周民偉

[摘要]中國(guó)共產(chǎn)黨是武裝奪取政權(quán)并以武裝手段獲取國(guó)家統(tǒng)治資格的，特殊的歷史和國(guó)情決定了黨對(duì)國(guó)家必須要有“核心控制力”——即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須毫不動(dòng)搖。經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的反復(fù)比較，中華兒女得出了“只有共產(chǎn)黨才能救中國(guó)、只有共產(chǎn)黨才能發(fā)展中國(guó)”的真知。中國(guó)共產(chǎn)黨才是真正發(fā)展繁榮中國(guó)的可靠保障。確保黨在新形勢(shì)下能夠長(zhǎng)期執(zhí)政、穩(wěn)定執(zhí)政，必須解決好善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。只有從根本上解決好“黨權(quán)”與“政權(quán)”的問(wèn)題，才能確保黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，才能推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法執(zhí)政；國(guó)家治理能力和治理體系

“黨治國(guó)家”是特殊歷史背景下的產(chǎn)物，它指由政黨運(yùn)行國(guó)家、將國(guó)家置于政黨操縱下的國(guó)家形態(tài)，核心是政黨作為國(guó)家的靈魂，主導(dǎo)國(guó)家一切。它指政黨統(tǒng)治國(guó)家，國(guó)家受控在政黨下的事實(shí)局面或狀態(tài)。在現(xiàn)代政治關(guān)系中，“政黨—國(guó)家—社會(huì)”構(gòu)成了民主政治的良性運(yùn)作。政黨成為國(guó)家的核心，但應(yīng)只對(duì)國(guó)家規(guī)劃方向，不可代替政府的職能，只是通過(guò)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)民眾的自覺(jué)參與來(lái)實(shí)現(xiàn)政黨對(duì)國(guó)家的有效領(lǐng)導(dǎo)。政黨成為了國(guó)家政治規(guī)則的制定者和國(guó)家政治權(quán)力的使用者，既代表國(guó)家的訴求，也代表階級(jí)的利益。馬克思主義政黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)利益的代言人，以暴力手段推翻舊政權(quán)，這就決定了它并不是一個(gè)可以經(jīng)由“合法”的途徑通過(guò)選舉、組閣等方式獲得統(tǒng)治國(guó)家資格的政黨，而是一個(gè)體制外的組織，要想“滲透”國(guó)家、掌控國(guó)家機(jī)器，必須建立高度集權(quán)的黨政體系。而高度集權(quán)就會(huì)導(dǎo)致“黨政不分”、“以黨代政”、“黨國(guó)一體”。因此，在當(dāng)代中國(guó)，既要確保黨對(duì)國(guó)家的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)又不能混淆紊亂黨政的同異功能，是對(duì)黨治理好國(guó)家的一大考驗(yàn)。

一、“黨治國(guó)家”既是歷史必然，又有國(guó)情需要

封建時(shí)期的華夏王朝，逃不過(guò)人亡政息的歷史周期律。哪怕是鼎盛的秦、漢時(shí)代，中央集權(quán)也沒(méi)能覆蓋到疆域內(nèi)的全部領(lǐng)土。辛亥革命后，中國(guó)陷入軍閥割據(jù)的局面。任何一派軍閥都不能組建一個(gè)強(qiáng)有力的政府來(lái)保境安民。五四運(yùn)動(dòng)后，國(guó)人民主意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，認(rèn)識(shí)到政黨在國(guó)家政治生活中的作用。進(jìn)入民主時(shí)代，社會(huì)產(chǎn)生了代表民眾訴求的組織——政黨來(lái)進(jìn)行階級(jí)利益的表達(dá)和爭(zhēng)奪。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治高度不平衡的現(xiàn)實(shí)也必然要求要通過(guò)出現(xiàn)一個(gè)主張人民權(quán)益、掌握國(guó)家機(jī)器的政黨來(lái)運(yùn)作政權(quán)。國(guó)民黨上臺(tái)后，憑借著“黨權(quán)”“政權(quán)”“軍權(quán)”的高度統(tǒng)一，將四分五裂的中國(guó)在形式上完成了統(tǒng)一，并第一次在表面上賦予了人民參與公共事務(wù)的權(quán)利。第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，無(wú)論是國(guó)民政府還是陜甘寧邊區(qū)政府都可以說(shuō)實(shí)際上是“黨治國(guó)家”的型態(tài)。國(guó)民黨是由于階級(jí)屬性和“一黨專(zhuān)政”的需要，共產(chǎn)黨是出于殘酷的生存環(huán)境。作為革命的領(lǐng)導(dǎo)者和政權(quán)的締造者，黨在國(guó)家體制中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位就是基于此確定下來(lái)的。這既是歷史的選擇，也是人民的選擇。共產(chǎn)黨執(zhí)政后，由于黨的不朽功績(jī)，使黨享有崇高威望，在社會(huì)層面擁有巨大民心，能夠迅速進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。出于鞏固新生的人民政權(quán)，集中力量向社會(huì)主義過(guò)渡以及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，限于當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力的低下水平，必須樹(shù)立高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制，才能保證高效調(diào)動(dòng)和最大程度整合社會(huì)資源，確保國(guó)家盡快從千瘡百孔中恢復(fù)生機(jī)，向國(guó)內(nèi)外展現(xiàn)社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。因此，不管在新民主主義社會(huì)還是社會(huì)主義社會(huì)，“黨治國(guó)家”都是符合當(dāng)時(shí)歷史和國(guó)情需要的，都在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)鞏固政權(quán)起到了重要作用。

二、“黨治國(guó)家”在近代中國(guó)政治舞臺(tái)上的演繹

國(guó)民黨與外國(guó)資本主義和國(guó)內(nèi)腐朽落后勢(shì)力的聯(lián)系，決定了它不可能進(jìn)行徹底的社會(huì)革命和發(fā)動(dòng)群眾，使得它不可能成為一個(gè)代表廣大民眾利益、名至實(shí)歸的中央政府。辛亥革命成功以后，中國(guó)并沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家。普通民眾對(duì)國(guó)家和政府仍然深感失望，但是對(duì)高舉“國(guó)民革命”旗號(hào)的國(guó)民黨倍感推崇。這就為建立一個(gè)以“黨權(quán)”為核心的中央政府和以“黨治”為根本的政治秩序提供了社會(huì)土壤。孫中山曾說(shuō)過(guò)“以黨治國(guó)，就是用本黨的主義治國(guó)?！边@個(gè)黨義就是三民主義。由此，國(guó)民黨通過(guò)成立各種黨務(wù)組織、行政系統(tǒng)和組建以黃埔軍校為核心的部隊(duì)，形成了“黨務(wù)——黨政——黨軍”一體化的“黨國(guó)”體系，在實(shí)踐上完成了“政黨國(guó)家化”和“國(guó)家政黨化”。在國(guó)民黨“訓(xùn)政”時(shí)期，“一黨專(zhuān)政”達(dá)到了頂峰。國(guó)民政府立法規(guī)定，其他黨派不得與國(guó)民黨分享權(quán)力，國(guó)民政府對(duì)國(guó)民黨中央政治會(huì)議負(fù)責(zé)。國(guó)民黨在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行極度威權(quán)的“法西斯”領(lǐng)袖獨(dú)裁制，通過(guò)軍警憲特等組織控制社會(huì)各個(gè)細(xì)胞，公然宣稱(chēng)黨、國(guó)家的一切都屬于領(lǐng)袖個(gè)人。這表明國(guó)民黨的“以黨治國(guó)”完全是通過(guò)行政命令甚至是黨直接下達(dá)命令的國(guó)家治理模式，是沒(méi)有一點(diǎn)積極作用的“黨國(guó)體制”。

共產(chǎn)黨在特殊時(shí)期所采用的井岡山政權(quán)、陜甘寧邊區(qū)政府政權(quán)還不能說(shuō)是日臻成熟的“黨國(guó)體制”，國(guó)家形態(tài)未見(jiàn)端倪，黨卻要履行除了組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等政黨職能外的軍事、情報(bào)、經(jīng)濟(jì)等非政黨職能。爾后，黨通過(guò)贏得解放戰(zhàn)爭(zhēng)建立了新中國(guó)，成為國(guó)家的“靈魂”。黨不需要在法理上獲得“認(rèn)可”，而是通過(guò)人民群眾的真心擁護(hù)和意識(shí)形態(tài)的價(jià)值選擇而執(zhí)政的。因此，它游離于國(guó)家體制外，卻締造了國(guó)家體制。黨的屬性必然決定國(guó)家的屬性。正如1954年憲法所規(guī)定“人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”一樣，黨實(shí)際上已不需要法律所“賦予”權(quán)力，整個(gè)國(guó)家都是由其締造，國(guó)家即為她的產(chǎn)物。在這一點(diǎn)上，共產(chǎn)黨從不采用明文條例的模式來(lái)規(guī)定推廣。執(zhí)政后，黨通過(guò)在中央政府內(nèi)組織黨委和設(shè)立黨組形成了黨管政府的事實(shí)局面。社會(huì)主義制度確立到“文革”結(jié)束的這段時(shí)期，黨通過(guò)設(shè)立和政府工作重疊的“對(duì)口”部門(mén)來(lái)代行和壟斷政府工作。黨兼具國(guó)家身份，履行了政府的職能。伴隨改革開(kāi)放的實(shí)踐，黨也迫切需要科學(xué)有效的執(zhí)政方式。黨不再代行政府職能轉(zhuǎn)而通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的主張上升為國(guó)家意志來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制。黨通過(guò)依靠群眾路線將之發(fā)揮于國(guó)家機(jī)器的力量之上，從而實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)和事業(yè)的支持，中國(guó)政治結(jié)構(gòu)逐漸由“黨——人民”向“國(guó)家——社會(huì)”過(guò)渡，這也表明了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)駕馭現(xiàn)代民主政治已有足夠的自信和清醒的認(rèn)識(shí)。