【摘要】：行政訴訟原告資格問題在理論與實(shí)務(wù)中一直爭議不斷。其核心焦點(diǎn)在于原告資格的內(nèi)涵以及標(biāo)準(zhǔn)。原告資格不僅是一個(gè)程序性的問題，更是法院實(shí)體審查的范圍，本文將圍繞這兩個(gè)問題展開探討。

【關(guān)鍵詞】：行政訴訟;原告資格;行政法

一、行政訴訟與行政訴訟原告

（一）我國《行政訴訟法》和行政訴訟原告資格

根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！睋?jù)此行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織在行政行為侵犯起合法權(quán)益而不服時(shí)，依法定程序向人民法院起訴，由人民法院依法受理，并在當(dāng)事人及其他訴訟參與人的參與下，依法對行政行為的合法性進(jìn)行審理并就相關(guān)爭議做出裁決的一系列活動或制度。[1]

原告資格問題在法學(xué)界中存在合法權(quán)益說、利害關(guān)系說、實(shí)際影響說等觀點(diǎn)。行政訴訟資格應(yīng)該是一種能力并且這種能力能夠獲得法律上的認(rèn)可，即從實(shí)體法的角度來確定什么真正具有提起行政訴訟的權(quán)利的問題。[2]

并不是所有人能夠提起行政訴訟，而是只有滿足法律設(shè)定的條件的前提下才具有資格。在行政訴訟中，司法機(jī)關(guān)對行政行為的審查力度就會加大，相應(yīng)地法律對原告資格的認(rèn)可度也會隨之增強(qiáng)。從此種角度看，原告資格與行政訴訟的受案范圍存在著一定的正向相關(guān)關(guān)系。但并不等于說受案范圍等同于原告資格，兩者依然存在著一定的差異，前者解決的是哪些行政爭議能夠納入司法機(jī)關(guān)的視野，而原告資格解決的是正當(dāng)原告的問題。[3]

（二）我國原告資格現(xiàn)行法律規(guī)定

對于我國《行政訴訟法》中是否有原告資格的規(guī)定一致存在著爭議，焦點(diǎn)集中在《行政訴訟法》第二條、第四十一條以及司法解釋第十二條所確定的是否是原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。[4]

法律規(guī)定 司法解釋

《行政訴訟法》第2條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。” 根據(jù)行政訴訟的原告，就是指具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依照行政訴訟法的規(guī)定，以自己的名義向人民法院提起行政訴訟的公民、法人和其他組織。合法權(quán)益包括權(quán)利，也包括利益，前者稱為法定的利益，后者稱為事實(shí)上的利益。

《行政訴訟法》第11條第1款所規(guī)定的受案范圍：我國在確定行政訴訟的原告資格上采取的實(shí)際上是“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn) 只有當(dāng)相對人的實(shí)定發(fā)上的權(quán)利遭受行政主體的具體行為侵害時(shí)，才可以提起行政訴訟。合法權(quán)益僅是公民、法人、或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而對于其他的權(quán)利，如公民的受教育權(quán)、公平競爭權(quán)、承包企業(yè)的人事任用權(quán)等在受到行政機(jī)關(guān)的具體行政行為為侵害時(shí)也可以提起行政訴訟

《行政訴訟法》第24條第一款規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告” 原告主體資格有三個(gè)條件：一是原告必須是個(gè)人或組織，即原告被定位于行政相對人。二是原告必須是認(rèn)為具體行政行為。侵犯其合法權(quán)益的行政相對人。三是原告必須是向人民打擾提起行政訴訟的行政相對人。包括法人和非法人。

第41條（一）項(xiàng)規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織?！?由于《行政訴訟法》的立法比較原則，即采取的是“法律權(quán)利”的標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)原告的資格，只有當(dāng)相對人的實(shí)體法上的權(quán)利遭受到行政主體具體行政行為侵害時(shí)，才可以提起行政訴訟。

《若干解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟” “法律上的利害關(guān)系”成為原告資格的核心問題所在，起訴人與被訴行政行為的利害關(guān)系是原告資格的真正內(nèi)容。

采取“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)與之前的“相對行政人”從一定程度上擴(kuò)大了原告資格的范圍，在事實(shí)上拓展了行政訴訟的受案范圍，但是這一表述并非最佳方案。各國行政訴訟中幾乎都承認(rèn)了公平競爭權(quán)人人的原告資格、相鄰權(quán)人的行政訴訟主體資格。樂意說，行政訴訟原告資格從侵害人訴訟向利害關(guān)系人訴訟演變，也與行政活動對社會關(guān)系的調(diào)整力度和影響關(guān)系密切。在國家利益或社會公共利益受到損害、又無行政相對人起訴的情況下，不能有效維護(hù)國家利益和社會公共利益。[5]

二、行政訴訟原告資格中“法律上的利害關(guān)系”問題的典型案例

（一）房屋租賃讓你能否對房屋征收決定或補(bǔ)償決定，提起行政訴訟？[6]雖然行政法規(guī)沒有規(guī)定承租人，但在很差一段時(shí)間里，公房承租人、私房承租人在房屋征收時(shí)的補(bǔ)償問題仍然胡客觀存在，如果不需妥善解決，也會對社會的和諧、穩(wěn)定產(chǎn)生一定影響。

（二）居民訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案例

原告念泗三村28棟樓居民35人一審狀告揚(yáng)州市規(guī)劃局的訴訟理由是揚(yáng)州規(guī)劃局核發(fā)給行政許可第三人（天宇公司）的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》中11-4號、11-5好喝11-6號樓的排列形成了一道屏障，破壞了原告居住去的優(yōu)美觀景，原告的通風(fēng)權(quán)受得了侵害。由此分析案例一中，房屋承租人與房屋征收這一行政行為直接是否存在著利害關(guān)系呢？我國有些地區(qū)專門賦予公房租賃人對征收決定或補(bǔ)償決定的行政救濟(jì)權(quán)利。如《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（自2011年10月19日期公布施行）第二十二條（征收決定的復(fù)議和訴訟）規(guī)定：“被征收人、公有房屋承租人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！彼苑课莩凶馊酸槍φ魇諞Q定，一定要拿起行政訴訟救濟(jì)手段，維護(hù)自身合法權(quán)益。案例二中28棟樓居民的住宅通風(fēng)由于揚(yáng)州市規(guī)劃局的規(guī)劃行為受到損害二提起行政訴訟，最后的結(jié)果卻是因?yàn)?棟樓居民所主張的通風(fēng)權(quán)在法律當(dāng)中并沒有規(guī)定，法語不能在沒有法律依據(jù)的情況下做出裁判，因此法院只能判決駁回28棟樓居民的訴訟請求。

根據(jù)行政訴訟法中的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”判斷，通風(fēng)權(quán)很顯然不屬于法律、法律所明確規(guī)定、保護(hù)的權(quán)益，所以，念泗三村28棟樓居民35人并不具有行政訴訟的原告資格。但念泗三村28棟樓居民35人與揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可這一具體行政行為之間是否存在利害關(guān)系就不能做出清晰的判斷。由此可見，行政訴訟相對人的權(quán)益并沒有通過法律得到有效的保護(hù)。

只所以會出現(xiàn)行政相對人地位尷尬的局面，筆者認(rèn)為首先行政法學(xué)理論對權(quán)理、利益、合法權(quán)益在法理上的探討和研究不夠。在社會經(jīng)濟(jì)生活快速變化發(fā)展的今天，政府等公權(quán)力部門擴(kuò)大了對社會生活的干預(yù)，一些原先并不存在的權(quán)益等問題進(jìn)行深入的研究，對于那些新出現(xiàn)、與行政相對人生存生活密切相關(guān)的權(quán)益就得不到客觀的、合乎規(guī)律的解釋。其次，筆者認(rèn)為立法對于“法律上的利害關(guān)系”沒有清晰的界定。行政訴訟中規(guī)定只有當(dāng)原告認(rèn)為其合法權(quán)益遭到具體行政行為侵害時(shí)，才能一起行政訴訟。在這之后的行政訴訟司法解釋中進(jìn)一步規(guī)定了只有當(dāng)原告與具體行政行為直接存在法律上的利害關(guān)系時(shí)，才能具有行政訴訟的原告資格。[7]

雖然《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》將行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)仍然很具有主觀性。由于我國在傳統(tǒng)上存在行政權(quán)大于司法權(quán)和行政機(jī)關(guān)普遍強(qiáng)勢的現(xiàn)狀，很容易造成法院在面對“民告官”這樣的情況下，迫于行政機(jī)關(guān)壓力，利益“利害關(guān)系”這一很有主觀性的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)將行政訴訟相對人拒之法院大門之外。最后，筆者認(rèn)為“法律上的利害關(guān)系”這樣的語言表述缺乏司法操作性。究竟什么樣的關(guān)系是法律上的利害關(guān)系？由于存在語言文字的局限性和社會生活發(fā)展的多樣性這樣的矛盾，不同的法官對于“法律上的利害關(guān)系”的理解是不同的，這就是司法實(shí)踐中造成了行政相對人地位尷尬的局面。

三、行政訴訟原告資格中“法律上的利害關(guān)系”原因分析

（一）缺乏正確的理論和事實(shí)根據(jù)。

（二）我國行政訴訟原告資格經(jīng)歷了從“無標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”到“法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”，再到“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”，進(jìn)而發(fā)展到“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”。[8]

（三）立法對于“法律上的利害關(guān)系”沒有清晰的界定

在《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》中，關(guān)于行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)采用的是“利害關(guān)系”的文字表述，由此可見我國行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)正朝著“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的方向發(fā)展。但對于為什么是法律上的利害關(guān)系，在行政訴訟法修正草案中并沒有作進(jìn)一步的說明，在行政訴訟法原告資格標(biāo)準(zhǔn)的理論研究中，學(xué)者們也沒有對此形成統(tǒng)一的認(rèn)識。

（四）“法律上的利害關(guān)系”在司法實(shí)踐中難以判斷

以“法律上的利害關(guān)系”作為法院判斷行政訴訟法原告資格的標(biāo)準(zhǔn)具有很大的伸縮性，法院很難憑借這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對是否具有原告資格作出判斷。關(guān)于利害關(guān)系的分類就行政訴訟法理論而言可以把直接利害關(guān)系和間接利害關(guān)系。[9]法官在對“法律上的利害關(guān)系”進(jìn)行司法適用時(shí)，不得不先審視行政訴訟目的。這是因?yàn)樾姓V訟目的作為整個(gè)行政訴法的支點(diǎn)，支配著行政訴訟制度的價(jià)值取向并進(jìn)而影響行政訴訟原告資格的確認(rèn)。[10]法官在對“法律上的利害關(guān)系”進(jìn)行司法適用時(shí)，還會受到行政訴訟的受案范圍的影響。我國行政訴訟受案范圍的立法模式采用概括和列舉相結(jié)合的方式，特別是對應(yīng)當(dāng)受理的案件采用列舉的方式。{11}采用這種模式，那些可訴的行為已經(jīng)被列舉，就等于原告資格已經(jīng)被劃定了范圍。在實(shí)踐中，原告資格與受案范圍往往會被混淆，對于有的案件法院不受理明明是因?yàn)樵尜Y格的問題而法院卻以不屬于受案范圍為由作出不予受理的裁定。[12]例如在湖南常寧市農(nóng)民蔣石林狀告常寧市財(cái)政局違法購車一案中，從常寧市法院行政裁定書中的內(nèi)容就可以看出，蔣石林所訴事項(xiàng)不屬于人民法院受理行政訴訟受案范圍，不符合起訴條件，故法院不予受理。因?yàn)槲覈F(xiàn)行法中并沒有關(guān)于公益訴訟制度的規(guī)定，所以，蔣石林實(shí)際上也不具備原告資格。

四、完善我國行政訴訟原告資格中“法律上的利害關(guān)系”的建議

（一）從法理上對權(quán)利、權(quán)益、權(quán)利沖突進(jìn)行深入理解

通過上文對行政訴訟法中“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”和司法解釋以及行政訴訟法修正草案中“利害關(guān)系”的理解和把握的基礎(chǔ)是理解什么是合法權(quán)益，而再理解合法權(quán)益之前，需要對權(quán)利、權(quán)益、權(quán)利沖突進(jìn)行深入的解讀，例如什么是權(quán)利、什么是權(quán)益、什么是權(quán)利沖突以及如何解決權(quán)利沖突。

（二）立法明確界定行政訴訟原告資格“法律上的利害關(guān)系”的內(nèi)涵

在借鑒大陸法系國家和英美法系國家的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為“利害關(guān)系”應(yīng)該在立法上達(dá)到一個(gè)相對明確的程度。應(yīng)該明確存在一個(gè)權(quán)益受到侵害的事實(shí)且受到侵害的權(quán)益是合法權(quán)益而不是不受法律保護(hù)非法利益，是由于行政機(jī)關(guān)的行政行為造成了權(quán)益損害的事實(shí)。以上就是“利害關(guān)系”應(yīng)包含的要素，立法應(yīng)該將“利害關(guān)系”這樣一個(gè)法律概念分解為若干要素，這樣才能防止法官因?yàn)楹ε滦姓C(jī)關(guān)強(qiáng)大的行政權(quán)而利用“利害關(guān)系”這樣一個(gè)籠統(tǒng)的概念將原告拒之法院大門之外。

（三）司法機(jī)關(guān)對法律上利害關(guān)系的判斷應(yīng)持寬松態(tài)度

法官在對我國行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)中的“利害關(guān)系”進(jìn)行解釋和適用時(shí)，應(yīng)該更多偏向于考慮到保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益這一行政訴訟目的，也應(yīng)該看到國際上行政訴訟原告資格的司法審查朝著資源和寬松的方向發(fā)展。法官需要對“利害關(guān)系”進(jìn)行能動的解釋，從而不斷適應(yīng)新的社會環(huán)境。正如馬克思所說：“法官的責(zé)任是當(dāng)法律運(yùn)行到隔壁場合時(shí)，根據(jù)他對法律的誠懇的理解來解釋法律。”[13]

參考文獻(xiàn)：

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[11]馬懷德.《行政訴訟原理》法律出版社，2003：178.

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