政府職能的擴張和機構(gòu)規(guī)模的膨脹使得政府行政成本不斷提高，客觀上影響了政府行政效率的提升和社會公共利益目標的實現(xiàn)。西方新公共管理理論中關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的相關(guān)理論為我們解決這個問題提供了新的視角。本文從政府機構(gòu)規(guī)模膨脹的原因理論入手，提出現(xiàn)階段我國政府機構(gòu)規(guī)模的有效控制中應(yīng)著眼于組織內(nèi)部關(guān)系調(diào)整的分權(quán)化和外部職能定位的市場化。

改革開放以來，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府在社會治理中的作用越來越凸顯，政府管理的行政成本也在不斷增加，其中政府機構(gòu)規(guī)模是影響行政成本的重要因素之一。20世紀80年代以來西方政府管理實踐中新公共管理模式的發(fā)展，尤其是服務(wù)型政府理論為解決我們這些難題提供了新的視角。

一、政府機構(gòu)膨脹既是內(nèi)部利益分化擴張的需要，更是應(yīng)對外部環(huán)境需求的客觀選擇

21世紀以來政府機構(gòu)膨脹是世界各國政府都面臨的一大難題。學(xué)術(shù)界對于政府機構(gòu)膨脹的原因主要有以下幾種解釋 ：

（一）政治多元化解釋

社會由一系列相互競爭的利益集團組成，這些利益集團有廣泛的利益，其中有的利益可以彼此相容，有的則不能。在此過程中，一個集團的利益往往以犧牲另一個集團的利益為代價。在利益集團競爭中首先要保障某個利益集團或某個個人的基本人權(quán)不被這些競爭所摧毀，而政府正是社會委托保護這些權(quán)利的機構(gòu)。在社會經(jīng)濟增長或稅源擴大時，政府可以滿足更多的需要，而無需重新配置資源。因此，相互競爭的利益集團越來越依靠政府提供資源是客觀上引起政府機構(gòu)膨脹的內(nèi)在動力之一。

（二）經(jīng)濟替代解釋

經(jīng)濟學(xué)家解釋政府機構(gòu)膨脹的假設(shè)是：政府希望花更多的錢，公民不希望交更多的稅，政府應(yīng)該充分注意公民的需求。社會動蕩不可避免政府開支的持續(xù)增加。當動蕩結(jié)束時，人民適應(yīng)了新的可以容忍的稅收水平。而政府的經(jīng)濟活動上了新臺階，并得以維持下去。這個現(xiàn)象被稱為替代現(xiàn)象。

（三）官僚制度解釋

官僚制度是對技術(shù)以及與技術(shù)社會相關(guān)的復(fù)雜事物的一種不可避免的政治表述。技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致的一系列社會政治問題需要由政府公共政策來解決，而公共政策需要將這些復(fù)雜艱難的技術(shù)問題通過適當?shù)姆绞礁嬷o最廣泛的公眾，這項任務(wù)的承擔著就是技術(shù)官僚。因此，技術(shù)官僚的需要和壯大是客觀上引起政府機構(gòu)膨脹的重要內(nèi)在動力。

這些理論從政治、經(jīng)濟、公共行政的角度從一定意義上解釋了政府機構(gòu)膨脹的原因。

服務(wù)型政府實質(zhì)是強調(diào)政府的公共服務(wù)職能，突出組織管理方式的變革，其基本理念主要有“顧客至上”、“服務(wù)至上”、“積極行政”等等。主要觀點有：首先界定政府公共服務(wù)的職能是維護市場經(jīng)濟秩序，起到“掌舵”作用。其次，對社會性公共服務(wù)堅持多元方式理念和手段的有效性，規(guī)制、政策、資源成本、公平效益等都以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為導(dǎo)向。最后突破傳統(tǒng)的官僚制組織結(jié)構(gòu)和體制的束縛，創(chuàng)新管理方式以求高績效管理目標的實現(xiàn)。

基于服務(wù)型政府的理念，政府機構(gòu)規(guī)模的有效控制應(yīng)該以內(nèi)部組織關(guān)系的調(diào)整和外部職能定位的轉(zhuǎn)換為核心目標。

二、組織內(nèi)部關(guān)系調(diào)整的分權(quán)化是政府機構(gòu)控制的重要途徑之一

（一）政府組織縱向機構(gòu)應(yīng)進行扁平化改革

新公共管理途徑主張組織結(jié)構(gòu)將扁平化，并且各個分工單位也具有了更多的自主性。

從宏觀層面來看，我國現(xiàn)有的中央-省-市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級政府層次需要進一步改革來提高中央政策落地基層政府的執(zhí)行效率。2005年以來，在全國一些地區(qū)試點實踐的“省直管縣”改革受到了社會公眾的廣泛關(guān)注。但由于改革涉及利益的重新調(diào)整和權(quán)力的重新分配，而這場自下而上的改革缺乏中央在原則方向上的統(tǒng)籌和相關(guān)配套措施，地方各級政府既有“強縣擴權(quán)”模式，也有“弱縣扶貧”模式的探索，這些做法不一、效果也各不相同。未來改革的重點應(yīng)放在反饋地方的實踐經(jīng)驗總結(jié)，加強省直管縣改革的頂層設(shè)計和規(guī)劃，推動我國政府宏觀層次的減少，激發(fā)地方經(jīng)濟管理的活力。

從微觀層面來看，通過“授權(quán)”等方式合理激勵基層公務(wù)員的工作積極性和責(zé)任心。這樣的話組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題不再僅僅是由層級間的命令指揮產(chǎn)生效率不高，而有可能是由于部門間或個人間競爭所導(dǎo)致，通過信息對稱等高效方式來快速解決和避免。

（二）政府機構(gòu)及公務(wù)員應(yīng)對公民的需求有更大的回應(yīng)

知識經(jīng)濟時代一個基本特征就是組織與外部環(huán)境的融合，邊界將越來越模糊。政府的核心價值觀在于實現(xiàn)社會公共利益，通過公共政策的出臺和實施來具體的實現(xiàn)。在公共政策的制定、實施、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)中都必須加強與公民的信息溝通，對公民需求的進行回應(yīng)。21世紀信息技術(shù)的發(fā)展為電子政務(wù)的建設(shè)打下了堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，行政聽證制度的制度化，以及政府網(wǎng)站建設(shè)、政務(wù)微博的推廣等等措施使我國各級政府和公務(wù)員對公民各方面的需求有了更好的回應(yīng)?，F(xiàn)階段我國政府及公務(wù)員在提供公共服務(wù)的過程中應(yīng)注重利用大數(shù)據(jù)、信息化，通過協(xié)商與監(jiān)督等具體手段來實現(xiàn)政府工作效率和廉潔的促進。

三、外部職能定位的市場化是政府機構(gòu)有效控制的重要實現(xiàn)方式。

現(xiàn)代系統(tǒng)理論認為，組織與外部環(huán)境之間是一個開放的關(guān)系，組織的目標來自于外部環(huán)境的需要。因此，要想控制政府機構(gòu)規(guī)模僅僅從組織內(nèi)部變革是遠遠不夠的，還必須從政府與市場、社會的關(guān)系入手，轉(zhuǎn)變政府的職能，從行政權(quán)力的減少來實現(xiàn)組織規(guī)模的精簡。

政府與市場的關(guān)系問題，既是一個重大的理論問題，也是各國政府管理改革面臨的一個重大實踐問題。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，政府和市場是兩種基本的制度安排。政府職能的通過不同治理工具的選擇來實現(xiàn)。自20世紀80年代以來，面對政府規(guī)模的擴大、財政經(jīng)濟壓力的加劇，以及社會問題和政府不可治理性的增多，西方主要國家紛紛開始了大規(guī)模的、以政府治理工具創(chuàng)新為核心內(nèi)容的政府再造運動政府治理工具是指政府的行為方式，以及通過某種途徑用于調(diào)節(jié)政府行為的機制，具體可分為供應(yīng)、補貼、生產(chǎn)與管制四種。

（一）加強公共服務(wù)的民營化與市場化

20世紀初期傳統(tǒng)公共行政認為，政府最重要的職能之一就是提供社會公共產(chǎn)品。但是隨著政府管理實踐的深入，我們發(fā)現(xiàn)，在社會資源的配置中，不但市場有其固有的缺陷會失靈，政府一樣也會出現(xiàn)過度干預(yù)和無效干預(yù)的失敗。因此，從實現(xiàn)公共服務(wù)供給的效率角度，需要在公共服務(wù)提供者之間增加競爭，建立多元化的公共服務(wù)市場模式，來增進社會公共服務(wù)的效率。同時市場經(jīng)濟體制中，政府的職能改革的重點應(yīng)強調(diào)放松管制，強化社會信息溝通機制和行政指導(dǎo)等等。

（二）充分發(fā)揮社會組織在提供公共服務(wù)中的作用

社會組織在資源配置的體系中，具有公益性、靈活性和有效性，能最大程度的利用社會公益資源來解決一些市場和政府都很難完善解決的社會問題。2016年我國新出臺的《慈善法》中對我國社會公益組織的相關(guān)界定為我國社會組織的發(fā)展起到了積極的促進作用。另外國務(wù)院也出臺了一系列政府購買社會組織公益服務(wù)的行政文件，促進了在教育、文化、科技、社會保障等多領(lǐng)域的公共服務(wù)中吸納社會組織的力量，更好的提升公共服務(wù)的質(zhì)量?，F(xiàn)階段，社會組織參與公共服務(wù)的提供還主要集中在文化、慈善、社會保障等領(lǐng)域，今后還應(yīng)該繼續(xù)拓寬社會組織參與公共服務(wù)的范圍。同時，社會組織自身的能力建設(shè)也應(yīng)該加強，才能更好地實現(xiàn)其組織目標。最后，對于社會組織參與公共服務(wù)提供的過程和效果應(yīng)加強績效監(jiān)督，確保其資源的有效利用和公共利益的真正實現(xiàn)。

只要從以上內(nèi)部組織環(huán)境和外部社會環(huán)境兩個方面入手，才能真正實現(xiàn)政府規(guī)模的控制，行政成本的降低以及有效政府的實現(xiàn)。