盧克龍

在規(guī)范性文件備案審查中，之所以出現(xiàn)主體失格、范圍狹窄、效果不佳問題，最根本的原因是立法本身先天不足，缺乏可行性。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查，必須對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改，變“事后監(jiān)督”為“事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合，以事前監(jiān)督為主”。

基層人大常委會(huì)的規(guī)范性文件備案審查工作重點(diǎn)主要是同級(jí)政府的規(guī)范性文件。

其通行的做法是，常委會(huì)辦公室或法工委作為規(guī)范性文件備案審查的綜合機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理、登記、回復(fù)、歸檔等日常工作。常委會(huì)各工作委員會(huì)按照職責(zé)分工，審查相關(guān)規(guī)范性文件。

由于監(jiān)督法的規(guī)定比較原則，各地出臺(tái)的具體規(guī)定不夠準(zhǔn)確和完整，缺少科學(xué)性和可操作性，所以，基層人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府的規(guī)范性文件備案審查工作存在一些亟待解決的問題。

存在的問題

1. 監(jiān)督主體失格。監(jiān)督法是調(diào)整各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的法律規(guī)范，其所規(guī)定的各種監(jiān)督方式，監(jiān)督的主體都是“人大常委會(huì)”，規(guī)范性文件備案審查也不例外。

監(jiān)督法總則明確規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)。也就是說，規(guī)范性文件備案審查的主體是各級(jí)人大常委會(huì)。被審查的規(guī)范性文件無論是否有問題，以及有問題如何處置，其審查意見都必須經(jīng)由人大常委會(huì)集體審議作出。

但在實(shí)踐中，只有經(jīng)過主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議是否作出撤銷決定的規(guī)范性文件，才是經(jīng)過常委會(huì)審查的，其它規(guī)范性文件的審查，人大常委會(huì)這個(gè)真正的審查主體卻并沒有介入。

也許有人會(huì)說，人大常委會(huì)可以授權(quán)相關(guān)工委進(jìn)行審查。這種說法沒有法律依據(jù)。因?yàn)楸O(jiān)督法第二十九條只是規(guī)定省市自治區(qū)人大常委會(huì)就審查、撤銷的程序作出具體規(guī)定，而沒有規(guī)定可以將審查權(quán)下放給其他主體。而且在基層，這種授權(quán)事實(shí)上是不可行的。因?yàn)榛鶎尤舜蟆耙蝗斯の爆F(xiàn)象普遍，無法實(shí)現(xiàn)集體行使審查權(quán)的要求。即使一個(gè)工委有兩名以上人員，受法定職能和能力條件的制約，也承擔(dān)不了人大常委會(huì)這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

而相關(guān)工委的審查，只是人大常委會(huì)履行規(guī)范性文件備案審查職能的基礎(chǔ)性工作。其形成的審查意見，對(duì)制定文件的政府是沒有法律效力的。

2. 監(jiān)督范圍過窄。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，人大常委會(huì)審查本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令。不少地方人大常委會(huì)制定的程序性規(guī)則確定的審查范圍也是如此，基層人大常委會(huì)亦按此范圍進(jìn)行審查。

問題在于，基層政府依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的文件，即具有規(guī)范性文件屬性的文件，有許多并非是以政府名義和決定、命令形式發(fā)布的。

這類文件沒有被列入審查范圍，顯然不符合監(jiān)督法的立法本意。

3. 監(jiān)督成效難顯。監(jiān)督法實(shí)施以來，在全國尚未見到某個(gè)地方人大常委會(huì)作出決定撤銷本級(jí)政府規(guī)范性文件的先例，也未發(fā)現(xiàn)某政府下發(fā)的規(guī)范性文件因同級(jí)人大常委會(huì)審查而作出修改的報(bào)道。這不是因?yàn)檎l(fā)布的規(guī)范性文件都很規(guī)范了，而是因?yàn)橥?jí)人大常委會(huì)與政府“吃的一鍋飯，合的一張臉”，對(duì)政府文件存在的瑕疵，往往睜只眼閉只眼，不能痛下決心令其修改、撤銷或直接作出撤銷的決定。

有例為證：某市政府作出的關(guān)于拆遷的文件損害了群眾利益，群眾上訪不斷并請(qǐng)求省人大常委會(huì)對(duì)其進(jìn)行審查。省人大常委會(huì)派員調(diào)查后，責(zé)成該市人大常委會(huì)啟動(dòng)審查程序。按說，群眾反映的問題客觀存在，省人大也出面干預(yù)了，所在市人大常委會(huì)就該有所作為吧，其實(shí)不然！最終還是該市政府以清理一個(gè)時(shí)段內(nèi)規(guī)范性文件為由宣布該文件廢止。

由此可見，人大常委會(huì)審查撤銷本級(jí)政府出臺(tái)的不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，實(shí)在是“說易行難”。

原因探析

基層人大常委會(huì)在規(guī)范性文件備案審查中，之所以出現(xiàn)主體失格、范圍狹窄、效果不佳的問題，最根本的原因是立法本身先天不足，缺乏可行性。

現(xiàn)行的備案審查屬于“事后監(jiān)督”。一方面，政府發(fā)布的規(guī)范性文件數(shù)量較大，所有的規(guī)范性文件都上人大常委會(huì)會(huì)議，既無必要也不現(xiàn)實(shí)。因而現(xiàn)行的辦法是由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)代為審查。

另一方面，規(guī)范性文件往往都具有立即施行性，一旦發(fā)布實(shí)施，就涉及公民法人權(quán)利義務(wù)的調(diào)整。在發(fā)布實(shí)施后的一定時(shí)間才報(bào)備，人大常委會(huì)的審查也需要一定的時(shí)間，所以審查意見形成時(shí)，該規(guī)范性文件已經(jīng)實(shí)施至少數(shù)月。此時(shí)如果對(duì)其進(jìn)行修改，意味著要對(duì)已經(jīng)調(diào)整的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行再調(diào)整；如果文件被撤銷，意味著已經(jīng)調(diào)整的權(quán)利義務(wù)全部無效。在全面建設(shè)法治政府的大背景下，發(fā)布文件的政府在人民群眾心目中的信譽(yù)和形象何在？因此，規(guī)范性文件的合法合理與否，其調(diào)查論證和審查工作應(yīng)當(dāng)在文件制定過程之中、發(fā)布實(shí)施之前進(jìn)行。

事實(shí)上，各級(jí)政府都有自己的法制部門，專門負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的合法性審查工作。誠然，一旦把審查的關(guān)口前移，審查的責(zé)任交給了政府自身，基層人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府規(guī)范性文件審查的各種問題都會(huì)迎刃而解。

建議及措施

基于上述理由，建議對(duì)監(jiān)督法第五章作必要的修改。修改的原則是變“事后監(jiān)督”為“事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合，以事前監(jiān)督為主”。

所謂事前監(jiān)督，就是要從立法的角度規(guī)定，制定機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)，論證、聽證、合法性審查以及向社會(huì)征集意見的過程，必須有一定數(shù)量的本級(jí)人大代表參加，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)相關(guān)專門委員會(huì)、工作委員會(huì)參與，并充分尊重人大代表和人大相關(guān)機(jī)構(gòu)提出的建議和意見。

所謂事后監(jiān)督，就是對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈認(rèn)為存在明顯問題的個(gè)別規(guī)范性文件，設(shè)定相應(yīng)審查程序。審查的基礎(chǔ)工作由常委會(huì)相關(guān)專門委員會(huì)或工作委員會(huì)實(shí)施，形成審查建議經(jīng)主任會(huì)議討論后，向常委會(huì)會(huì)議作出專題報(bào)告，常委會(huì)審議后形成審議意見或作出決定，向政府反饋并向社會(huì)公布。

所謂“事前監(jiān)督為主”，就是要把審查工作的重點(diǎn)放在規(guī)范性文件正式頒布實(shí)施之前。

從職能角度看，人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督主要是宏觀監(jiān)督，對(duì)政府的具體行政行為一般不直接參與。但規(guī)范性文件的制定卻不同，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到公民法人的權(quán)利義務(wù)，其合法合理與否與前期的調(diào)研論證有著直接的關(guān)系。

規(guī)范性文件的重要地位和作用，也決定著它的研究制定過程必須有一定的時(shí)間周期，這給人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與其中提供了可能性。尤其是通過參與一些論證、聽證活動(dòng)，從出席對(duì)象的廣泛性、聽取意見的詳略度、反映意見被吸收的情況等方面，直觀地把握政府研究制定規(guī)范性文件時(shí)是否真正“接地氣”、聽民意，也能夠直接掌握社會(huì)各方面對(duì)即將出臺(tái)的規(guī)范性文件的真實(shí)態(tài)度，便于適時(shí)提出建設(shè)性建議和意見。

同時(shí)，有人大常委會(huì)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)以及一定數(shù)量人大代表的直接參與、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，政府研究制定規(guī)范性文件時(shí)也會(huì)更為嚴(yán)謹(jǐn)和慎重，出臺(tái)的規(guī)范性文件質(zhì)量會(huì)更高，存在問題需要修改或撤銷的風(fēng)險(xiǎn)將大大降低，有利于維護(hù)人民群眾的利益和人民政府的良好形象。

（作者單位：江蘇省海安縣人大常委會(huì)）