摘 要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善，土地作為一種極具價值的資源也進入了市場進行流通以供社會再分配。土地儲備制度應(yīng)運而生，它對國有企業(yè)的改革、防止土地投機、規(guī)范土地市場、保障城市化穩(wěn)步前行、保護城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的順利進行、增加政府財政收入等方面做出了很大的貢獻(xiàn)。在分析土地儲備制度的深刻內(nèi)涵基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前中小城市土地儲備制度的實際情況，分析了中小城市土地儲備制度存在的主要問題。以提高土地儲備制度的完善性與合理性為目的，提出了對應(yīng)的應(yīng)對策略，為中小城市土地儲備制度的完善提供對應(yīng)的參考。

關(guān)鍵詞：中小城市；土地儲備；土地流轉(zhuǎn)

城市土地儲備制度的建立就是政府規(guī)劃土地市場，盤活存量土地資產(chǎn)，使存量土地順暢進入市場，優(yōu)化土地資源配置。土地儲備的最初是源于1896年荷蘭政府為了緩解城市人口增長對住房嚴(yán)重緊缺造成的壓力，而購買大量土地并在開發(fā)前期進行改造，將“毛地”變成“凈地”，再將“生地”變成“熟地”，儲存起來以被政府進行宏觀調(diào)控，解決城市建設(shè)發(fā)展問題。之后瑞典、法國、英國等眾多國家都相繼開始建立土地收購儲備制度，歐洲國家將這種機制稱為“土地銀行”。我國城市土地儲備的建立相對較晚，在20世紀(jì)80年代，香港成為我國第一個構(gòu)建土地儲備制度的地區(qū)。90年代中期，在上海、深圳、杭州、青島、南通等城市作為改革試點率先進行土地儲備的實行 。1996年8月，中國第一家土地儲備機構(gòu)——“上海市土地交易中心”在上海成立；接著，1997年8月，杭州市也成立了杭州土地儲備中心 。隨后，杭州市的這種合理供應(yīng)土地方式被推廣并得到了全國很多城市政府和土地主管部門的好評，于是，到2004年，全國土地儲備機構(gòu)數(shù)量已達(dá)到1700多家。由于我國的土地儲備制度起步較晚，在土地的儲備的外部環(huán)境以及內(nèi)在運作機制和機理尚未理清，各地對制度的事實上處于摸索階段，特別是當(dāng)前在政府的職能性質(zhì)定位，土地儲備融資形式，土地儲備資金規(guī)模如何確定等問題都將影響著我國城市土地儲備制度的發(fā)展；如何在保障土地權(quán)益人的相關(guān)利益，維護社會穩(wěn)定的前提下，促使我國土地市場化提高，是我國土地市場化改革的重要問題。因此本文針對我國土地儲備制度中存在的問題加以深入剖析，并提出相應(yīng)的合理化建議。

一、土地儲備制度的深刻內(nèi)涵

廣義的土地儲備制度，是指當(dāng)前我國土地管理方式從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的情況下，土地的使用方式從之前的外延粗放方式向內(nèi)涵集約型的方向發(fā)展，以經(jīng)營城市、發(fā)展城市為基本出發(fā)點，將提高城市土地利用率、優(yōu)化土地的資源配置作為基本目標(biāo)，采取社會主義市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作為基本手段，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值、增值。

狹義的土地儲備制度，是指由城市當(dāng)?shù)卣跈?quán)或者委托的對應(yīng)機構(gòu)通過征用、收購、置換、回收、整理等方式，將規(guī)劃用地或者分散在其他用地者受眾的土地集中起來，通過政府授權(quán)的一系列前期開發(fā)之后，結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘械膶嶋H發(fā)展規(guī)劃和要求，采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式將土地再次投入到市場中，其主要目的在于調(diào)控城市建設(shè)用地的實際需求，具有一定的經(jīng)營性、微利性特點。

二、中小城市土地儲備制度存在的主要問題

（一）思想觀念滯后。中小城市當(dāng)前大多只是構(gòu)建了形式上的土地儲備制度，在土地儲備實際操作過程中并沒有對土地使用機制予以足夠重視。還沒有構(gòu)建一個以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式為一體的完善的中小城市土地儲備制度體系。部分中小城市在土地出讓過程中依然以眼前利益或者小集體利益為主，不愿意完全推行土地儲備制度，部分城市甚至還采取傳統(tǒng)方式供地。

（二）市場化運行機制沒有完全建立起來。從屬性上來講，土地是一種具有明顯的異質(zhì)性的特殊商品，其價格只有在完全的市場競爭當(dāng)中才能夠得到較為公正、合理的確定。但是，在部分中小城市，依然還存在著“規(guī)劃選址、先行定價”的現(xiàn)象，政府行政科室替代執(zhí)行機構(gòu)的情況還存在，導(dǎo)致土地經(jīng)營市場化成為空話，城市存量土地盤活工作依然不能夠正常進行，導(dǎo)致城市土地規(guī)劃、使用不能得到完全落實。

（三）城市規(guī)劃與土地功能規(guī)劃較為落后。部分中小城市在推行土地儲備制度的過程中還沒有完全做好土地的功能規(guī)劃工作，因為準(zhǔn)備工作不到位，使得土地儲備在推行的過程中出現(xiàn)了一些問題。因為沒有扎實的土地規(guī)劃設(shè)計作為依據(jù)，導(dǎo)致土地儲備對象主體不夠清晰，開發(fā)商對土地的開發(fā)投資方向不能夠很好的把握，使得其投資意愿不清晰，造成招投標(biāo)效果不佳等問題。

三、中小城市土地儲備制度問題應(yīng)對策略

（一）靈活采取土地出租運作方式。當(dāng)前，土地出租在我國的實際應(yīng)用還較少，而從土地出租的操作方式上來講，土地出租是一種相對較好的土地出讓方式，通過這種方式能夠有效的抑制國有資產(chǎn)的流失，使得政府能夠從中獲得一定的收益。例如，在土地出租一段時間后，收回再出租時的價格就是以土地新的市場價格為標(biāo)準(zhǔn)制定的，使得政府能夠從中獲得一定的收益。通常使用的土地招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式還不能實現(xiàn)該目的，在該種模式之下，土地增值的收益都被房地產(chǎn)商得到。

在做好前期的土地建設(shè)項目規(guī)劃工作支持，中小城市通常就能夠?qū)⒅鳛榻ㄔO(shè)項目標(biāo)的物進行出讓。短期經(jīng)營或者“出租”的方式在任何中小城市中都較為適應(yīng)。但是，對于預(yù)定房價與土地使用權(quán)招標(biāo)方式相結(jié)合的中小城市、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不佳的城市，該種方式則應(yīng)該謹(jǐn)慎處理。

（二）合理拓展土地儲備融資渠道。當(dāng)前，中小城市土地儲備融資中大多以商業(yè)貸款為主，需要繼續(xù)予以保留。但是，當(dāng)土地儲備部門從商業(yè)銀行獲得貸款時，政府此時還沒有向土地儲備機構(gòu)發(fā)放對應(yīng)的使用權(quán)證。因此，可以在征地文件完整、貸后資金監(jiān)控合理的情況下，聯(lián)合土地部門簽訂監(jiān)管合作協(xié)議，并出具合法的承諾書、承認(rèn)貸款行抵押權(quán)利的基礎(chǔ)上，貸款商業(yè)銀行可以預(yù)先發(fā)放貸款，在土地征用環(huán)節(jié)完成之后再辦理對應(yīng)的抵押手續(xù)，確保土地出讓之后能夠及時的收回貸款。在當(dāng)前既有條件還不十分成熟的情況下，中小城市必須克服困難，對土地儲備的融資模式進行創(chuàng)新，實現(xiàn)土地融資主體的多元化，通過成立土地銀行、土地證券公司等方式，構(gòu)建起土地儲備機構(gòu)的融資框架，達(dá)到抵消因為主觀操作失誤造成的融資風(fēng)險。

（三）加強土地規(guī)劃及經(jīng)營管理工作。城市土地的經(jīng)營工作就是根據(jù)市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，將城市土地所蘊含的巨大產(chǎn)能釋放出來，使得城市土地的資產(chǎn)得到持續(xù)增長，能夠為城市的持續(xù)發(fā)展及建設(shè)提供足夠的支撐，帶動城市的持續(xù)增值和發(fā)展。但是，要注意到，城市土地經(jīng)營不是單一的“賣地”，而是通過科學(xué)規(guī)劃、完善管理、精心組織等方式逐步培育市場，實現(xiàn)資源投入到產(chǎn)出的良性循環(huán)。在具體的實施過程中，積極貫徹實施國發(fā)15號文件，切實保證政府壟斷土地一級市場。對于新增的建設(shè)用地，要采取統(tǒng)一規(guī)劃、征用、開發(fā)、出讓、監(jiān)管的方式進行管理。對于存量建設(shè)用地，則應(yīng)該積極推動土地的合法、公開流轉(zhuǎn)。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部位的農(nóng)村集體土地，則應(yīng)該鼓勵其中的部分土地依法流轉(zhuǎn)，使得其能夠得到充分利用，但是又要防止出現(xiàn)新的供地源頭，從而影響城市土地的整體規(guī)劃和經(jīng)營，保證供地的有計劃性。

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