趙棠

我國(guó)的政治制度架構(gòu)為行使預(yù)算修正權(quán)提供了較好的保障和基礎(chǔ)。在貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署的關(guān)鍵時(shí)期，探索行使預(yù)算草案修正權(quán)比行使人大預(yù)算否決權(quán)更具有可行性和價(jià)值，有利于預(yù)算決策更加科學(xué)民主。

近年來(lái)，預(yù)算修正權(quán)在我國(guó)學(xué)術(shù)界已有較為成熟的理論基礎(chǔ)，浙江溫嶺市鎮(zhèn)兩級(jí)人大提供了較豐富的預(yù)算修正議案實(shí)踐案例，這對(duì)健全公共財(cái)政決策機(jī)制和政府預(yù)算權(quán)力的有效監(jiān)督，提高公共財(cái)政支出的公平性和有效性，減少政府公權(quán)力尋租等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依法理財(cái)具有積極作用。

溫嶺預(yù)算草案修正模式

自2005年開始，浙江省溫嶺市人大將民主懇談機(jī)制與人大制度相結(jié)合，推行參與式預(yù)算改革。經(jīng)過持續(xù)10年的探索和完善，目前，該市已初步形成了較為健全的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督體系。

溫嶺市的預(yù)算審查形式涵蓋了部門預(yù)算民主懇談、部門預(yù)算和重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站征詢懇談、重點(diǎn)項(xiàng)目初審聽證會(huì)、人大常委會(huì)對(duì)部門預(yù)算初審和票決制、人大常委會(huì)對(duì)政府性重大投資項(xiàng)目逐項(xiàng)票決制、人代會(huì)部門預(yù)算專題審議、部門預(yù)算大會(huì)票決制、“四本賬”預(yù)算逐本審查表決制、預(yù)算修正議案票決制等。

市級(jí)預(yù)算草案修正議案票決制。溫嶺市人大常委會(huì)于2015年3月，首次試行預(yù)算修正議案票決制度。在該市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，出席會(huì)議的363名人大代表表決通過《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》，決定在交通治堵項(xiàng)目中增加支出預(yù)算500萬(wàn)元，重點(diǎn)用于交通治堵嚴(yán)管區(qū)域、嚴(yán)管路段整治、停車設(shè)施建設(shè)等。為保持預(yù)算收支平衡，減少了行政事業(yè)單位養(yǎng)老并軌準(zhǔn)備金項(xiàng)目預(yù)算500萬(wàn)元。這是全國(guó)縣級(jí)市首個(gè)順利通過的預(yù)算修正議案，對(duì)深化我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算改革具有里程碑式意義。

法理基礎(chǔ)和制度保障。憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人大代表受人民委托，行使預(yù)算修正權(quán)等各種權(quán)利，此舉是實(shí)現(xiàn)管理財(cái)政經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的一種形式。

地方組織法第八條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)等重大事項(xiàng)。

代表法第三條規(guī)定，代表享有出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和對(duì)其他議題發(fā)表意見；依法聯(lián)名提出議案等權(quán)利。

溫嶺市出臺(tái)的相關(guān)制度和辦法，為代表依法行使預(yù)算修正權(quán)提供了有效的制度保障。如2011年12月出臺(tái)的《溫嶺市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》、2015年3月出臺(tái)的《溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議預(yù)算修正議案處理辦法》、《溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議票決預(yù)算修正議案和部門預(yù)算辦法》等。

預(yù)算修正議案的基本要求和處理流程。溫嶺市預(yù)算修正議案處理辦法共十七條，對(duì)提出預(yù)算修正議案的目的、法律依據(jù)、遵循原則等作了詳細(xì)規(guī)定。

代表提出的預(yù)算修正議案，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效、確保重點(diǎn)、收支平衡的原則，優(yōu)先保障民生項(xiàng)目；應(yīng)當(dāng)符合由代表10名以上聯(lián)名提出、內(nèi)容屬于市人民代表大會(huì)預(yù)算審查職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)等條件。

預(yù)算修正議案提出的事項(xiàng)包括：增加預(yù)算收入或減少預(yù)算支出；增加預(yù)算支出或減少預(yù)算收入；否決單項(xiàng)預(yù)算。預(yù)算修正議案提出時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出其他對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的變動(dòng)，以保持預(yù)算平衡。

大會(huì)秘書處應(yīng)及時(shí)進(jìn)行整理、分類和分析代表提出的預(yù)算修正議案，符合議案條件的，提交市政府辦公會(huì)議專題研究、計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)審查。

大會(huì)秘書處向主席團(tuán)提出預(yù)算修正議案處理意見報(bào)告，主席團(tuán)根據(jù)報(bào)告決定該預(yù)算修正議案是否列入本次大會(huì)議程。

列入大會(huì)議程的預(yù)算修正議案，由大會(huì)主席團(tuán)提交各代表團(tuán)審議，并提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。

表決方式和結(jié)果運(yùn)用。預(yù)算修正議案表決采用無(wú)記名投票方式，預(yù)算修正議案表決通過后，政府應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算修正議案修改預(yù)算草案。大會(huì)主席團(tuán)決定不列入大會(huì)議程的預(yù)算修正案，轉(zhuǎn)作預(yù)算審議意見處理，并要求相關(guān)部門在其預(yù)算修編中予以體現(xiàn)。鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算修正議案的實(shí)踐。

鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算修正議案在溫嶺具有較為成熟的實(shí)踐基礎(chǔ)。截至2015年，該市各鎮(zhèn)共提出預(yù)算修正議案119件，列入大會(huì)表決的預(yù)算修正議案57件，其中49件獲得表決通過，預(yù)算調(diào)整資金達(dá)3338萬(wàn)元。

溫嶺各鎮(zhèn)人代會(huì)安排用于預(yù)算審議的時(shí)間呈逐年增加的趨勢(shì)，有效改變了預(yù)算審查上重程序輕實(shí)質(zhì)的問題，對(duì)完善預(yù)算編制權(quán)配置、增強(qiáng)預(yù)算審查剛性、轉(zhuǎn)變政府和公眾理念、提升預(yù)算決策科學(xué)性等意義重大。

鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算修正議案提出和票決程序。該市新河鎮(zhèn)制定的預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法規(guī)定，對(duì)于交付表決的預(yù)算草案，有修正議案的，先表決修正議案，再表決預(yù)算草案。修正議案通過后，鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照決議修改預(yù)算草案。

未有效行使預(yù)算修正權(quán)

原因分析

預(yù)算修正權(quán)是指具有預(yù)算審批權(quán)的代議機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)編制的預(yù)算草案進(jìn)行修改，或者對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金額度進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，它是一項(xiàng)核心的財(cái)政權(quán)力。

探究我國(guó)地方人大預(yù)算修正權(quán)虛置或尚未有效行使的原因，大致有以下幾種：預(yù)算草案修正權(quán)的頂層設(shè)計(jì)仍待強(qiáng)化?，F(xiàn)行法律對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)行使的規(guī)定過于原則和模糊，新修訂的預(yù)算法對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)缺乏具體的程序性設(shè)置。

預(yù)算信息不對(duì)稱問題難以有效突破。政府部門編制預(yù)算草案，掌握著大量財(cái)政預(yù)算政策、部門預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況等信息。而代議機(jī)關(guān)存在信息不對(duì)稱，介入預(yù)算深度不及政府部門，代表很少參與預(yù)算調(diào)研，提出的預(yù)算修正意見針對(duì)性不夠強(qiáng)等問題。

預(yù)算權(quán)配置的困境制約與平衡問題。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本政治制度，各級(jí)人民代表大會(huì)承擔(dān)著審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行報(bào)告等職權(quán)，但實(shí)際操作與憲法法律的規(guī)定存在脫節(jié)現(xiàn)象，具有一定的“形式化”，存在重程序、輕實(shí)質(zhì)問題，對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督和修正的積極性有待提高。此外，各級(jí)人大面對(duì)行政機(jī)關(guān)提交審議的預(yù)算文本，基本以編制好的預(yù)算方案為準(zhǔn)，整體否決預(yù)算草案在我國(guó)當(dāng)前制度環(huán)境下不現(xiàn)實(shí)，人大不同意預(yù)算如何處理，法律法規(guī)沒有指導(dǎo)性規(guī)定。

人大自身能力建設(shè)不足的制約。由于許多代表缺乏審查的專業(yè)知識(shí)，看不懂財(cái)政預(yù)算報(bào)表。人大缺乏專門的輔助機(jī)構(gòu)，制度上也沒有明確允許人大借助社會(huì)力量參與審查。同時(shí)，預(yù)算草案修正議案的提出具有一定的技術(shù)難度，在提出增加支出的同時(shí)，也要提出削減支出，還涉及財(cái)政收支科目，有些代表顧慮修正議案不夠?qū)I(yè)，干脆就不提。加之預(yù)算審議時(shí)間過短，有的地方人大審議預(yù)算草案只有一、兩個(gè)小時(shí)，甚至更少，與浙江溫嶺、上海閔行、廣州等國(guó)內(nèi)預(yù)算改革先行區(qū)花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行預(yù)算審議相比，差距甚大。

推行預(yù)算修正權(quán)的

路徑及建議

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，逐步推行預(yù)算修正權(quán)。賦予立法機(jī)構(gòu)預(yù)算修正權(quán)，是抑制和防止行政機(jī)構(gòu)不合理預(yù)算要求的重要手段。在深化財(cái)政預(yù)算改革和地方人大預(yù)算權(quán)配置的頂層設(shè)計(jì)過程中，建議在預(yù)算法實(shí)施細(xì)則中明確預(yù)算修正權(quán)及相關(guān)程序，真正破解“強(qiáng)理論弱實(shí)踐”問題，切實(shí)提高人大預(yù)算審批效力。

健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，提升預(yù)算審批的專業(yè)化水準(zhǔn)。隨著財(cái)政預(yù)算改革的全面深入，地方人大承擔(dān)部門預(yù)算審查任務(wù)逐步加重，特別是縣級(jí)市要強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。如上海閔行區(qū)人大在設(shè)置財(cái)經(jīng)工委基礎(chǔ)上，增設(shè)預(yù)算工委，擔(dān)當(dāng)起預(yù)算審查的主導(dǎo)角色，浙江溫嶺市人大增強(qiáng)財(cái)經(jīng)工委力量等。

在此基礎(chǔ)上，建議設(shè)置預(yù)算工委辦公室或?qū)彶槭业葯C(jī)構(gòu)，對(duì)專家智囊團(tuán)如何有效介入決策、代表和社會(huì)公眾如何有效參與等進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，提升預(yù)算審查監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。建議在預(yù)算改革的先行區(qū)或有條件的地方，探索部分審計(jì)系統(tǒng)專業(yè)人員劃歸人大試點(diǎn)，審計(jì)直接向人大負(fù)責(zé)，提升人大審查的專業(yè)化水平。充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用，通過購(gòu)買服務(wù)等方式，建立專門的預(yù)算信息咨詢機(jī)構(gòu)，為代表和公眾提供廣泛、及時(shí)、有效的預(yù)算信息服務(wù)，避免預(yù)算修正議案的“碎片化”。

加強(qiáng)代表培訓(xùn)，有效突破技術(shù)難題。與一般代表議案相比，預(yù)算修正議案的限制條件更為嚴(yán)格，在權(quán)限設(shè)計(jì)方面，人大的預(yù)算修正議案，應(yīng)采取適當(dāng)限制原則，做到收支平衡。溫嶺市人大常委會(huì)以培訓(xùn)為突破口，通過組建陽(yáng)光預(yù)算宣講小組到各鎮(zhèn)（街）輔導(dǎo)培訓(xùn)、邀請(qǐng)財(cái)政預(yù)算專家在人代會(huì)期間作預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)、定期開展參與式預(yù)算工作理論研討、集中高校科研院所力量對(duì)代表進(jìn)行系統(tǒng)預(yù)算培訓(xùn)、每年多層次開展預(yù)算民主懇談實(shí)踐操練、創(chuàng)辦參與式預(yù)算網(wǎng)等渠道，有效地提升了人大代表預(yù)算審查監(jiān)督能力。建議地方人大對(duì)代表進(jìn)行有效培訓(xùn)，提升預(yù)算審查監(jiān)督能力。

注重審查實(shí)效，健全預(yù)算修編反饋程序。溫嶺市人大建立了預(yù)算審議意見反饋落實(shí)機(jī)制，通過主任會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議聽取政府部門關(guān)于預(yù)算意見采納、預(yù)算草案修編情況匯報(bào)，并要求政府部門將預(yù)算審議意見的答復(fù)函送至代表小組組長(zhǎng)，轉(zhuǎn)發(fā)給每一位人大代表，并通過溫嶺人大網(wǎng)、參與式預(yù)算網(wǎng)等媒體公開，進(jìn)一步增強(qiáng)了代表和公眾參與的廣度和深度，有效調(diào)動(dòng)了代表提出預(yù)算修正議案的積極性。

引入分項(xiàng)表決制度，強(qiáng)化全過程監(jiān)督。新修訂的預(yù)算法仍舊沒有對(duì)預(yù)算被否定后如何啟動(dòng)重審程序作出規(guī)定，比較務(wù)實(shí)的做法就是設(shè)計(jì)分項(xiàng)審查程序，即使否定了幾項(xiàng)，也不至于帶來(lái)太大的不好后果。溫嶺市人大在2015年人代會(huì)上，首次對(duì)“四本賬”預(yù)算分本進(jìn)行表決、首次對(duì)預(yù)算修正議案進(jìn)行票決、第三年對(duì)四個(gè)部門預(yù)算分項(xiàng)進(jìn)行票決的制度和程序設(shè)置，有力提升了人大預(yù)算審查實(shí)效。

樹立法治理念，推進(jìn)預(yù)算法治化建設(shè)。法治預(yù)算是政府預(yù)算改草的核心與靈魂，施行預(yù)算修正制度有利于推進(jìn)公共財(cái)政收支管理在陽(yáng)光下運(yùn)行，防止公共資金濫用，促進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制健全。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會(huì)干部）