摘 要 居民小區(qū)業(yè)主委員會成為基層社區(qū)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的新生力量，為社區(qū)自治和基層民主注入了新的內(nèi)容。但作為居民自治組織，其法律地位不明確、權(quán)利義務(wù)不清晰、法規(guī)政策不完備、運轉(zhuǎn)機制不成熟等問題也逐漸顯現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 社區(qū)自治 社區(qū)管理 業(yè)委會

一、業(yè)委會作為社會組織參與社區(qū)治理的理論基礎(chǔ)

（1）市場失靈理論：市場失靈是指市場機制在某些場合僅僅依靠價格調(diào)整并不能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，即導(dǎo)致無效率的一種情況。為了彌補市場失靈，保障經(jīng)濟社會的正常運轉(zhuǎn)，吸收非營利性組織參與社會服務(wù)就成了必然選擇。

（2）政府失靈理論：“政府失靈理論”是美國經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德提出的，他認為政府作為公共權(quán)力的行使者，其行為體現(xiàn)的是大多數(shù)人的利益，但不能很好地滿足甚至忽視社會中弱勢群體及其他特殊群體的需要，為了避免政府失靈，主要方法是合理界定政府的職能，在政府和市場之間尋求平衡，主張政府與民間力量合作，共同提供社會所需要的公共物品和服務(wù)，從而調(diào)動民間參與公共管理的積極性。

（3）志愿服務(wù)理論：非盈利組織部門的主要工具一直以來就是志愿主義，非營利組織的建立基于志愿主義精神。

另外，還有第三部門理論、社群主義理論等。

二、業(yè)委會產(chǎn)生和發(fā)展的背景

業(yè)主委員會，是指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)由業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運作的一個民間性組織。（百度百科）業(yè)委會的發(fā)展背景主要有以下幾個方面：

（1）商品住宅的發(fā)展。1992年，上海首個土地批租項目啟動，就此拉開了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕，社區(qū)形態(tài)發(fā)生顯著變化，從棚戶區(qū)集中區(qū)快速發(fā)展成為現(xiàn)代化商住區(qū)。居住人員的結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，收入與文化知識層次較高，年齡層次較輕，維權(quán)意識強。

（2）居民權(quán)利意識的覺醒。伴隨著市場經(jīng)濟改革的深入和法律意識的普及，居民的財產(chǎn)觀念、權(quán)利意識明顯增強。有組織、專業(yè)化的維權(quán)成為業(yè)主的普遍選擇，成立業(yè)委會代表其選聘和監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)，維護房產(chǎn)作為其主要私有財產(chǎn)的合法權(quán)益，成為一種自發(fā)的需求，業(yè)委會客觀上推動了社區(qū)自治，也成為一種必然的趨勢。

（3）居委會功能的異化。居委會雖然在屬性上是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，但在現(xiàn)實中卻被動的行政化，承擔了大量具體的行政職能，成為政府在城市基層的傳聲筒。居委會越位行政、缺位自治，繁雜的工作牽扯了居委會大量的精力，無形中為業(yè)委會開展小區(qū)自治、參與社區(qū)治理提供了空間。

三、業(yè)委會運行的現(xiàn)狀

（1）基本情況。在實際工作中，業(yè)委會建設(shè)面臨著很多沖突和矛盾，主要有：一是業(yè)委會內(nèi)部的矛盾。主要體現(xiàn)在兩方面： 1）業(yè)委會成員因利益或見解不同而形成派別。2）業(yè)委會換屆改選引發(fā)糾紛。二是業(yè)委會與物業(yè)的矛盾。主要體現(xiàn)在三方面： 1）因物業(yè)調(diào)整帶來的矛盾。2）圍繞小區(qū)管理引發(fā)的系列矛盾。3）新老物業(yè)交接中產(chǎn)生的矛盾。三是業(yè)委會與業(yè)主的矛盾。主要體現(xiàn)在兩方面： 1）業(yè)主不配合業(yè)委會工作。2）業(yè)委會違背大多數(shù)業(yè)主的意志。

（2）目前的實踐和探索。1）明確了業(yè)委會在社區(qū)治理中的重要地位，理順了居民區(qū)黨組織、居委會、業(yè)主、物業(yè)等相關(guān)方與業(yè)委會的關(guān)系。2）形成了業(yè)委會建設(shè)的體系框架，建立健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，推動和保障業(yè)委會健康成長，規(guī)范運作。3）業(yè)委會建設(shè)效果評價。目前，上海市業(yè)主委員會規(guī)范化建設(shè)穩(wěn)步提升，從而社區(qū)的和諧局面得到有效維護，初步形成了良性互動的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

四、存在的問題

（1）法規(guī)政策問題。法規(guī)政策滯后，明顯不適應(yīng)業(yè)委會發(fā)展的現(xiàn)狀、社會治理的趨勢，成為實際工作中的最大難題。一方面，對業(yè)委會監(jiān)管缺乏法律支撐。例如，《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》中明確寫到，指導(dǎo)監(jiān)督業(yè)主大會、業(yè)主委員會的組建機日常運作，但未明確如何指導(dǎo)監(jiān)督以及綜合管理制度的具體內(nèi)容；另一方面，相關(guān)條款的可操作性不強。例如，《加強本市住宅小區(qū)業(yè)主大會業(yè)主委員會建設(shè)的若干規(guī)定》明確寫到，“召開臨時業(yè)主大會，應(yīng)有20%以上業(yè)主書面提議，并隨附提議人房地產(chǎn)權(quán)證復(fù)印件”，但現(xiàn)實操作中，業(yè)主普遍認為房產(chǎn)證復(fù)印件是個人隱私，不愿提供，導(dǎo)致臨時業(yè)主大會無法召開。

（2）人員素質(zhì)問題。人員素質(zhì)參差不齊，影響了業(yè)委會工作的開展、規(guī)范化建設(shè)水平的提高。業(yè)委會建設(shè)綜合性強，業(yè)委會運轉(zhuǎn)專業(yè)性強，涉及法律財務(wù)建筑工程等專業(yè)領(lǐng)域，對人員的綜合能力提出了較高的要求。一方面居民區(qū)工作者在溝通聯(lián)系業(yè)委會和物業(yè)、動員組織業(yè)主參與、制作和分發(fā)選票等具體工作中，可能出現(xiàn)角色錯位、言行缺位、工作方法不得體等問題，由細節(jié)不當引起矛盾；另一方面，極少數(shù)業(yè)委會成員觀念狹隘，對居民區(qū)黨組織、居委會和物業(yè)抱有偏見，對抗工作，極少數(shù)業(yè)委會成員公私偏廢，有利用手中權(quán)力為一己謀取私利的現(xiàn)象，損害其他業(yè)主的利益。

（3）業(yè)主參與問題。業(yè)主在參與業(yè)委會工作中存在三種情況：一是業(yè)主雖然重自身利益，但輕參與管理，缺乏行使自治權(quán)利的意識和參與管理的能力。二是在職人員通常無暇顧及小區(qū)事務(wù)，退休人員成為小區(qū)管理的主體力量，但這部分人員的能力、精力和活力相對不足，難以保障和推動業(yè)委會的健康發(fā)展和高效運作。三是精英人物往往不愿意參選業(yè)委會，因此在選擇業(yè)委會成員時常常面對合適人選寥寥的局面，小區(qū)自治也常常因此出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。

五、加強業(yè)委會建設(shè)的思考

（1）完善相關(guān)法律政策。實踐中需修訂和增加兩方面的內(nèi)容，以法制化促進規(guī)范化。一是涉及確保業(yè)委會規(guī)范運作的，完善關(guān)于業(yè)委會組織建設(shè)的相關(guān)法律，完善各級物業(yè)管理法規(guī)政策，對模糊概念作出明確解釋，增強法規(guī)政策的可操作性，對業(yè)委會議事程序、臨時業(yè)主大會的召開提出明確指導(dǎo)意見，出臺方便操作的具體實施辦法，同時充分考慮法規(guī)政策的相互配套。二是涉及促進物業(yè)管理企業(yè)健康發(fā)展的。

（2）加強業(yè)委會自身建設(shè)。以服務(wù)業(yè)主為核心，規(guī)范運作為關(guān)鍵，持續(xù)推進業(yè)委會自身建設(shè)。組建和換屆時，盡最大可能選取合適人員，建立后，應(yīng)給與積極支持，有針對性地開展專業(yè)培訓和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強業(yè)委會工作人員的自我約束，規(guī)范履職行為，切實體現(xiàn)業(yè)主利益，做到履職充分、履職及時、履職到位。

（3）改進業(yè)委會激勵和監(jiān)督。在街道層面，設(shè)立專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，強化業(yè)委會工作指導(dǎo)辦公室的業(yè)委會籌辦、指導(dǎo)和監(jiān)督職能，通過健全與居民黨組織、居委會、業(yè)委會和物業(yè)四駕馬車的溝通協(xié)調(diào)機制；通過評比表彰樹立正面典型，增強責任感和榮譽感。完善業(yè)主大會對業(yè)委會的委托代理機制，探索業(yè)委會主任聘任制、業(yè)委會管理專業(yè)化等方法，通過擇優(yōu)聘任、有限授權(quán)、合理設(shè)薪，統(tǒng)一業(yè)委會的責任和權(quán)利；探索建立監(jiān)事會，由非業(yè)委會成員的業(yè)主組成，通過列席業(yè)委會重要決策會議，詢問和質(zhì)詢小區(qū)相關(guān)事項等形式，獨立開展監(jiān)督活動，拓寬基層民主管理的渠道。

（4）引導(dǎo)業(yè)主參與自治。一方面培育業(yè)主的權(quán)利意識和參與精神；另一方面，提高業(yè)主參與小區(qū)自治的能力。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務(wù)學院）

[作者簡介：周淑慧（1978—），女，就讀于上海交通大學國際與公共事務(wù)學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

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