賽馬

也許有一天，你在街上看到貼罰單的是城管，并不需要感到很驚訝。

8月19日，由住建部牽頭制定的《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》在“中國政府法治信息網(wǎng)——公開征求意見系統(tǒng)”中公布，在城市道路上違章停車僅僅是未來城管執(zhí)法六個(gè)方面行政處罰范圍之一。

不過，該《辦法》目前還處在征求意見階段，征求意見將至9月18日止。

對(duì)于這一條文，有不少網(wǎng)友提出質(zhì)疑?！俺枪苁欠駥?duì)于交通違法有執(zhí)法權(quán)？”“該《辦法》是否與我國現(xiàn)行法律相抵觸？”……

距 離

早在去年底，中央深改組第十八次會(huì)議就通過了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，為我們期待已久的有關(guān)城市管理以及執(zhí)法體制的改革開出了藥方。其中第7點(diǎn)提出，城市管理部門可以實(shí)施與以下范圍內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施，其中就包括“交通管理方面侵占城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權(quán)”。

這次住建部發(fā)布的《辦法》征求意見稿提出的執(zhí)法范圍正是對(duì)近20年來城管執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行了系統(tǒng)的總結(jié)。但是，要真正做到像《辦法》規(guī)定的那樣持證上崗，就目前而言，還有一定的距離。

比如，城管暴力執(zhí)法頻發(fā)，城管部門大都將責(zé)任推諉至協(xié)管人員身上。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國城管執(zhí)法系統(tǒng)協(xié)管人員大約100多萬人，不具有執(zhí)法資格，但又參與執(zhí)法工作。因此，城管執(zhí)法人員資格合格性問題，理應(yīng)成為城管執(zhí)法必須要跨過的一道坎。而此次的《辦法》在城管執(zhí)法人員的隊(duì)伍建設(shè)中卻沒有涉及這一問題。

因?yàn)榘船F(xiàn)行法律要求，執(zhí)法人員本人要具備公務(wù)員或者是參公事業(yè)編制的身份，并且要通過考試，取得省一級(jí)人民政府頒發(fā)的行政執(zhí)法證才能上崗執(zhí)法。

協(xié) 調(diào)

這些年來，城管執(zhí)法已經(jīng)或?yàn)楣J(rèn)的“天下第一難事”。究其原因，主要是我國城市立法工作進(jìn)度緩慢，國家層面始終沒有出臺(tái)專門的法律法規(guī)。而目前我國執(zhí)法大都是部門的規(guī)范性文件，而這些執(zhí)法依據(jù)分散，有的長期未作修訂，有的還存在著交叉重疊的問題。

《辦法》作為一個(gè)部門規(guī)章，因?yàn)閷蛹?jí)所限，所以對(duì)很多的事項(xiàng)是無法進(jìn)行規(guī)定的，尤其是城管執(zhí)法涉及到多個(gè)領(lǐng)域，它需要解決綜合執(zhí)法和專業(yè)部門執(zhí)法之間的關(guān)系，“城管執(zhí)法會(huì)涉及多個(gè)部門，用一個(gè)部門的部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)定，從立法層級(jí)上沒有辦法解決和多部門合作的問題”。

比如，對(duì)于“交通管理方面在城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車輛的行政處罰權(quán)”，這其中的城市道路指的是非機(jī)動(dòng)車道。中國城市管理協(xié)會(huì)會(huì)長羅亞蒙表示，十幾年前國務(wù)院曾明確發(fā)布，機(jī)動(dòng)車道上的違法停車行政處罰權(quán)歸公安交管部門，非機(jī)動(dòng)車道上的違法停車行政處罰權(quán)歸城管部門。但是因?yàn)樯婕袄鎲栴}，每個(gè)城市的情況不同，有些城市的公安交管部門交出了非機(jī)動(dòng)車道上的違法停車行政處罰權(quán)，有些城市的沒有交出。

“如果機(jī)動(dòng)車道、非機(jī)動(dòng)車道全部劃給城管執(zhí)法部門，算是有所進(jìn)步，但又可能出現(xiàn)難以執(zhí)法到位的問題?！边@就涉及到多部門合作執(zhí)法問題，而就此現(xiàn)象，我國尚未出臺(tái)明確的多部門合作規(guī)范。

因此，城管執(zhí)法需要協(xié)調(diào)，特別是當(dāng)職能發(fā)生交叉時(shí)，該如何解決，都是部門規(guī)章不可能解決的問題。

當(dāng)然，這個(gè)《辦法》征求意見稿的出臺(tái)還是令人振奮的，畢竟對(duì)于一些引起爭議的地方實(shí)踐各不相同的城管執(zhí)法范圍等作出了明確統(tǒng)一的界定。

跨 界

法律人士指出，僅憑現(xiàn)有的信息還無法判斷《辦法》是否符合法律規(guī)范，如果只看辦法本身，那么它與現(xiàn)行的道路交通安全法是存在沖突的，因?yàn)榈缆方煌ㄟ`法行為的處罰權(quán)歸屬公安交通部門。

而且，賦予城管執(zhí)法權(quán)的目的是讓行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中，但需要獲得法律授權(quán)。目前來看，還有幾個(gè)疑問沒有解答。一是住建部此次頒布的征求意見稿，屬于部門規(guī)章還是一般性的規(guī)范文件；二是它是否取得了法律上的授權(quán)。

“還有一個(gè)問題是管理邊界的問題。”一些執(zhí)法人員告訴記者，目前一些違法行為往往呈現(xiàn)出“誰都能管，誰都不管”的局面，如果將一個(gè)本來就有明確執(zhí)法部門的違法行為處罰權(quán)賦權(quán)給其他部門，容易出現(xiàn)“都不管”的情況。

即使如此，同一違法行為由不同執(zhí)法部門管理，仍然容易造成市民對(duì)被賦權(quán)執(zhí)法部門的不認(rèn)可，市民的接受程度影響著執(zhí)法效果。以城管查處出租車違法為例，不少駕駛員和乘客并不認(rèn)可城管管理出租車，在取證時(shí)配合程度不高，導(dǎo)致執(zhí)法“取證難”情況依然突出。

專業(yè)人士指出，基層執(zhí)法本身是一門學(xué)問，聯(lián)合執(zhí)法還是跨界執(zhí)法，需要經(jīng)過慎重的研究。真正要使“城管貼單”發(fā)揮其被寄予希望的作用，首先需要理順法律關(guān)系，依法授權(quán)；還要對(duì)執(zhí)法方式、執(zhí)法技巧等各方面細(xì)節(jié)加強(qiáng)培訓(xùn)與實(shí)踐，同時(shí)大力宣傳贏得市民的認(rèn)同。

鏈 接

城市管理執(zhí)法的行政處罰范圍征求意見是這樣規(guī)定的：

1、住房城鄉(xiāng)建設(shè)——法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)；

2、環(huán)境保護(hù)——社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染。城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等；

3、工商——戶外公共場所無照經(jīng)營、違規(guī)設(shè)置戶外廣告；

4、交通——在城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車輛；

5、水務(wù)——向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等；

6、食品藥品——戶外公共場所的食品銷售和餐飲攤點(diǎn)無證經(jīng)營、違法回收販賣藥品等。

看到這些，你是否開始對(duì)城管執(zhí)法感到“畏懼”？不必?fù)?dān)心太早，這畢竟還只是意見征求稿，并且從8月19日至9月18日，在面向社會(huì)公開征求意見時(shí)間內(nèi)，你有意見都可提！