趙福帥

中國決勝全面建成小康社會的路線圖正式上路。

3月16日，十二屆全國人大四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（簡稱：“十三五”規(guī)劃）。

“十三五”時期是中國全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中共確定的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)中，第一個百年奮斗目標(biāo)“在中國共產(chǎn)黨成立一百年時全面建成小康社會”的決勝階段，也是進(jìn)而實(shí)現(xiàn)第二個百年目標(biāo)“在中華人民共和國成立一百年時建成社會主義現(xiàn)代化國家”的關(guān)鍵時期。

去年1月，中共中央政治局決定，十八屆五中全會審議“十三五”規(guī)劃建議，成立由習(xí)近平擔(dān)任組長的文件起草組。而此前的“十一五”、“十二五”規(guī)劃均由國務(wù)院總理擔(dān)任文件起草組長，由此可見“十三五”規(guī)劃的重要性。

據(jù)悉，文件起草組成立后，深入開展專題調(diào)研，征求各方意見，多次召開會議進(jìn)行討論修改。各方面提出的建議包括進(jìn)一步突出民生指標(biāo)，抓住新一輪科技革命的機(jī)遇，進(jìn)一步提高綠色指標(biāo)的權(quán)重和約束性，明確精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策舉措等。

參與規(guī)劃編制的國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林在一次論壇表示，本次規(guī)劃較難編寫，因?yàn)橐卮鸷芏鄦栴}：一是如何全面完成小康社會的各項(xiàng)目標(biāo)；二是如何做到市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；三是如何引領(lǐng)“新常態(tài)”。

經(jīng)過9個月的正式編寫過程，中共十八屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》。今年3月，十二屆全國人大四次會議最終審議通過這份6.5萬余字的“十三五”規(guī)劃。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍告訴《鳳凰周刊》，“十三五”規(guī)劃較以往的五年規(guī)劃有幾個特點(diǎn)：弱化了經(jīng)濟(jì)總量規(guī)劃，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益規(guī)劃；弱化了經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，強(qiáng)化了社會、生態(tài)等非經(jīng)濟(jì)規(guī)劃；弱化了需求側(cè)規(guī)劃，強(qiáng)化了供給側(cè)規(guī)劃；弱化了政府主導(dǎo)內(nèi)容規(guī)劃，強(qiáng)化了市場主導(dǎo)內(nèi)容規(guī)劃；弱化了項(xiàng)目規(guī)劃，強(qiáng)化了行動規(guī)劃。

“十三五”規(guī)劃的一大亮點(diǎn)是，因應(yīng)“新常態(tài)”，提出了五大發(fā)展理念，即創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、共享發(fā)展、開放發(fā)展。

徐林介紹，按照習(xí)近平總書記在中共十八屆五中全會的說明，這五大發(fā)展理念實(shí)際是未來五年乃至更長時期中國發(fā)展的一個靈魂，是管“總”的。

“穩(wěn)增長”聚焦“降成本”

“十三五”規(guī)劃最核心的目標(biāo)是到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會，涉及從經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)到民主政治“五位一體”的發(fā)展目標(biāo)體系。

具體到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“十三五”規(guī)劃提出，到2020年實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番。

從國內(nèi)生產(chǎn)總值翻一番看，2016年至2020年中國經(jīng)濟(jì)年均增長底線是6.5%以上。按照居民收入增長和經(jīng)濟(jì)增長同步的要求，“十三五”時期經(jīng)濟(jì)年均增長至少也要達(dá)到6.5%。據(jù)海內(nèi)外多家研究機(jī)構(gòu)預(yù)測，未來五年中國年均經(jīng)濟(jì)潛在增長率為6%-7%。

另一方面，中國經(jīng)濟(jì)增長未來五年面臨的不確定性也有所增多：全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易增長將持續(xù)乏力，國內(nèi)投資和消費(fèi)需求增長放緩。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)條件沒有明顯改善的條件下，資源環(huán)境約束強(qiáng)化，將壓縮經(jīng)濟(jì)增長空間。一些風(fēng)險如杠桿率高企等，都對經(jīng)濟(jì)增長形成制約。同時，隨著經(jīng)濟(jì)總量不斷增大，中國增長速度會相應(yīng)放慢。

因此，“十三五”規(guī)劃并未過多強(qiáng)調(diào)增長速度?！啊鍟r期我國發(fā)展既要看速度，也要看增量，更要看質(zhì)量，要著力實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、有效益、沒水分、可持續(xù)的增長。”習(xí)近平說。

去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，提出去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)。其中“降成本”尤其受到企業(yè)界關(guān)注。在“十三五”規(guī)劃中，亦有專門章節(jié)論述降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本，包括降低企業(yè)的制度性交易成本、人工成本、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、財務(wù)成本、能源成本、物流成本等。

“政府收入主要包括稅收、費(fèi)、政府性基金、社保收入，其中只有51%來自稅收，減負(fù)的空間就在后三個。”國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬表示，“費(fèi)”的類別復(fù)雜，主要問題有管理混亂；與權(quán)力密切粘連；定價機(jī)制不科學(xué)；管理機(jī)制陳舊；收費(fèi)單位和所收費(fèi)支出有或明或暗的聯(lián)系等。政府性基金更復(fù)雜，連年巨量結(jié)余卻未能納入財政盤子。企業(yè)和個人的社?？偫U費(fèi)超過工資的40%。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院周其仁教授呼吁：“我們的決策部門要認(rèn)識到問題的重大性，采取能夠見效的措施。你不降，企業(yè)就熬不過去。所謂要不發(fā)生大規(guī)模的下崗潮，主動地調(diào)整法定成本至關(guān)重要?！?/p>

周其仁回顧歷史，認(rèn)為中國能走到世界前列，一個真正的秘密就是通過改革開放，系統(tǒng)地大規(guī)模降低了體制成本。但是體制成本下降之后又急速上升?！跋到y(tǒng)降低體制成本是我們爭取走出經(jīng)濟(jì)困境，爭取更好未來的關(guān)鍵所在。如果沒有能力把成本向下推，我們的國際競爭力就會受到損害?！?/p>

接受《鳳凰周刊》采訪時，中國人民銀行金融研究所所長姚余棟也建議，個稅應(yīng)以綜合計(jì)征為主，分類計(jì)征為輔，而不應(yīng)作為主要的稅收來源?！耙蠓鹊亟刀惵剩灰稽c(diǎn)一點(diǎn)降，否則就會錯過改革的黃金期”。他建議將累進(jìn)稅制改為20%的統(tǒng)一稅制，至少提高起征點(diǎn)至5000元，增加抵扣項(xiàng)目，照顧中低收入群體。

姚余棟指出，高稅收會驅(qū)使納稅人逃避稅，也對勞動供給形成負(fù)激勵。另外，為吸引人才和資金，各國的稅收競爭越來越強(qiáng)化，如果中國保持現(xiàn)狀，就會降低對高端人才的吸引力。

據(jù)悉，中國今年將全面實(shí)施營改增，取消違規(guī)設(shè)立政府性的基金，停征和歸并一批政府性基金，擴(kuò)大水利建設(shè)基金等免征范圍，將18項(xiàng)行政性收費(fèi)免征范圍從小微企業(yè)擴(kuò)大到所有企業(yè)。

在2016年中國發(fā)展高層論壇，中國財政部長樓繼偉介紹，財、稅兩部門正緊密配合，制發(fā)文件，確保5月1日全面推行營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)法案，交全國人大正式批準(zhǔn)，按照稅收法定原則，屆時營業(yè)稅將廢止。

加快金融體制改革

近年來，中國金融業(yè)發(fā)展明顯加快，特別是綜合經(jīng)營趨勢明顯；近期頻繁顯露的局部風(fēng)險也說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架不適應(yīng)中國金融業(yè)發(fā)展?！笆濉币?guī)劃在“加快金融體制改革”章節(jié)對此做出了回應(yīng)。

對于“擴(kuò)大民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，發(fā)展普惠金融和多業(yè)態(tài)中小微金融組織。規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融”，有疑慮在非法集資、金融詐騙不斷出現(xiàn)的情況下，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)數(shù)量和進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入，會否出現(xiàn)更多混亂。

中國人民銀行行長周小川提醒說：“中國的金融服務(wù)供給是十分充足，不需要再搞太多的機(jī)構(gòu)；還是金融服務(wù)總體不足，反而使得一些非法的金融活動有很多市場？這需要經(jīng)過討論逐漸達(dá)成共識?！?/p>

在健全金融市場體系小節(jié)，規(guī)劃提及“積極培育公開透明、健康發(fā)展的資本市場”，周小川介紹，中國資本市場發(fā)展仍有很大空間。除了融資、改善公司治理等需求外，“還有稍微特殊的一點(diǎn)考慮，中國經(jīng)濟(jì)的杠桿率偏高，特別是企業(yè)部門。規(guī)劃也寄希望于通過資本市場的發(fā)展，能夠有更多資金進(jìn)行股權(quán)投資，減少企業(yè)對于借貸杠桿的依賴性?！?/p>

至于“加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，構(gòu)建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制”，周小川解讀認(rèn)為，這表明中國非常重視全球金融危機(jī)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，各國央行過去比較強(qiáng)調(diào)管價格水平，但即便通貨膨脹不高的情況下，經(jīng)濟(jì)體系也可能出現(xiàn)其他重大的金融風(fēng)險甚至危機(jī)，所以首先強(qiáng)調(diào)的是加強(qiáng)宏觀審慎管理框架的建設(shè)。

周小川也坦承，“切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益”是目前體制的一個弱點(diǎn)?！啊迤陂g將大力改進(jìn)，包括合法權(quán)益保護(hù)、隱私保護(hù)、金融系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和支付系統(tǒng)的安全性，以及加強(qiáng)對消費(fèi)者的教育等。”

全力補(bǔ)齊短板

“‘十三五規(guī)劃作為全面建成小康社會的收官規(guī)劃，必須緊緊扭住全面建成小康社會存在的短板，在補(bǔ)齊短板上多用力。比如，農(nóng)村貧困人口脫貧，就是一個突出短板。此外，在社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生保障等方面也存在著一些明顯的短板。謀劃‘十三五時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須全力做好補(bǔ)齊短板這篇大文章，著力提高發(fā)展的協(xié)調(diào)性和平衡性?！绷?xí)近平在中共十八屆五中全會上說。

以現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，2014年末，中國還有7017萬農(nóng)村貧困人口。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，可謂全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)。

按照“十三五”規(guī)劃，中國將通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地扶貧搬遷等措施，實(shí)現(xiàn)約5000萬建檔立卡貧困人口脫貧；通過實(shí)行社保政策兜底，實(shí)現(xiàn)其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口脫貧。

“我們的基本方略是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，做到扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等。過去叫‘大水漫灌，今后是‘精準(zhǔn)滴灌。過去很多是‘輸血，今后更加注重提高‘造血的能力，把提高貧困人口的自我發(fā)展能力放在第一位?！敝醒胴斀?jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度。目前，按照常住人口計(jì)算，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.5億。但是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，帶來一系列復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會問題。

對此，“十三五”規(guī)劃提出，未來五年將“優(yōu)先解決農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上、舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新生代農(nóng)民工落戶問題?！辈⒔⒔∪斦D(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模、財政性建設(shè)資金對城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼數(shù)額等同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長倪虹認(rèn)為，當(dāng)前城市發(fā)展理念須從注重紅利轉(zhuǎn)向保障福利?！叭绻@些人就業(yè)時在城市，失業(yè)時回去了；健康時來城市，生病時回去了；年輕時在城市，年老后回去了，這就等于把紅利留給城市，把成本攤在農(nóng)村。我們需要正確認(rèn)識紅利和福利的關(guān)系，福利看起來是成本，實(shí)際是潛在的紅利，只有解決好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的福利，才能真正享受城鎮(zhèn)化帶來的紅利，否則城鎮(zhèn)化不可持續(xù)，‘三農(nóng)問題也不可能根本解決?！?/p>

據(jù)悉，在住房領(lǐng)域，中國將建立完善購租并舉的住房制度，并逐步把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。根據(jù)計(jì)劃，到2020年中國將有1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)。從供給看，在勞動年齡人口總量減少的情況下，此舉可穩(wěn)定勞動力供給和工資成本、培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人。從需求看，可擴(kuò)大消費(fèi)需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資。

與以往比較，“十三五”規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境問題的重視可謂前所未有，不僅以綠色發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)，而且措辭“嚴(yán)厲”。

徐林介紹，新的提法與過去顯著不同，提出要“加快改善生態(tài)環(huán)境”。在以往的五年規(guī)劃，也提出過許多目標(biāo)特別是排污目標(biāo)，通常都能保量地完成。“但是，老百姓切身感受到的空氣質(zhì)量、水的質(zhì)量、土壤污染、食品安全等卻沒有明顯改善，這就對生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了新的要求和目標(biāo)?！?

“十三五”規(guī)劃提出了一系列生態(tài)約束指標(biāo)，比如，能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降20%等。

為切實(shí)落實(shí)地方政府環(huán)境責(zé)任，規(guī)劃提出將實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式。

“生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會的突出短板?！绷?xí)近平強(qiáng)調(diào)，這項(xiàng)改革要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務(wù)。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

自去年11月中共中央破題，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為海內(nèi)外對中國經(jīng)濟(jì)的關(guān)注重點(diǎn)，并正在上升為全球應(yīng)對金融危機(jī)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)復(fù)蘇的新共識。

“十三五”規(guī)劃提出，未來五年中國發(fā)展主線為，“必須在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要。”

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴對此解釋，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是世界經(jīng)濟(jì)史上規(guī)模最大的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，面臨的挑戰(zhàn)和陣痛前所未有，特別是在全球經(jīng)濟(jì)低迷、金融市場動蕩、新興市場脆弱性上升背景下，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)性矛盾和財政金融風(fēng)險進(jìn)一步凸顯。

“解決這些問題，難以單純依靠需求擴(kuò)張和刺激政策，必須推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，用改革的辦法矯正價格和市場扭曲，提高資源配置效率，推動中國經(jīng)濟(jì)在更高水平上重構(gòu)新平衡?！蓖跻圾Q表示。

中國社科院副院長蔡昉曾作測算，“十三五”時期，在各條件不變情況下，中國潛在增長率會進(jìn)一步下降到6.2%，若要實(shí)現(xiàn)6.5%的平均增速，就必須推進(jìn)改革。

國家發(fā)改委主任徐紹史透露，未來五年的工作重點(diǎn)是抓好“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五大任務(wù)。以“去產(chǎn)能”為例，“十三五”期間中國鋼鐵產(chǎn)能要去掉1億-1.5億噸，煤炭產(chǎn)能要去掉5億噸、減量重組5億噸。

“我們將努力打破思維慣性和路徑依賴，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)市場化改革力度，調(diào)整各類扭曲的政策和制度安排，完善公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境和機(jī)制，最大限度激發(fā)微觀活力。打破地域分割和行業(yè)壟斷，促進(jìn)商品和要素自由有序流動、公平交易，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系?！毙旖B史說。

這顯然呼應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心：使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。中國社會科學(xué)院國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長李揚(yáng)認(rèn)為，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是減少政府對市場的干預(yù)，減少政府直接參與資源配置，在以下方面更好地發(fā)揮政府作用：深化改革，促進(jìn)市場逐漸完善，創(chuàng)造讓企業(yè)和市場發(fā)揮作用的制度環(huán)境；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)；加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)；加強(qiáng)市場監(jiān)管，保障公共競爭和維護(hù)市場秩序；促進(jìn)共同富裕；彌補(bǔ)市場失靈。

談及“十三五”規(guī)劃的落實(shí)，李佐軍建議，完善基本經(jīng)濟(jì)制度、建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、完善現(xiàn)代市場體系尤其要素市場體系、改革政府管理體制、改革財稅金融體制等都是難啃的硬骨頭?！斑@些都是過去多年來一直沒有完成的改革。要讓改革落地必須解決兩個問題：一是消除改革的障礙；二是調(diào)動各方面改革的積極性。相信未來五年會取得決定性成果?！崩钭糗娬f。