摘 要 2014年5月，習(xí)近平總書記在上?？疾旃ぷ鲿r(shí)明確要求，上海要加快建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心；2015年5月，上海市委、市政府發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》；近期，普陀區(qū)委、區(qū)政府出臺(tái)《關(guān)于提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力的實(shí)施意見》，提出了建設(shè)科創(chuàng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型實(shí)踐區(qū)的要求。本文就優(yōu)化財(cái)政科技資金管理，更好發(fā)揮和拓展財(cái)政政策引導(dǎo)和杠桿作用作一探討。

關(guān)鍵詞 財(cái)政政策 科技創(chuàng)新 問題 對(duì)策

準(zhǔn)確把握市委一號(hào)課題精神，積極融入上海具有全球影響力的科創(chuàng)中心建設(shè)，對(duì)于普陀區(qū)建設(shè)科創(chuàng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型實(shí)踐區(qū)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展具有重要意義。以下結(jié)合普陀科創(chuàng)實(shí)際，從優(yōu)化財(cái)政支持方式的角度進(jìn)行探討研究。

一、基本現(xiàn)狀

“十二五”期間，為推進(jìn)區(qū)域科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我區(qū)累計(jì)安排科技支出約16億元。各相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)《普陀區(qū)支持科技公共服務(wù)平臺(tái)發(fā)展專項(xiàng)資金實(shí)施細(xì)則》《普陀區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)專項(xiàng)扶持資金實(shí)施細(xì)則》《普陀區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展科技孵化項(xiàng)目扶持資金實(shí)施細(xì)則》《普陀區(qū)企業(yè)技術(shù)引進(jìn)、吸收、創(chuàng)新項(xiàng)目支持資金實(shí)施細(xì)則》《普陀區(qū)中小企業(yè)共享科技資源支持資金管理辦法》等一系列科技支持政策10余個(gè)，為增強(qiáng)區(qū)域科技實(shí)力、提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力、支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。截至2015年底，區(qū)內(nèi)集聚科技企業(yè)2000余家，其中上海市高新技術(shù)企業(yè)182家；擁有科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)9個(gè)（2013年創(chuàng)建成為“上海張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)普陀園”），部屬或市屬科研院所17家、“九八五”高校2家、國(guó)家級(jí)工程技術(shù)研究中心2家、市工程技術(shù)研究中心9家和上海市創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟4家，吸引機(jī)器人檢測(cè)和評(píng)定中心、國(guó)家“可信嵌入式”軟件工程技術(shù)研究中心、智慧·照明產(chǎn)業(yè)園等重要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目落戶。科技產(chǎn)業(yè)占區(qū)級(jí)稅收的比重從2011年的19.02%上升到2015年上半年的21.32%。

二、存在問題

（1）財(cái)政政策資金存在“碎片化”現(xiàn)象，聚焦功能發(fā)揮不夠。由于科技政策體系相對(duì)復(fù)雜，政策文件數(shù)量較多，涉及區(qū)科委、區(qū)發(fā)改委、區(qū)商務(wù)委、區(qū)質(zhì)監(jiān)局、區(qū)財(cái)政局、區(qū)金融辦等多個(gè)部門，有重復(fù)、分散、多頭申報(bào)的現(xiàn)象，部分政策一定程度上也有“撒胡椒面”的現(xiàn)象，影響資金整體使用效益。

（2）財(cái)政投入方式以直接扶持、專項(xiàng)補(bǔ)貼為主，引導(dǎo)功能發(fā)揮不夠且投入資金缺乏績(jī)效考核，使用情況掌握不足。

（3）財(cái)政撬動(dòng)機(jī)制老化，杠桿功能發(fā)揮不夠。尤其是在緩解小微企業(yè)融資難、擔(dān)保難方面，除了傳統(tǒng)的貼息貼費(fèi)、擔(dān)保增信、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償外，股權(quán)投資、投貸（保）聯(lián)動(dòng)等新型杠桿運(yùn)用得較少。

三、對(duì)策建議

（一）基本原則

（1）強(qiáng)化政策的整合與統(tǒng)籌。一是發(fā)揮好市區(qū)政策的協(xié)同效應(yīng)，在貫徹執(zhí)行市級(jí)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合普陀實(shí)際，整合形成區(qū)級(jí)層面支持科技創(chuàng)新的政策體系，體現(xiàn)出本區(qū)特色。二是統(tǒng)籌銜接科技創(chuàng)新各環(huán)節(jié)，包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈。三是建立統(tǒng)一的評(píng)估監(jiān)管體系，加強(qiáng)事中、事后的監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)管理。

（2）明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系。更多探索運(yùn)用財(cái)政后補(bǔ)助、間接投入等支持方式，既發(fā)揮市場(chǎng)配置技術(shù)創(chuàng)新資源的決定性作用和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體作用，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化；也突出政府重點(diǎn)支持市場(chǎng)不能有效配置資源的公共科技活動(dòng)，積極營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新的環(huán)境，營(yíng)造遵循科學(xué)規(guī)律、鼓勵(lì)探索、寬容失敗的氛圍。

（3）發(fā)揮科技+金融的乘數(shù)效應(yīng)。運(yùn)用各類金融工具協(xié)同支持創(chuàng)新發(fā)展，強(qiáng)化資本市場(chǎng)支持，拓寬間接融資渠道，加大對(duì)早中期、初創(chuàng)期創(chuàng)新型企業(yè)支持力度，促進(jìn)創(chuàng)新型、成長(zhǎng)型企業(yè)加速發(fā)展。

（二）具體措施

（1）建立統(tǒng)一的區(qū)域科技政策平臺(tái)。梳理全區(qū)現(xiàn)有支持科技創(chuàng)新的各類政策，統(tǒng)籌整合，避免交叉重疊、減少政策放空，形成全區(qū)政策“一盤棋”。各部門既聯(lián)動(dòng)配合，制定覆蓋全創(chuàng)新鏈的系統(tǒng)化支持政策，又加強(qiáng)功能性分工，完善實(shí)施細(xì)則、簡(jiǎn)化操作流程，提高政策的實(shí)效性和可操作性。近期，區(qū)財(cái)政已協(xié)同區(qū)科委、區(qū)委組織部、區(qū)發(fā)改委和區(qū)人社局等部門，共同制定《普陀區(qū)支持科技創(chuàng)新的若干政策意見（試行）》，將多部門政策、意見歸并為二十八條，包括投資發(fā)展、平臺(tái)建設(shè)、信貸促進(jìn)、科創(chuàng)項(xiàng)目、人才激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)防控六個(gè)方面。

（2）探索建立引導(dǎo)、補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制。財(cái)政投入方式從偏重項(xiàng)目撥款，拓展到投資、保險(xiǎn)、信貸、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等多種模式，綜合運(yùn)用無償資助、股權(quán)投資、貸款貼息（融資貼息）、保費(fèi)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)代償、購(gòu)買服務(wù)、激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)等方式支持科技創(chuàng)新。著重探索設(shè)立科創(chuàng)引導(dǎo)基金，帶動(dòng)更多社會(huì)資本投向科技創(chuàng)新領(lǐng)域。引導(dǎo)基金適當(dāng)向天使投資和早中期風(fēng)險(xiǎn)投資基金傾斜；探索建立天使及早期創(chuàng)投風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；參與投資基金選定的區(qū)科技企業(yè)或項(xiàng)目的跟投等，促進(jìn)區(qū)內(nèi)種子期、初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期中小創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)資本、項(xiàng)目、技術(shù)和人才向本區(qū)集聚。目前引導(dǎo)基金日常管理與運(yùn)作主要有三種模式：一是委托市場(chǎng)化專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)。二是委托政府職能部門。三是委托屬地國(guó)有企業(yè)。從實(shí)際操作來看，選擇純市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)，存在政策性導(dǎo)向不足的現(xiàn)象；選擇政府職能部門，存在專業(yè)力量不足的現(xiàn)象；選擇屬地國(guó)有企業(yè)，對(duì)企業(yè)的專業(yè)化程度要求也較高。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，兼顧導(dǎo)向性和市場(chǎng)化要求，認(rèn)為選擇具有國(guó)資背景的專業(yè)投資管理公司作為受托管理機(jī)構(gòu)較為適宜。

（3）發(fā)揮并購(gòu)金融集聚區(qū)創(chuàng)新平臺(tái)效應(yīng)。作為國(guó)內(nèi)首家以“并購(gòu)金融”為主題的集聚區(qū)，創(chuàng)設(shè)1年多來，1100余家并購(gòu)交易基金會(huì)員單位和投資機(jī)構(gòu)等入駐集聚區(qū)和聯(lián)交所，6家銀行在業(yè)界率先創(chuàng)設(shè)并購(gòu)銀行類金融機(jī)構(gòu)，中國(guó)并購(gòu)公會(huì)與浦發(fā)銀行聯(lián)合成立并購(gòu)融資聯(lián)盟，美國(guó)亞洲金融協(xié)會(huì)和國(guó)際資本市場(chǎng)服務(wù)協(xié)會(huì)落戶；上海普陀并購(gòu)金融展示館開館；“中國(guó)資本市場(chǎng)并購(gòu)及分類指數(shù)”研究與“上普并購(gòu)指數(shù)”升級(jí)持續(xù)推進(jìn)等。政策意見的出臺(tái)和引導(dǎo)基金的籌備設(shè)立，有力吸引一批高端國(guó)際并購(gòu)基金和金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注?？梢源藶槠鯔C(jī)，進(jìn)一步引導(dǎo)并購(gòu)金融資本聚焦科技創(chuàng)新：鼓勵(lì)投資基（資）金與科技園區(qū)、企業(yè)對(duì)接，對(duì)基金（機(jī)構(gòu)）投資區(qū)內(nèi)科技企業(yè)并培育上市（掛牌）的，或投資引進(jìn)上市（掛牌）科技企業(yè)的，給予項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；做好科技企業(yè)、對(duì)接項(xiàng)目的跟蹤服務(wù)，促進(jìn)投貸聯(lián)動(dòng)，對(duì)有融資需求的，運(yùn)用并購(gòu)融資聯(lián)盟及并購(gòu)特色支行資金優(yōu)勢(shì)，聯(lián)系推薦區(qū)內(nèi)銀行資源，提供項(xiàng)目化金融產(chǎn)品服務(wù)；支持企業(yè)通過發(fā)行債券、票據(jù)融資，組織企業(yè)與區(qū)內(nèi)金融資源對(duì)接，對(duì)區(qū)內(nèi)科技企業(yè)發(fā)行債票、票據(jù)或信托產(chǎn)品的，給予發(fā)行費(fèi)用補(bǔ)貼；支持企業(yè)通過并購(gòu)提升技術(shù)能力和產(chǎn)業(yè)能級(jí)，對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)、基金并購(gòu)并引入國(guó)內(nèi)外科技企業(yè)的，給予并購(gòu)貸款貼息；探索創(chuàng)設(shè)混合所有制國(guó)際并購(gòu)交易中心，發(fā)掘上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所“上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易中心”、“科技創(chuàng)新成果（項(xiàng)目）交易服務(wù)中心”、“上海中小企業(yè)融資中心”等平臺(tái)功能，為區(qū)內(nèi)科技型企業(yè)產(chǎn)權(quán)確權(quán)評(píng)估、掛牌上市、轉(zhuǎn)讓報(bào)價(jià)、交易見證、結(jié)算清算、托管登記、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目推介、政策咨詢等提供配套服務(wù)。

（4）繼續(xù)完善配套制度體系。一方面，抓緊制定、修訂《政策意見》配套實(shí)施細(xì)則，明確具體標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，并注重簡(jiǎn)化申請(qǐng)使用監(jiān)管流程，設(shè)定項(xiàng)目評(píng)估審核時(shí)限，進(jìn)一步提高政策的可行性、便利性。例如，試點(diǎn)開展科技服務(wù)券工作，由政府采取無償資助方式，購(gòu)買會(huì)計(jì)、法律、人才和知識(shí)產(chǎn)權(quán)類專業(yè)服務(wù)，支持中小微科技企業(yè)、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)、眾創(chuàng)空間和科技園區(qū)發(fā)展；另一方面，注重政策的自我完善，加強(qiáng)政策與國(guó)家、市級(jí)最新政策的對(duì)接，加強(qiáng)財(cái)政資金投入的過程監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估，將支持政策納入績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，定期委托第三方中介進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，并由審計(jì)部門進(jìn)行重點(diǎn)專項(xiàng)審計(jì)，再根據(jù)考評(píng)及審計(jì)結(jié)果相應(yīng)調(diào)整完善政策，形成良性循環(huán)。

（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：姚海虹（1976—），女，就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生雙證3班]

參考文獻(xiàn)

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