摘要：分析了現(xiàn)階段環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的主要問(wèn)題，結(jié)合工作實(shí)踐，從完善信息公開(kāi)制度、豐富公眾參與途徑、完善調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)、重視信息反饋等方面提出了改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；改進(jìn)建議

一、公眾參與的意義與作用

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與是指項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位、環(huán)保主管部門(mén)、環(huán)評(píng)單位與受到或可能受到項(xiàng)目環(huán)境影響的公眾、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、感興趣團(tuán)體、新聞媒體等相關(guān)群體，就項(xiàng)目產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行雙向交流的活動(dòng)。

在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中引進(jìn)公眾參與，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)部門(mén)或決策者而言，有利于集思廣益，剖析項(xiàng)目存在或可能存在的問(wèn)題及其危害程度，及早尋求解決辦法，避免在已經(jīng)做出決策后才發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而提高決策的質(zhì)量。通過(guò)公眾參與，也有利于公眾及早了解項(xiàng)目建設(shè)情況，以便項(xiàng)目得到公眾的理解和支持。因此，環(huán)評(píng)過(guò)程中實(shí)施公眾參與，可提高環(huán)評(píng)工作的有效性，促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善，并在活動(dòng)中提高公眾的環(huán)境意識(shí)。

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的基本要求

（一）環(huán)境信息公開(kāi)

建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)采用便于公眾知悉的方式，公開(kāi)有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息征求公眾意見(jiàn) ，公示時(shí)間不得少于10日。

（二）征求公眾意見(jiàn)

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)布信息公告、公開(kāi)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的全文后， 公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)，主要采取調(diào)查公眾意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、咨詢專家意見(jiàn)等形式 。被征求意見(jiàn)的公眾必須包括受建設(shè)項(xiàng)目影響區(qū)域的居民、醫(yī)院、學(xué)?；蛘咂渌M織的代表。建設(shè)單位通過(guò)適當(dāng)方式 ，向提出意見(jiàn)的公眾反饋意見(jiàn)處理情況。

三、環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的問(wèn)題

近年來(lái)，筆者在環(huán)評(píng)項(xiàng)目的公眾參與調(diào)查現(xiàn)狀中，認(rèn)為仍存在著信息公開(kāi)不充分、征求意見(jiàn)流于形式、調(diào)查問(wèn)卷缺乏針對(duì)性、不注重調(diào)查結(jié)果等問(wèn)題，這直接導(dǎo)致了環(huán)評(píng)公眾參與的有效性較低，可操作性不高，效果欠佳。

（一）信息公開(kāi)不充分

在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，相關(guān)部門(mén)公開(kāi)的信息內(nèi)容相當(dāng)有限。公眾獲取相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的信息量簡(jiǎn)單、含糊 ，或者片面宣傳，使公眾只了解到該項(xiàng)目帶來(lái)的好處 ，而對(duì)其帶來(lái)的環(huán)境危害知之甚少。特別是涉及污染物排放情況（如污染物的類型、排放量的大小及其危害）和所需要采取的污染治理措施等信息則未能詳細(xì)地、明晰地向公眾傳遞。由于缺少對(duì)項(xiàng)目的全面了解，公眾在不十分知情的情況下，即便是收到了調(diào)查問(wèn)卷，仍難以判斷該項(xiàng)目存在的主要環(huán)境問(wèn)題以及對(duì)自己的生活是否有影響，提不出合理的意見(jiàn)和建議 ，不能明確表達(dá)個(gè)人觀點(diǎn) 。

（二）征求意見(jiàn)流于形式

被征求意見(jiàn)公眾的選擇沒(méi)有明確界定 ， 受影響較大的公眾群體往往被遺漏了，不注重參與對(duì)象的代表性 ，使得項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的真實(shí)影響不能反饋 ，影響了公眾參與的廣泛性和有效性 。

（三）問(wèn)卷內(nèi)容缺乏針對(duì)性

發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查作為公眾參與的最主要形式，存在著問(wèn)卷內(nèi)容千篇一律。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同類型建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)評(píng)單位所設(shè)計(jì)的調(diào)查問(wèn)卷卻大同小異，大部分都是采用以往的調(diào)查問(wèn)卷，其內(nèi)容設(shè)置不夠全面 ，專業(yè)性過(guò)強(qiáng) ，使公眾參與的針對(duì)性差 ，無(wú)法給公眾有力的指導(dǎo) ，公眾無(wú)法準(zhǔn)確地回答調(diào)查問(wèn)題 ，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致公眾調(diào)查結(jié)果的偏頗 。

（四）不注重對(duì)公眾意見(jiàn)的處理

目前，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中對(duì)公眾意見(jiàn)分析整理的做法，基本上是把公眾意見(jiàn)統(tǒng)計(jì)歸納列入表格，并簡(jiǎn)單闡述，缺乏對(duì)統(tǒng)計(jì)歸納進(jìn)行客觀公正的分析論述，以及陳述中的辨證分析。這種方法對(duì)公眾意見(jiàn)的處理過(guò)于草率、簡(jiǎn)單和形式化，完全成為只為滿足程序要求而進(jìn)行的象征性行為，致使公眾意見(jiàn)被形式化處理，造成規(guī)劃部門(mén)或建設(shè)單位“只聽(tīng)取、不采納”的狀況。有些公眾感到自己花費(fèi)了很多業(yè)余時(shí)間，參與了環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)，但最終并沒(méi)有體現(xiàn)自己的建議，他們認(rèn)為這樣的活動(dòng)僅僅是形式，久而久之將給進(jìn)行公眾參與行為帶來(lái)阻礙⑴。

四、現(xiàn)存問(wèn)題分析和探討

針對(duì)目前環(huán)評(píng)工作中公眾參與存在的問(wèn)題，結(jié)合自己多年從事的環(huán)評(píng)公眾參與工作中所得到的經(jīng)驗(yàn)，提出以下改進(jìn)建議。

（一）完善信息公開(kāi)制度

信息交流是公眾參與的核心，只有讓公眾及時(shí)、準(zhǔn)確地了解項(xiàng)目的概況，以及擬建項(xiàng)目有利、不利的環(huán)境影響，公眾參與才能有效地開(kāi)展。

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中已明確指出，建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)保行政部門(mén)必須采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開(kāi)有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息⑵。信息公開(kāi)應(yīng)分三階段進(jìn)行，即環(huán)評(píng)開(kāi)始階段，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)公告項(xiàng)目名稱及概要等信息；在環(huán)評(píng)進(jìn)行階段，建設(shè)單位應(yīng)進(jìn)行二次公示，內(nèi)容包括項(xiàng)目可能造成環(huán)境影響的范圍、程度、以及主要預(yù)防措施等內(nèi)容。在環(huán)評(píng)審批階段，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)公告已受理的環(huán)評(píng)文件簡(jiǎn)要信息與審批結(jié)果。暫行辦法要求建設(shè)單位或其委托單位的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，應(yīng)公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本，便于公眾了解信息。

該暫行辦法的規(guī)定有利于公眾能更加及時(shí)地了解到建設(shè)項(xiàng)目的基本情況及其發(fā)展進(jìn)度，有效地保證了公眾的知情權(quán)，可大大調(diào)動(dòng)了各相關(guān)利益方參與的積極性。信息公開(kāi)可以通過(guò)傳播媒介如報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)以及新聞發(fā)布會(huì)等形式進(jìn)行。在公眾居住地周圍張貼布告應(yīng)成為公眾了解建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境信息的首選方式，便于更多的公眾在第一時(shí)間獲取信息。

（二）豐富公眾的參與形式

以調(diào)查問(wèn)卷發(fā)放為例，其數(shù)量應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的具體情況，在范圍、人數(shù)及背景確定等方面力求合理，直接受影響的受調(diào)查人群應(yīng)占絕大多數(shù) ， 至少應(yīng)不低于受調(diào)查總?cè)藬?shù)的70% ，同時(shí)還可采用有獎(jiǎng)鼓勵(lì)的手段（如適當(dāng)采取發(fā)放紀(jì)念品的抽獎(jiǎng)方式），以提高公眾參與的積極性和問(wèn)卷的回收率。

除常見(jiàn)的采取發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，還可以采用召開(kāi)專家咨詢會(huì)、座談會(huì)、公眾意見(jiàn)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、環(huán)境信息發(fā)布會(huì)、電話熱線、電子信箱等多種形式來(lái)廣泛征詢公眾的意見(jiàn)及建議。例如，醫(yī)藥化工等具有相當(dāng)專業(yè)性的工程，可考慮采取專家咨詢方式，邀請(qǐng)專業(yè)資深、經(jīng)驗(yàn)豐富的專家，就環(huán)境管理政策和技術(shù)復(fù)雜的決策性問(wèn)題，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，對(duì)環(huán)評(píng)工作進(jìn)行改進(jìn)。而對(duì)礦山開(kāi)采、管線等涉及面較廣或環(huán)境影響較大的項(xiàng)目，特別是造成生態(tài)環(huán)境變化的項(xiàng)目以及環(huán)境因素敏感的項(xiàng)目，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)是非常必要的。

（三）完善問(wèn)卷調(diào)查的設(shè)計(jì)內(nèi)容

首先用通俗易懂的語(yǔ)言表達(dá)問(wèn)卷內(nèi)容，使大眾易于理解。其次要考慮到內(nèi)容能讓公眾反映出對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度和建議。同時(shí)要提出項(xiàng)目與公眾生活密切相關(guān)的問(wèn)題，盡量使問(wèn)題與項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)應(yīng)起來(lái)。

例如對(duì)于水泥建材、石油化工等工業(yè)型建設(shè)項(xiàng)目，其主要的環(huán)境影響在項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后才較為突出，問(wèn)題設(shè)計(jì)的重點(diǎn)就應(yīng)放在考慮建設(shè)后是否會(huì)對(duì)周圍的人群及自然環(huán)境帶來(lái)太大的危害，怎樣有效地控制污染是征詢內(nèi)容的重點(diǎn)。而對(duì)于公路建設(shè)、水利水電、旅游開(kāi)發(fā)等非污染型項(xiàng)目的主要環(huán)境問(wèn)題就應(yīng)在選址（線）、施工期間較為突出，所以對(duì)選址（線）合理性、施工期間帶來(lái)的一系列諸如噪聲、施工揚(yáng)塵、水土流失等的影響應(yīng)作為征詢意見(jiàn)的重點(diǎn)。至于垃圾處理場(chǎng)、污水處理廠等污染治理型項(xiàng)目，其項(xiàng)目本身無(wú)疑可以緩解污染、改善環(huán)境。但是由于這些項(xiàng)目本身也會(huì)產(chǎn)生一定的污染，因此這類問(wèn)卷的設(shè)計(jì)要在內(nèi)容上對(duì)公眾進(jìn)行必要的引導(dǎo)，加強(qiáng)他們的環(huán)保意識(shí)，盡量配合工程建設(shè)，同時(shí)也要充分考慮公眾的切身利益。

（四）重視反饋信息的合理處理

對(duì)公眾意見(jiàn)應(yīng)進(jìn)行綜合整理和分析，有針對(duì)性的吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見(jiàn)，研究和制定出相應(yīng)的解決對(duì)策，并采取污染防治措施。在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中已有明確規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)審的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)中附有公眾參與意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明，該規(guī)定更進(jìn)一步保證了公眾參與的有效性。因此在今后的環(huán)評(píng)工作中應(yīng)更加重視公眾參與意見(jiàn)的總結(jié)與歸納，客觀、真實(shí)地體現(xiàn)公眾群體的意見(jiàn)，為項(xiàng)目的決策提供科學(xué)依據(jù)。環(huán)評(píng)報(bào)告的公開(kāi)，可使公眾知曉自己的建議和意見(jiàn)是否得到公正客觀的反映；審批結(jié)果的公開(kāi)，使公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)真正起到了監(jiān)督作用。同時(shí)對(duì)反饋信息合理處理也能增強(qiáng)公眾參與的積極性。

五、小結(jié)

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中不可缺少的內(nèi)容和程序。實(shí)踐已經(jīng)證明，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中實(shí)施公眾參與，可以提高評(píng)價(jià)的有效性，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的完善。盡管現(xiàn)行環(huán)評(píng)工作中的公眾參與還存在一些問(wèn)題，但經(jīng)過(guò)不斷總結(jié)完善，最終將會(huì)發(fā)展成為更加適合我國(guó)國(guó)情的公眾參與。

參考文獻(xiàn) ：

[1]查傳正等.切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與.蘇州科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（6）

[2]國(guó)家環(huán)保局.環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法.2005.2.22

作者簡(jiǎn)介 ： 李曉梅 （1965 - ） ，女 ， 山東建筑材料工業(yè)學(xué)院分析化學(xué)專業(yè)，工程師 ， 主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià) 、環(huán)境科學(xué)研究工作 。