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        深化行政執(zhí)法體制改革的探索

        2016-04-25 18:41:17董麗莎
        2016年10期
        關(guān)鍵詞:行政執(zhí)法體制改革綜合執(zhí)法

        董麗莎

        摘 要:我國現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制暴露出各種嚴重的問題:如針對同一事件存在多個執(zhí)法主體、執(zhí)法人員權(quán)利責任相分離等。結(jié)合國家關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的目標,依據(jù)“橫向綜合、縱向下沉、做實基層”的原則,筆者針對上述問題,提出將執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移,統(tǒng)一并明確執(zhí)法主體,推進綜合執(zhí)法,加強基層執(zhí)法能力。

        關(guān)鍵詞:法治;行政執(zhí)法;體制改革;綜合執(zhí)法

        一、問題與探索

        行政執(zhí)法,是指行政機關(guān)依照法律規(guī)定對行政相對人實施的影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。筆者主要以行政處罰權(quán)、行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)的執(zhí)法部門為研究主體。

        目前,行政執(zhí)法體制主要存在以下問題:

        執(zhí)法隊伍分工過細。在具體執(zhí)法過程中容易產(chǎn)生多頭執(zhí)法、職責交叉等問題,出現(xiàn)力量分散、推諉等現(xiàn)象。

        執(zhí)法力量分配不合理。專職執(zhí)法人員集中在公安、工商、城管等部門,有些部門,如房屋管理、環(huán)境保護等部門,與其負有執(zhí)法職責的任務(wù)相比,專職人員少,執(zhí)法力量薄弱;布置在街鎮(zhèn)執(zhí)法人員數(shù)量較少。

        基層執(zhí)法人員實際承擔的執(zhí)法任務(wù)比較重,但是執(zhí)法人員的權(quán)利和責任卻不相匹配?;鶎訄?zhí)法人員的法定執(zhí)法事項有限。

        二、原則與路徑

        (一)橫向上:推進綜合執(zhí)法

        專業(yè)化分工執(zhí)法過細,也會帶來管理分割、效率低下、協(xié)調(diào)成本較高等問題。因此,要將推進綜合執(zhí)法改革作為工作重點,用以解決職責交的問題。筆者建議:1、可以將相近的行政執(zhí)法權(quán)能交由一個執(zhí)法部門統(tǒng)一行使;2、對一個行政部門下設(shè)的多個執(zhí)法機構(gòu)歸并為一;3、多個部門相近領(lǐng)域的執(zhí)法機構(gòu),按照行政執(zhí)法體質(zhì)改革的難易程度和緊迫程度,分類、分步實行跨部門的大系統(tǒng)綜合執(zhí)法。

        (二)縱向上:合理配置層級執(zhí)法權(quán)限

        我國傳統(tǒng)行政機構(gòu)架構(gòu)是自上而下的倒金字塔結(jié)構(gòu),職責同構(gòu)是我國縱向政府間的主要關(guān)系模式。一方面,在職責配置上,強調(diào)上下對應(yīng),職能重疊;另一方面,在資源配置上,資源集中在上層行政機構(gòu),越到基層,職能多,任務(wù)重,資源反而少。

        (三)職能配置上:決策、執(zhí)行適當分離

        經(jīng)常性、連續(xù)性、靈活性是行政執(zhí)法區(qū)別于行政決策的最大特點所在。由執(zhí)行機構(gòu)負責行政管理中的具體執(zhí)行事務(wù),并且將該部分執(zhí)行事務(wù)從行政管理中獨立出來,這樣既有利于對執(zhí)法事務(wù)專業(yè)性處理,又能提高行政效率。對于行政機構(gòu)內(nèi)部行政權(quán)力進行再分配時,把決策和執(zhí)行分離,促使各個部門根據(jù)職能和任務(wù)來開展工作。

        三、建議與設(shè)想

        (一)分類推進綜合執(zhí)法

        建立大市場綜合執(zhí)法。目前, 市場監(jiān)管的行政執(zhí)法權(quán)屬于工商、食藥監(jiān)、質(zhì)量技監(jiān)、經(jīng)濟信息化等部門。建議逐步將市場監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)進行整合,探索建立統(tǒng)一大市場綜合執(zhí)法機制。

        建立大城管綜合執(zhí)法機制。結(jié)合城管執(zhí)法的特點,進一步規(guī)范城管綜合執(zhí)法范圍,減少執(zhí)法權(quán)限和重疊,健全城管與公安之間聯(lián)合執(zhí)法機制,將城管綜合執(zhí)法與網(wǎng)格化管理相融合,將執(zhí)法由原來的以城市市容為重點轉(zhuǎn)向兼顧城市安全。

        建立大建設(shè)綜合執(zhí)法。建設(shè)領(lǐng)域監(jiān)管任務(wù)重,管理主體多,審批環(huán)節(jié)復雜,多元執(zhí)法的問題比較突出。將相關(guān)部門和單位承擔的與城市建設(shè)活動相關(guān)的執(zhí)法職能,適當予以整合,完善事前、事中、事后的監(jiān)管機制,形成大建設(shè)綜合執(zhí)法體制。

        建立大文化綜合執(zhí)法。調(diào)整文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法范圍,將教育、科技等執(zhí)法事權(quán)予以綜合,將旅游執(zhí)法調(diào)整到市場秩序綜合執(zhí)法,完善文化綜合執(zhí)法體制。

        建立大社保綜合執(zhí)法。將社會與勞動保障部門原有的關(guān)于勞動就業(yè)、失業(yè)救濟、社會保障、扶貧等方面的執(zhí)法職能予以適當綜合,強化信息資源的共享,建立健全大社保綜合執(zhí)法

        建立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。將原有的農(nóng)業(yè)各個領(lǐng)域相關(guān)行政執(zhí)法職能歸并、統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu),進一步明確該農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)的法律地位、職責,進而實現(xiàn)農(nóng)一體的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機制。

        (二)將決策部門的執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移出去

        根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展綜合執(zhí)法的相關(guān)精神,將政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相分離,監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能相分離。從機構(gòu)性質(zhì)上看,委員會的主要職責應(yīng)當是進行政策研究與制度設(shè)計,其工作重心應(yīng)當是還是制定政策、規(guī)劃、標準。因此,建議結(jié)合分類綜合執(zhí)法推進,將委員會所屬處罰職能分離后,對相關(guān)的執(zhí)法機構(gòu)進行整合歸并,并部分執(zhí)法職能經(jīng)納入相應(yīng)的大系統(tǒng)綜合執(zhí)法。例如,將建設(shè)委員會承擔的執(zhí)法職責歸并于建設(shè)綜合執(zhí)法機構(gòu),將教委承擔的行政執(zhí)法職責歸并于文化綜合執(zhí)法。

        (三)明確基層執(zhí)法職責

        1、 完善以區(qū)縣一級執(zhí)法為主的執(zhí)法機制

        結(jié)合執(zhí)法事項的性質(zhì)和特點,合理界定不同層級執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法體制中的定位,明確其執(zhí)法職責。對實施分級管理的事項,區(qū)縣行政執(zhí)法部門承擔行政執(zhí)法任務(wù)。形成縱向到底,橫向到邊的全覆蓋執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。

        2、 強化街鎮(zhèn)政府執(zhí)法統(tǒng)籌力量

        一是強化對基層執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)功能。街鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)組織,具有組織、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各行政執(zhí)法機構(gòu)的職能。隨著街鎮(zhèn)政府屬地管理責任的加強,基層依法行政能力的提高,可以適當強化街鎮(zhèn)在轄區(qū)行政執(zhí)法中的組織協(xié)調(diào)功能,解決基層管理中的權(quán)責脫節(jié)的問題

        二是加強對駐基層、街鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍的管理。街鎮(zhèn)可通過“聯(lián)勤聯(lián)動”的執(zhí)法思想的統(tǒng)一指揮,改變目前街鎮(zhèn)層面執(zhí)法缺乏合力,效率低下等問題。

        三是賦予鎮(zhèn)政府必要的綜合執(zhí)法權(quán)限。根據(jù)三中全會的決定,可以按照差別化管理的原則,對常住人口較多,經(jīng)濟發(fā)達的較大鎮(zhèn),授權(quán)開展綜合執(zhí)行試點工作。通過授權(quán)或委托的形式,賦較大鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)。

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