每一位關(guān)注中國(guó)國(guó)家公園體制建立進(jìn)程的受訪者都在接受《小康》雜志記者采訪時(shí)提到了“生態(tài)”這個(gè)關(guān)鍵詞，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)六十年，映照的正是這個(gè)國(guó)家對(duì)于生態(tài)文明的殷殷期待。

“過去，中國(guó)一直在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上馳騁。現(xiàn)在中國(guó)正在不動(dòng)聲色地建立中國(guó)的國(guó)家公園體系，這將改變中國(guó)目前存在的形形色色的自然保護(hù)模式。”近日，美國(guó)科學(xué)促進(jìn)會(huì)出版的全世界最權(quán)威的學(xué)術(shù)期刊之一《科學(xué)》關(guān)注到了中國(guó)建立國(guó)家公園體制的新聞。幾乎與此同時(shí)，《今日美國(guó)報(bào)》網(wǎng)站上的一則報(bào)道，同樣引發(fā)了中國(guó)乃至世界人民對(duì)于中國(guó)“國(guó)家公園”亮相的廣泛關(guān)注。報(bào)道稱，在100年的歷史中，美國(guó)國(guó)家公園一直是別國(guó)建立自己保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的榜樣，現(xiàn)在，中國(guó)正在悄悄計(jì)劃建立自己的國(guó)家公園系統(tǒng)。

今年，中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)事業(yè)迎來了開創(chuàng)發(fā)展的第60個(gè)年頭，中國(guó)的自然保護(hù)事業(yè)取得了哪些成就？積累了哪些經(jīng)驗(yàn)？適時(shí)建立國(guó)家公園體制的意義何在？圍繞著這些問題，《小康》雜志記者對(duì)國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)唐小平；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)休閑研究國(guó)際學(xué)會(huì)（美國(guó)）中方負(fù)責(zé)人、常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)魏翔；美國(guó)體育學(xué)院副教授、全美國(guó)家專家團(tuán)成員董二為進(jìn)行了采訪。

中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)60年：量的積累VS質(zhì)的突破

《小康》：從中國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立至今，已有60年的時(shí)間了，這60年來我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)發(fā)展取得了怎樣的成績(jī)？還有哪些需要解決的問題？

唐小平：上世紀(jì)90年代以前，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展一直比較緩慢，因?yàn)榧儗偈且员Ｗo(hù)為主，不允許地方開發(fā)，而我們最早的保護(hù)區(qū)的建立方式是必須要地方申報(bào)，也就是說必須要地方自愿，所以在實(shí)行比較嚴(yán)格的保護(hù)措施的情況下，地方肯定就沒有積極性，保護(hù)事業(yè)推行、發(fā)展得也比較慢。

1999年國(guó)家啟動(dòng)了天然林保護(hù)等一系列重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，自然保護(hù)區(qū)事業(yè)開始呈現(xiàn)出快速發(fā)展勢(shì)頭。截至目前，全國(guó)自然保護(hù)區(qū)約占陸地國(guó)土面積的14.83%，高于世界平均水平，搶救性保護(hù)了許多典型自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種棲息地、原生地，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留了空間。但是不得不承認(rèn)，從現(xiàn)在的保護(hù)成效來看，并不是特別好。這里面存在著一些問題，有些自然保護(hù)區(qū)可能是只畫了一個(gè)“圈”，但并沒有“落地”；有的只建立了機(jī)構(gòu)，但是管理措施沒有跟上。這主要和我們現(xiàn)在的保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)制度與管理體制有關(guān)系。

董二為：中國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立于1956年，此后，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量從1965年的19個(gè)緩慢升至1987年的481個(gè)。22年間增加了462個(gè)。但是截至目前，全國(guó)已建立2740處自然保護(hù)區(qū)，總面積147萬平方公里。從1987年至今的29年間增加了2200多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，這說明隨著經(jīng)濟(jì)的騰飛和民族的發(fā)展，中國(guó)政府對(duì)自然保護(hù)事業(yè)越來越重視并加大了保護(hù)的力度。

數(shù)據(jù)表明，目前全國(guó)有超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型，約89%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類，以及大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到保護(hù)，部分珍稀瀕危物種種群逐步恢復(fù)。自然保護(hù)區(qū)也承擔(dān)著科研、教育、旅游的功能。一些保護(hù)區(qū)和全球環(huán)境基金（GEF）、世界自然基金會(huì)（WWF）、世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）等國(guó)際組織建立了良好的合作關(guān)系。

我認(rèn)為需要解決的是如何統(tǒng)一管理2700多個(gè)自然保護(hù)區(qū)的問題。雖然有《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，但中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)究竟由誰來管理的問題還并不明確。比如鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)屬于中國(guó)科學(xué)院管理；四川臥龍國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)則于1983年在保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)成立了四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)，臥龍?zhí)貐^(qū)與保護(hù)區(qū)管理局實(shí)行“兩塊牌子、一套班子、合署辦公”的管理體制，接受國(guó)家林業(yè)局和四川省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，四川省政府和國(guó)家林業(yè)局均委托省林業(yè)廳代管，是目前全國(guó)唯一的“行政和事業(yè)管理功能”合一的自然保護(hù)區(qū)。管理不明確會(huì)出現(xiàn)資金利用、人員配置、濫用條例等諸多問題。

魏翔：60年來，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)所取得的成績(jī)斐然，但是只有量的積累，而沒有質(zhì)的突破。有一些專家提出來，這60年來，相較于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活質(zhì)量的提高，我們的自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展得還是有些緩慢。我個(gè)人認(rèn)為，這項(xiàng)工作目前還存在著一定的滯后性，這種“滯后”至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，人們對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的實(shí)質(zhì)性理念突破非常有限；第二，在體制方面的突破有限，這還存在著一個(gè)誰為誰讓路的問題，最近30年，自然環(huán)保以及相關(guān)工作在很大程度上確實(shí)是為經(jīng)濟(jì)讓路了，所以自然保護(hù)工作有時(shí)候想快也快不了。

我認(rèn)為國(guó)外的許多國(guó)家與中國(guó)現(xiàn)在所處的發(fā)展階段不同，所以在對(duì)待自然保護(hù)，特別是對(duì)待森林公園的態(tài)度方面截然相反，國(guó)外的許多國(guó)家確實(shí)是在保護(hù)中開發(fā)，而我們是在開發(fā)中保護(hù)、在發(fā)展中解決問題。

我們?cè)诎l(fā)展中解決了什么問題呢？我認(rèn)為解決了一個(gè)基本線的問題，解決了當(dāng)?shù)厝藗兊幕旧?，解決了保護(hù)這片公園、這片資源的最基本的經(jīng)濟(jì)保障條件，但是我們無法再往上走了，因?yàn)樵竭^一定的臨界點(diǎn)以后，經(jīng)濟(jì)的殺傷力就高于了經(jīng)濟(jì)的收益率。所以生態(tài)文明理念和建立國(guó)家公園體制的提出，都是恰逢其時(shí)的。

自然保護(hù)區(qū)條例需與“實(shí)”俱進(jìn)

《小康》：1994年制定的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》已在我國(guó)實(shí)行了20多年，這個(gè)條例在哪方面還有改進(jìn)的空間？

唐小平：我想先舉一個(gè)江西桃紅嶺梅花鹿國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的例子，2001年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)桃紅嶺梅花鹿保護(hù)區(qū)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。在保護(hù)區(qū)建立之前，這個(gè)地方每隔幾年就會(huì)發(fā)生一次林火，所以樹根本長(zhǎng)不起來，都是以草、灌叢為主，因?yàn)橛胁莩裕狗浅Ｏ矚g這種次生環(huán)境。后來保護(hù)區(qū)建立以后，這個(gè)地方被嚴(yán)格保護(hù)起來了，火災(zāi)禁了，樹長(zhǎng)大了，鹿吃草的地方?jīng)]了，它躲避天敵也會(huì)受到影響，所以現(xiàn)在就發(fā)現(xiàn)鹿反而向外面、向山下擴(kuò)散了。

如果自然保護(hù)區(qū)是按照管理目標(biāo)來劃分，這個(gè)保護(hù)區(qū)就要為梅花鹿的繁衍棲息而進(jìn)行管理，也就是說要控制樹的成長(zhǎng)，但現(xiàn)在的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》是對(duì)此有限制的，不允許動(dòng)這些樹。

目標(biāo)管理對(duì)自然保護(hù)區(qū)非常重要，而我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)是依據(jù)主要保護(hù)對(duì)象劃分的類型，這就是要引入“國(guó)家公園”這個(gè)概念的意義。國(guó)家公園實(shí)際上也是一種保護(hù)區(qū)的類型，是國(guó)家為保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護(hù)和管理的面積比較大的自然區(qū)域。

魏翔：《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》在發(fā)布的時(shí)候，理念是非常先進(jìn)的，比如第二章“自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)”中的第十八條“自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)?！边@種分區(qū)日后被頻繁地復(fù)制到了各種旅游規(guī)劃中。但條例也存在著改善的空間，它的宗旨其實(shí)是在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開發(fā)，而在實(shí)施的過程中卻是在開發(fā)的基礎(chǔ)上進(jìn)行有限的保護(hù)。所以我認(rèn)為有兩個(gè)可以提升的空間：一是在生態(tài)保護(hù)紅線的強(qiáng)制性方面，二是在對(duì)于開發(fā)的界定方面，還可以加強(qiáng)定量化的、法制性的考核。

董二為：對(duì)于《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，西方學(xué)者早就有研究。2008年Jonathan Harris出版了《Wildlife Conservation in China》（《中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)》）這本書，Harris認(rèn)為（《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)核心區(qū)域的規(guī)定，其實(shí)與美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)聯(lián)邦指定保護(hù)區(qū)的規(guī)定基本相同。

我認(rèn)為這個(gè)條例有三方面可以改進(jìn)的空間。第一，應(yīng)該把休閑的內(nèi)容寫進(jìn)條例?！奥糜巍边@個(gè)詞在條例中出現(xiàn)了11次，而“休閑”這個(gè)詞出現(xiàn)的次數(shù)為零。休閑和旅游的含義和功能不一樣，前者比后者更強(qiáng)調(diào)大眾性、教育性、廣泛性和持久性，而自然保護(hù)區(qū)正需要這“四性”。第二，罰款的力度要加大。最高罰款才10000元人民幣，這與中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)情況明顯不符。雖然罰款不是唯一和最好的方法，但重罰一定會(huì)比輕罰有效。第三，條例的第四十二條和第四十三條給有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門自由制定的權(quán)利，但是范圍比較模糊，容易給一些部門創(chuàng)造打“擦邊球”的機(jī)會(huì)，所以這兩條還應(yīng)該再具體一點(diǎn)。

終極目標(biāo)：保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先

《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龍江、浙江、福建，湖北、湖南、云南、青海被選作開展建立國(guó)家公園體制的試點(diǎn)省份，9個(gè)省又分別確定了9個(gè)試點(diǎn)區(qū)域。這9個(gè)試點(diǎn)省份，試點(diǎn)區(qū)域在哪些方面具有代表性？為何選取的是這9個(gè)地方？

魏翔：選擇試點(diǎn)省份，要符合兩個(gè)條件。第一是地域性的均衡，既然是試點(diǎn)，就要在東中西部各選一個(gè)，因?yàn)橹袊?guó)的發(fā)展是有鮮明地域特征的。第二是功能性，我們要測(cè)試它的不同作用和機(jī)能。這九個(gè)省份跨越了中國(guó)的東中西部，具有典型特征，在旅游資源的功能性上覆蓋了人文和自然，所以我認(rèn)為試點(diǎn)省份的覆蓋是比較全、也是比較典型的。

董二為：我認(rèn)為試點(diǎn)更多地考慮了地理位置，現(xiàn)在的9個(gè)省份覆蓋了東南西北四個(gè)不同的地理位置，并且這9個(gè)地方都有開展建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重量級(jí)的地方。也許有人對(duì)選取北京作為試點(diǎn)會(huì)有疑問，我覺得應(yīng)該冷靜和務(wù)實(shí)地看這個(gè)問題，在中國(guó)，國(guó)家公園體制是個(gè)全新的概念，再加上中國(guó)國(guó)土面積大，對(duì)新概念的理解、體制的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)的掌控都比較困難。把北京作為試點(diǎn)，中央可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，這樣可以加速國(guó)家公園體系的建立。

我想補(bǔ)充說明的是，國(guó)家公園不光是自然風(fēng)景，人文風(fēng)景也算。在美國(guó)的國(guó)家公園體系中，包括了很多人文風(fēng)景，諸如位于賓夕法尼亞州南北戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)場(chǎng)的Gettysburg National Military Park（葛底斯堡國(guó)家軍事公園），位于首都華盛頓的Lincoln Memorial（林肯紀(jì)念堂）。所以將來把北京的故宮、圓明園、頤和園作為國(guó)家公園也不足為奇。

蘇楊：選擇體制試點(diǎn)區(qū)域，既要考慮其資源價(jià)值，也要考慮其在體制方面的改革意義（統(tǒng)一、規(guī)范、高效），還要考慮地方的主動(dòng)性。因此這九個(gè)區(qū)域未見得是價(jià)值最高的，但對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)意義重大。

試點(diǎn)文件中明確了建立的是國(guó)家公園體制試點(diǎn)，而不是公園，這有兩方面的含義。第一，全國(guó)九個(gè)試點(diǎn)區(qū)可以分別對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新，只要符合“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”三個(gè)改革方向即可。第二，試點(diǎn)區(qū)不一定就是未來的國(guó)家公園，未來的國(guó)家公園的相關(guān)體制機(jī)制的呈現(xiàn)形式也不一定等同于試點(diǎn)區(qū)的體制機(jī)制。這樣，一方面可以讓試點(diǎn)省份放開手腳，在既定改革方向下進(jìn)行分階段創(chuàng)新；另一方面也減少了試點(diǎn)過程的功利性，避免相關(guān)地方政府和部委把工作重點(diǎn)放在爭(zhēng)牌子和爭(zhēng)位子上。

《小康》：建立國(guó)家公園體制的最重要意義體現(xiàn)在哪方面？

蘇楊：從我個(gè)人對(duì)相關(guān)中央文件的理解來看，建立國(guó)家公園體制的根本目標(biāo)是重構(gòu)中國(guó)的保護(hù)地體系，更準(zhǔn)確地說是文化和自然遺產(chǎn)地管理體系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美麗中國(guó)”。

我認(rèn)為，中央提建立國(guó)家公園體制，用意不僅是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，而且是將國(guó)家公園建設(shè)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容和帶動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要手段。由此也可以認(rèn)為，國(guó)家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū)，生態(tài)文明基礎(chǔ)制度因地制宜的創(chuàng)新實(shí)踐區(qū)。即國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)應(yīng)該作為生態(tài)文明建設(shè)特區(qū)，其在制度設(shè)計(jì)、考核指標(biāo)、獎(jiǎng)懲措施、資源調(diào)配等方面均體現(xiàn)出特殊性，以徹底轉(zhuǎn)變這個(gè)區(qū)域的發(fā)展方式。

國(guó)家公園體制建設(shè)的終極目標(biāo)應(yīng)該是保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先，這要靠分階段的政策來實(shí)現(xiàn)，這些政策須考慮四方面。第一，不僅考慮合理性，還要更多考慮分階段的操作性，使得各利益相關(guān)者不因改革而失利從而形成國(guó)家公園建設(shè)的合力；第二，不僅考慮國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，還要考慮未來跨行政區(qū)的國(guó)家公園；第三，不僅考慮單體國(guó)家公園建設(shè)和管理，還要考慮未來完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護(hù)地體系；第四，不僅考慮保護(hù)地體系，還要考慮國(guó)家公園及相關(guān)保護(hù)地所處區(qū)域形成綠色發(fā)展方式。

從世界范圍來看，這樣的政策設(shè)計(jì)已經(jīng)有案例并取得了初步成功，如法國(guó)自2006年開始的國(guó)家公園體制改革，就形成了全新的、多方參與的國(guó)家公園管理體制，并構(gòu)建了廣泛受益的國(guó)家公園產(chǎn)品品牌增值體系，不僅形成了保護(hù)的合力，還使國(guó)家公園保護(hù)的成果惠及全民。

《小康》：目前的國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)處于一個(gè)怎樣的狀態(tài)？

唐小平：正朝著好的方向發(fā)展、正在積極地發(fā)展。因?yàn)楝F(xiàn)在方向已經(jīng)明確了，接下來就是怎么貫徹實(shí)施的問題。我認(rèn)為只要是按照生態(tài)保護(hù)的這個(gè)方向走，我們國(guó)家公園的發(fā)展就是有希望的，并且今后我們國(guó)家的國(guó)家公園會(huì)和自然保護(hù)區(qū)形成一個(gè)補(bǔ)充，也會(huì)更好地完善我們的自然保護(hù)體系，進(jìn)而形成一個(gè)非常完整的自然保護(hù)體系。