(fā)區(qū)和一般行政區(qū)一視同仁采用相同辦法管理。

4、選擇合宜模式

國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)散布全國(guó)，它們的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，資源情況以及文化背景都不盡相同，因此行政管理體制模式也呈現(xiàn)多樣性特點(diǎn)。不同管理模式在不同具體條件下都有其存在的合理性和適應(yīng)性。目前我國(guó)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)三種基本類型的行政管理體制模式備有利弊，根據(jù)前文的比較，本文認(rèn)為，第三種模式主要依靠市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行來實(shí)施管理，而無法很好地承載政府所授權(quán)的行政管理職能，因而適用于轄區(qū)范圍較小，歷史包袱較輕的少數(shù)開發(fā)區(qū)。而第二種模式無法擺脫舊體制的束縛，容易造成機(jī)構(gòu)人員膨脹的體制復(fù)歸現(xiàn)象，與“小政府、大社會(huì)”的精簡(jiǎn)高效的發(fā)展方向相悖，無法代表國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的理念和發(fā)展方向。

我國(guó)開發(fā)區(qū)從一味的追求數(shù)量和規(guī)模向追求質(zhì)量和效益的提高轉(zhuǎn)變，從單純的招商引資利用外國(guó)先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的科學(xué)發(fā)展，變中國(guó)制造為中國(guó)創(chuàng)造。只有這樣，開發(fā)區(qū)才能充分利用其特有的便利條件和優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)各方利益，不斷與時(shí)俱進(jìn)，穩(wěn)定發(fā)展。

[1]陳振明.公共部門戰(zhàn)略管理[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004

[2]王明春.從科層化到扁平化—組織結(jié)構(gòu)的人文解讀[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（1）

[3]朱永新，等.中國(guó)開發(fā)區(qū)組織管理體制與地方政府機(jī)構(gòu)改革[M].天津人民出版社，2001

[4]皮黔生、王凱.走出孤島—中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)概論[M].上海三聯(lián)出版社，2004