摘 "要：公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同一直作為我國(guó)公私合作的主要形式，但學(xué)界對(duì)其的司法救濟(jì)途徑一直存在爭(zhēng)議。新修改的《行政訴訟法》雖將之納入行政訴訟的規(guī)制框架內(nèi)，但仍然未能消除實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)議，并且存在缺乏具體制度設(shè)計(jì)的困境。從實(shí)務(wù)視角出發(fā)，結(jié)合行政附帶民事訴訟制度的優(yōu)越性，將特許經(jīng)營(yíng)合同歸入行政審判庭則便于附帶民事?tīng)?zhēng)議的解決，可增強(qiáng)特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛的行政訴訟途徑之支撐。從特許經(jīng)營(yíng)合同的特性出發(fā)，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同在行政訴訟中的具體制度進(jìn)行建構(gòu)，從而提高特許經(jīng)營(yíng)合同行政救濟(jì)途徑的操作性亦屬必要。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同;行政訴訟法;行政訴訟;司法救濟(jì)

一、問(wèn)題的提出

隨著民主政治的發(fā)展和私人參與社會(huì)管理意識(shí)的增加，世界范圍內(nèi)對(duì)于政府治理理念的理解從傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的行政高權(quán)行為轉(zhuǎn)向融入更多協(xié)商精神與民主因素的公私合作。這一理念的轉(zhuǎn)變催生了實(shí)踐中大量的公私合作現(xiàn)象的出現(xiàn)。

就我國(guó)而言，公私合作主要采取的還是特許經(jīng)營(yíng)這種方式。其概念可定義為：政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或則其他組織，明確各自權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的協(xié)議。[1]特別指出，下文中“特許經(jīng)營(yíng)合同”特指公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同，與“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”作為同義使用。

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)爭(zhēng)論不一。理論上對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)的困惑導(dǎo)致該類合同發(fā)生糾紛適用何種程序加以救濟(jì)也是莫衷一是。所幸的是，國(guó)務(wù)院同意由六部委聯(lián)合頒發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同的糾紛解決途徑作了規(guī)定。[2]新修改的《行政訴訟法》及其司法解釋也針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同作了明文規(guī)定[3]，將特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛納入行政訴訟的制度框架內(nèi)。然而這并不意味著爭(zhēng)論的停息與問(wèn)題的解決，細(xì)析之尚存在以下幾點(diǎn)難處：

（一）相關(guān)立法未能完全消除理論與實(shí)務(wù)操作分歧。以六部委聯(lián)合頒發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》為例，第五十一條規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。表面上看，是允許行政訴訟程序的啟動(dòng)，但語(yǔ)焉不詳?shù)摹熬唧w行政行為”并沒(méi)有加以明確，具體到特許經(jīng)營(yíng)合同中行政主體的哪些行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為行政行為依然不得而知。在實(shí)踐中往往還是需要行政相對(duì)人與法院針對(duì)起訴的行為進(jìn)行判斷，換言之，一旦法院認(rèn)定行政相對(duì)人所訴行為并不是具體行政行為時(shí)，是否意味著行政訴訟程序的必然不適用而應(yīng)當(dāng)采取民事訴訟程序？顯然存在疑問(wèn)。

新版《行政訴訟法》于2014年11月1日修改完成，而財(cái)政部于2014年12月30日下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》表示：在PPP模式下，政府與社會(huì)資本是基于PPP項(xiàng)目合同的平等法律主體，雙方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，應(yīng)在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同，并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)，顯然與《行政訴訟法》規(guī)定存在出入。無(wú)獨(dú)有偶，發(fā)改委在2015年1月19日公布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）第四十八條中規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)者與實(shí)施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。很明顯這種對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同法律性質(zhì)理解的差異同樣存在于實(shí)踐之中，足以造成相當(dāng)?shù)睦Щ?，顯然不利于公私合作的進(jìn)一步開(kāi)展。同時(shí)也說(shuō)明針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同的解決方式不單單是法律明文規(guī)定即可，尚需理論與實(shí)務(wù)界提供充實(shí)的支撐依據(jù)，增強(qiáng)法律規(guī)定自身的合理性與說(shuō)服力。

（二）特許經(jīng)營(yíng)合同行政救濟(jì)缺乏明確的具體制度。良好的法律制度不僅僅得益于其合理的內(nèi)在理論支撐，更需要恰當(dāng)?shù)木唧w制度實(shí)施。新修的《行政訴訟法》雖將特許經(jīng)營(yíng)合同納入行政訴訟的規(guī)制范圍內(nèi)，但從法律規(guī)定本身而言，缺乏明確具體的制度規(guī)范。其中《行政訴訟法》針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同在第十二條第一款第十一項(xiàng)和第七十八條做了規(guī)定，司法解釋進(jìn)行了相應(yīng)的擴(kuò)張，但也僅有六條規(guī)定，很難涵蓋特許經(jīng)營(yíng)合同審理的實(shí)務(wù)問(wèn)題。特許經(jīng)營(yíng)合同之所以能夠引起學(xué)界極大的爭(zhēng)議，一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就在于該合同兼有行政合同與民事合同的特性。簡(jiǎn)單的以現(xiàn)有的行政訴訟制度套用該類合同糾紛的審理，顯然面臨現(xiàn)有制度的多方制肘。舉例而言，法院在以行政訴訟程序?qū)徖硖卦S經(jīng)營(yíng)合同過(guò)程中，于法律適用上，能否適用《合同法》以及在多大范圍內(nèi)可以適用就存在較大的難題。畢竟《合同法》明確規(guī)定其只適用于平等民事主體之間訂立的合同。法律制度的銜接脫軌，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同的行政訴訟程序開(kāi)展實(shí)為難題，并且這樣的難題還不在少數(shù)。顯然，針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同在行政訴訟程序中的審理在遵循行政訴訟法一般原理的基礎(chǔ)上尚需要特殊的制度安排。

二、基于實(shí)務(wù)角度的特許經(jīng)營(yíng)合同法律性質(zhì)判斷新視角

（一）“民事合同說(shuō)”與“行政合同說(shuō)”評(píng)析。主張?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)合同為民事合同的理由主要有以下幾點(diǎn)：首先，合同標(biāo)的是民事權(quán)利。政府特許經(jīng)營(yíng)合同標(biāo)的是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)， 是民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。[4]其次，就合同內(nèi)容來(lái)看，都是規(guī)定合同雙方的合同權(quán)利與義務(wù)。最后，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同之所以區(qū)別于其他行政行為就在于其借助契約實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，作為一種契約自然屬于民事合同。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)將特許經(jīng)營(yíng)合同定性為民事合同是有一定的合理性的，這對(duì)于政府嚴(yán)守契約，防止行政權(quán)侵犯私人權(quán)利有一定積極作用。但深思該理論就會(huì)發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的不足之處。僅從特許經(jīng)營(yíng)合同的產(chǎn)生而言，它是行政機(jī)關(guān)引入私人契約精神變革行政管理模式的產(chǎn)物，因而不可避免的帶有行政公益性質(zhì)。而維護(hù)公共利益，勢(shì)必要求行政機(jī)關(guān)在特許經(jīng)營(yíng)合同中享有一定的類行政權(quán)的特殊權(quán)利。對(duì)于這類合同兼采權(quán)力因素與契約精神，如果在履行過(guò)程中雙方發(fā)生爭(zhēng)議，由于民事行為與行政管理行為交織在一起，其中既有民事?tīng)?zhēng)議，又有行政爭(zhēng)議。[5]如果僅僅將其作為民事合同加以調(diào)整而無(wú)法進(jìn)行行政救濟(jì)，則私人部門(mén)的權(quán)利是無(wú)法得到最大化的保護(hù)的。

強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)合同為行政合同的學(xué)者認(rèn)為：從主體而言，特許經(jīng)營(yíng)合同的當(dāng)事人一方為“主管部門(mén)”，即特許的授予方，另一方為“特許經(jīng)營(yíng)方”，即特許的受讓方，形式上滿足行政合同的要求;從目的而言，行政機(jī)關(guān)與私人部門(mén)為實(shí)現(xiàn)公共管理的目的而訂立的契約;從合同標(biāo)的來(lái)看，行政主體就“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等”，將特定權(quán)利賦予相對(duì)方，運(yùn)用的是一項(xiàng)公權(quán)力;就意思自治的限制而論，行政機(jī)關(guān)與私人部門(mén)締結(jié)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同不是意思自治的結(jié)果，而是依據(jù)法律、法規(guī)行使行政職權(quán)的要求。

“行政合同說(shuō)”充分發(fā)掘了特許經(jīng)營(yíng)合同中行政主體的公法權(quán)利屬性，避免了公權(quán)借用特許經(jīng)營(yíng)的方式遁入私法領(lǐng)域從而逃避公法責(zé)任。但在理論上依然無(wú)法解釋民法學(xué)者提出的質(zhì)疑：兩個(gè)處于不平等地位的當(dāng)事人之間如何能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的討價(jià)還價(jià)并達(dá)成有效的合意？

（二） 基于實(shí)務(wù)角度的判斷新視角。當(dāng)學(xué)界殫精竭慮地研究特許經(jīng)營(yíng)合同究竟歸屬于何種法律屬性時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)對(duì)于該問(wèn)題的討論似乎已經(jīng)走入無(wú)窮無(wú)盡的黑洞。就兼具行政權(quán)力與契約精神的特許經(jīng)營(yíng)合同而言，單純從行政法或則民法理論出發(fā)很難得出令眾人信服的解釋。以致于有學(xué)者從法政策角度建議：統(tǒng)一特許經(jīng)營(yíng)合同與一般民事合同為“合作合同”，探尋其共通原理，為其建構(gòu)一套有別于傳統(tǒng)公/私法的、相對(duì)統(tǒng)一和獨(dú)立的法律規(guī)范體系，以此來(lái)保證法律適用的明確性。

當(dāng)然，在當(dāng)前的制度框架內(nèi)，尚需為特許經(jīng)營(yíng)合同的糾紛提供必要的訴訟解決機(jī)制。而從實(shí)務(wù)角度考慮，能給我們看待該問(wèn)題提供新視角。具體而言，在實(shí)務(wù)審判中，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)的判斷并不是主要的目的，關(guān)鍵在于通過(guò)對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同的法律屬性的判斷以此解決不同審判庭的協(xié)議案件管轄權(quán) 限，防止權(quán)限沖突，避免做法不一致導(dǎo)致同類案件做不同處理。實(shí)踐中，在立案之初，法院很難針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛實(shí)質(zhì)進(jìn)行審查，以何種標(biāo)準(zhǔn)為判斷依據(jù)顯得尤為必要。如此，針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同救濟(jì)途徑的選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適合實(shí)踐操作。筆者認(rèn)為，以合同主體為判斷標(biāo)準(zhǔn)較為合適，即：以合同一方為行政主體或行政機(jī)關(guān)的授權(quán)主體和委托主體的特許經(jīng)營(yíng)合同就認(rèn)定為行政審判庭的管轄。如此操作簡(jiǎn)單便捷，方便法院在立案之初快速準(zhǔn)確的確定應(yīng)當(dāng)由何種審判庭加以審理。同時(shí)在很大程度上可以避免訴訟程序的不確定性帶來(lái)的法院內(nèi)管轄的變更，節(jié)省訴訟成本。

應(yīng)當(dāng)指出的是，新修改后的《行政訴訟法》有關(guān)行政附帶民事訴訟的規(guī)定以及相關(guān)司法解釋針對(duì)行政附帶民事訴訟制度的細(xì)化，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛解決的實(shí)踐活動(dòng)提供了便利。行政附帶民事訴訟制度的價(jià)值歷來(lái)為學(xué)界所重視，“從司法資源的使用角度考慮，將行政和民事兩種不同性質(zhì)的爭(zhēng)議合并在一個(gè)訴訟程序中加以解決，無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的舉措。”具體而言，從訴訟效益來(lái)看，一方面它將兩種爭(zhēng)議歸于一個(gè)訴訟程序中較低了訴訟成本，另一方面運(yùn)用訴訟的主、客觀合并的程序技術(shù)手段，盡可能利用有限的訴訟空間來(lái)容納更多的當(dāng)事人或訴訟請(qǐng)求，從而提高訴訟收益。從保護(hù)行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利而言，行政附帶民事?tīng)?zhēng)議的解決降低了行政相對(duì)人在訴訟程序中的舉證責(zé)任，而民事賠償優(yōu)先的原則更體現(xiàn)了對(duì)于行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的考慮。從防止判決沖突、維護(hù)司法權(quán)威角度來(lái)論，行政附帶民事訴訟制度將兩種爭(zhēng)議限定在一種程序中，可以確保民事訴訟結(jié)果與行政訴訟結(jié)果的一致性，防止沖突，維護(hù)司法權(quán)威。因此，行政附帶民事訴訟的制度價(jià)值契合特許經(jīng)營(yíng)合同的司法救濟(jì)渠道要求。

綜上所言，從實(shí)務(wù)視角出發(fā)將公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同納入行政訴訟程序中具有實(shí)踐操作的指導(dǎo)意義。

三、特許經(jīng)營(yíng)合同行政救濟(jì)之具體制度建構(gòu)

在當(dāng)前現(xiàn)有的制度框架下，將特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛解決途徑規(guī)定為行政救濟(jì)是最佳選擇，契合保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的理念，亦可滿足特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛解決的實(shí)務(wù)要求。但正如前文所言，在適用《行政訴訟法》一般制度及理念的要求同時(shí)，尚需對(duì)其進(jìn)行特定的制度設(shè)計(jì)，以期將特許經(jīng)營(yíng)合同的糾紛解決機(jī)制融合進(jìn)行政訴訟機(jī)制中。

（一） 法律適用。在特許經(jīng)營(yíng)合同的審理過(guò)程中，一般情形下法律適用問(wèn)題都與其他行政訴訟案件一般無(wú)二。但能否適用民法屬性極強(qiáng)的《合同法》是值得探究的。本次修改的《行政訴訟法》規(guī)定：人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開(kāi)庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。并未提及《合同法》的適用問(wèn)題。隨后出臺(tái)的司法解釋對(duì)此有所突破，規(guī)定：人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。但考慮到《合同法》僅適用于平等主體之間締結(jié)的契約，從而排除行政法的適用，因此在法律實(shí)務(wù)中應(yīng)當(dāng)參照適用為宜。從法政策角度出發(fā)，未來(lái)應(yīng)當(dāng)將公合同與私合同統(tǒng)一在獨(dú)立的法律規(guī)范體系，以此來(lái)保證法律適用的明確性。

（二） 管轄。就級(jí)別管轄而言，《行政訴訟法》將相當(dāng)一部分的行政糾紛歸口于基層人民法院管轄。因行政主體的行政級(jí)別而提升級(jí)別管轄的，主要為“行政主體一方為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”和“對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為”而《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中對(duì)于由哪一級(jí)政府訂立特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)定的并不是很明確。因此，將受理法院設(shè)定為中級(jí)法院也并無(wú)不妥。然而，在實(shí)踐中，存在法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)，由于其行政級(jí)別的問(wèn)題，并不當(dāng)然適用上述行政訴訟法的規(guī)定。此種情況下，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒《行政訴訟法》第十八條第二款的司法改革精神，經(jīng)最高院批準(zhǔn)，高院可以根據(jù)該類情形在本審判轄區(qū)內(nèi)的存在情況，必要時(shí)將之納入中級(jí)人民法院管轄范圍之列。在司法審判尚不能完全獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣绊懙谋尘跋?，提升審?jí)有助于審判結(jié)果的客觀中立。當(dāng)然，未來(lái)的制度路徑還應(yīng)當(dāng)是將公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同納入中院管轄的范圍。

就地域管轄而言，由于特許經(jīng)營(yíng)合同具備契約因素，不排除特許經(jīng)營(yíng)合同中雙方按照民事訴訟制度的有關(guān)規(guī)定，雙方約定管轄法院甚至選擇第三地仲裁。筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》已經(jīng)規(guī)定一般地域管轄原則，即由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的法院管轄。顯然這屬于行政訴訟法上的強(qiáng)制性規(guī)定，故此應(yīng)當(dāng)排除特許經(jīng)營(yíng)合同雙方的約定。但從降低地方保護(hù)主義對(duì)司法裁判的干擾角度考慮，可以引入《行政訴訟法》第十八條第二款的規(guī)定：經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。以跨行政區(qū)域管轄的方式降低當(dāng)?shù)卣畬?duì)于司法獨(dú)立的干擾。

（三）調(diào)解程序。在行政訴訟程序中張擴(kuò)大調(diào)解范圍，可以節(jié)約司法資源提高訴訟效率?！缎姓V訟法》規(guī)定“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解”。正如前文所言，在特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛中往往伴隨著私人部門(mén)相應(yīng)的民事訴求，引入調(diào)解程序便于多元化解決糾紛，同時(shí)也是回應(yīng)特許經(jīng)營(yíng)合同之契約精神。具言之，在適用范圍上，只要是針對(duì)私人部門(mén)提出由于行政主體濫用介入權(quán)、監(jiān)督權(quán)等造成的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目損失請(qǐng)求賠償?shù)让袷略V求;在適用的訴訟階段上，應(yīng)當(dāng)是在法院針對(duì)行政主體的行為合法性審查之后審理特許經(jīng)營(yíng)合同民事糾紛的階段;在調(diào)解啟動(dòng)方面，于民事訴訟中調(diào)解啟動(dòng)有三種情形，即因一方當(dāng)事人或雙方共同提出;法院基于法律規(guī)定依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行;法院依職權(quán)征求雙方當(dāng)事人意見(jiàn)，在取得同意后開(kāi)始。但為避免地方力量干擾司法公正，同時(shí)體現(xiàn)維護(hù)私人部門(mén)利益的目的，筆者認(rèn)為在特許經(jīng)營(yíng)合同中調(diào)解程序的啟動(dòng)需要私人部門(mén)同意方可開(kāi)展。在調(diào)解協(xié)議的表現(xiàn)形式上，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由法院依據(jù)調(diào)解結(jié)果制作調(diào)解協(xié)議書(shū)。

（四）司法審查范圍。人民法院就特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，由同一審判組織審理。由于行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)不同，應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)待。

（1）行政爭(zhēng)議部分。在特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛中，行政爭(zhēng)議部分主要圍繞在行政主體行為的合法性問(wèn)題上。首先，在實(shí)踐中首先應(yīng)當(dāng)審查特許經(jīng)營(yíng)合同的效力問(wèn)題，而認(rèn)定特許經(jīng)營(yíng)合同的效力問(wèn)題則避免不了對(duì)于行政主體行為的合法性問(wèn)題。此時(shí)主要審查行政主體是否具備締結(jié)特許經(jīng)營(yíng)合同的資格，特許經(jīng)營(yíng)合同締結(jié)的程序是否合法。無(wú)締結(jié)特許經(jīng)營(yíng)合同資格，締結(jié)特許經(jīng)營(yíng)合同的程序違法等均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定特許經(jīng)營(yíng)合同無(wú)效。在此種情形下，私人部門(mén)若是基于對(duì)于行政主體外在表征及優(yōu)勢(shì)地位而忽略對(duì)其職權(quán)范圍的仔細(xì)分辨，造成不明知的情形下而與其締結(jié)合約，一旦發(fā)現(xiàn)行政主體一方不適格，便需要承擔(dān)合同無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)，因而需要對(duì)其信賴?yán)孢M(jìn)行保護(hù)。其次， 審查行政機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)與指揮權(quán)的合法性。行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)表現(xiàn)在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同中是對(duì)合同履行的監(jiān)督與指揮。然而，在我國(guó)目前而言，不存在特定的法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)與指揮權(quán)的程序和權(quán)限。這種法律規(guī)范上的缺失致使實(shí)踐中往往出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)濫用監(jiān)督權(quán)與指揮權(quán)，粗暴地干涉私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)自主，損害了私人部門(mén)的利益。特許經(jīng)營(yíng)合同的糾紛往往也出現(xiàn)在此。筆者認(rèn)為，法院在審查行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)與指揮權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一般法律原則的漏洞補(bǔ)充作用，堅(jiān)持公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用等法律原則進(jìn)行司法審查。

最后，審查行政機(jī)關(guān)合同解除權(quán)的合法性。行政機(jī)關(guān)依據(jù)特定公益的要求享有單方面變更和解除合同的權(quán)利。實(shí)踐中也總是發(fā)生行政機(jī)關(guān)濫用解除權(quán)侵害私人部門(mén)權(quán)利。在整個(gè)解除權(quán)的合法性審查中，困擾最大的應(yīng)當(dāng)是公共利益的判斷。對(duì)于行政機(jī)關(guān)基于公共利益而行使合同解除權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律、國(guó)家政策的變化，司法審查應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：首先確認(rèn)相關(guān)的法律、法規(guī)是否發(fā)生修改變動(dòng)，行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán)是否也產(chǎn)生了變動(dòng)。同時(shí)應(yīng)結(jié)合國(guó)家重大政策變化綜合進(jìn)行考慮。例如，行政機(jī)關(guān)與私人部門(mén)特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目是高耗能的項(xiàng)目，國(guó)家政策鼓勵(lì)節(jié)能不提倡高耗能時(shí)，行政機(jī)關(guān)也是有解除權(quán)的。再則，判斷私人部門(mén)是否存在嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)。過(guò)錯(cuò)的大小是否已經(jīng)關(guān)乎合同目的的實(shí)現(xiàn)乃至公共利益的維護(hù)都是法院應(yīng)考慮的。最后，還應(yīng)當(dāng)審查行政機(jī)關(guān)解除合同的程序是否違法。程序的正義日漸為人們所重視，行政機(jī)關(guān)單方面解除公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)該遵循相應(yīng)的法律規(guī)定之程序，例如：提前通知、聽(tīng)取辯解、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等。

（2）民事?tīng)?zhēng)議部分。民事部分的爭(zhēng)議以行政爭(zhēng)議的審理結(jié)果為基礎(chǔ)，在確認(rèn)行政主體在特許經(jīng)營(yíng)合同中存在不合法的行為，則法院主要審查的重點(diǎn)就在于特許經(jīng)營(yíng)合同繼續(xù)履行的可能性、損害事實(shí)的認(rèn)定以及賠償金額的確認(rèn)上。當(dāng)然，由于在特許經(jīng)營(yíng)合同中很容易存在侵權(quán)與違約的競(jìng)合，這個(gè)過(guò)程一定是結(jié)合私人部門(mén)的民事訴求來(lái)進(jìn)行審查的。大概而言，在行政主體不依法履行、未按照約定履行或者違法變更特許經(jīng)營(yíng)合同時(shí)，法院重點(diǎn)審查不依法履行、未按約定履行以及違法變更對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同的影響程度，參照《合同法》的有關(guān)規(guī)定人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任。而在行政主體變更、解除協(xié)議合法但未依法給予補(bǔ)償時(shí)，此時(shí)法院重點(diǎn)審查補(bǔ)償金額的合理性。

（五）舉證責(zé)任的分配。行政訴訟中，為了平衡行政機(jī)關(guān)與公民之間的權(quán)利與義務(wù)，在程序上增加行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，要求舉證責(zé)任的倒置。但在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同中，考慮到其行政因素與合同因素混合的特性，應(yīng)適當(dāng)?shù)脑谛姓C(jī)關(guān)與私人部門(mén)之間進(jìn)行舉證責(zé)任的再分配。具體而言，對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行為還是要堅(jiān)持行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，由行政機(jī)關(guān)對(duì)于其行使監(jiān)督權(quán)、檢察權(quán)以及解除權(quán)等職權(quán)行為進(jìn)行舉證說(shuō)明。而對(duì)于一般的合同行為，則應(yīng)在行政機(jī)關(guān)與私人部門(mén)之間借鑒民事訴訟的舉證要求進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭澐?。例如，私人部門(mén)對(duì)于主張行政機(jī)關(guān)違約行為造成的損害應(yīng)當(dāng)舉證證明。

參考文獻(xiàn)：

[1] 參見(jiàn)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條。

[2] 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第五十一條規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

[3] 《行政訴訟法》第十二條規(guī)定：人民法院受理公民、法人或其他組織提起的下列訴訟：.....（12）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的;最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題解釋第十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)。