黃 俊

對“三步打破雙軌制”的思考與分析

黃 俊

2012年鄭功成教授針對如何打破“雙軌制”提出了“三步走”的建議，即通過為機關事業(yè)單位建立基本的養(yǎng)老保險制度，以及對機關事業(yè)單位的退休金待遇進行分解等措施，合理的有序的實現(xiàn)雙軌合并。但隨著時間的推移，改革的進一步推進，“三步走”的戰(zhàn)略出現(xiàn)了一些實際問題。本文就三步走的建議進行分析，結合當前實際進行思考和研究。

雙軌制；單一制；并軌

新中國的近代發(fā)展特點為社會保障的發(fā)展和改革留下了歷史問題。其中一直飽受人們爭議的則是關于機關事業(yè)單位的退休制度與企業(yè)的養(yǎng)老制度的巨大差異，也就是：雙軌制。當前如何深化社會保障改革，特別是打破雙軌制的歷史問題，實現(xiàn)雙軌合一，建立健全的社會保障體系成為了全社會關注的焦點。鄭成功教授作為該領域的著名學者之一為此提出了“三步走”的戰(zhàn)略建議?！叭阶摺钡慕ㄗh否定了“一步到位”和“多步走”的改革思路。但隨著時間的推移，“三步走”的建議仍然有著其重要的指導作用，但也出現(xiàn)了許多實際問題，“三步走”的改革建議在具體實踐中需要進一步細化和適應。

一、關于“三步走”的解讀

“三步走”所針對的是機關事業(yè)單位退休制度的改革，是對與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度在籌資機制和待遇調(diào)整機制等方面的差異所作的建議。“三步走”的建議建立在兩個現(xiàn)實基礎之上：一是在短時間內(nèi)將雙軌合一是不能的；二是事業(yè)單位的退休制度改革以來并未取得理想成果。①因此，在這種基礎上，“三步”打破雙軌制的建議有了其現(xiàn)實意義。

首先， “三步走”的調(diào)整對象十分明確，即機關事業(yè)單位中的絕大部分成員。并且，強調(diào)了機關事業(yè)單位的退休制度改革應聯(lián)動協(xié)同，簡要而言即是在對機關事業(yè)單位的養(yǎng)老制度進行改革的過程中，應將公職人員盡數(shù)囊括其中，應強調(diào)合同制和聘任制的公職人員協(xié)動改革，應注重養(yǎng)老改革與其他改革協(xié)動進行等。②此外，“三步走”強調(diào)了公職人員在養(yǎng)老保險制度中的繳費義務。從而改變了公職人員與企業(yè)人員在養(yǎng)老福利待遇上的基礎。過去公職人員的養(yǎng)老待遇為人所羨慕的即是其養(yǎng)老費用由國家財政承擔，而如今則是統(tǒng)一自費。

其次，關于機關事業(yè)單位的退休金的分解和使用，則是采用一種漸進的改革方式將較豐厚的退休金分為了兩個部分，實現(xiàn)對退休金的“溫柔一刀”?！叭阶摺钡慕ㄗh是將退休金分為兩個部分，一是養(yǎng)老保險金，一是企業(yè)年金。養(yǎng)老保險金部分與企業(yè)養(yǎng)老金保持同步，而企業(yè)年金部分也是按照企業(yè)養(yǎng)老制度的方法進行劃分和改革。退休金是機關事業(yè)單位最為看重的一個利益部分，如何對這一部分進行有效的改革，使之與社會中的企業(yè)養(yǎng)老制度相符合是一個極大的難題。機關事業(yè)單位通過將退休金劃分，將一部分繳納為養(yǎng)老保險金，而一部分則轉(zhuǎn)換為員工的企業(yè)年金，使之逐步實現(xiàn)與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的同步。

最后，則是放棄了退休金與工資增長掛鉤的機制，這是在機關事業(yè)單位內(nèi)部進行了特權切割，為縱向上的養(yǎng)老制度改革打下了基礎。也就意味著不同層級和不同等級的公職人員的養(yǎng)老保險金不會因其工資的增長而增加其保險金和企業(yè)年金。盡管會和企業(yè)養(yǎng)老制度一樣存在不同的等級，但那是處于繳費自愿，而非行政等級的特權效果。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險金的計算與支付采用了與企業(yè)養(yǎng)老保險制度相同的辦法，一方面實現(xiàn)了雙軌合一，而另一方面也是為全國建立普惠式的基礎養(yǎng)老金打下基礎。

二、對當前“雙軌”制度改革的思考

從當時的社會背景和改革狀況而言，“三步走打破雙軌制”的思想科學的，為當時的改革指明了改革方向，并為全面深化中國社會保障改革理清了思路。其所提出的改革步驟和改革方法都具有很強的現(xiàn)實意義，看到了機關事業(yè)單位的工作人員的退休制度與企業(yè)養(yǎng)老制度的癥結所在，即繳費集資方式的不同導致待遇相差較大。可以說“三步走”的改革方法在當時而言具有理清思路、指明方向、明確目標等作用。

但隨著時間的推移，改革的不斷深化和推進，改革面臨不同的困境，“三步走”的改革對策也需要進一步的發(fā)展和細化。從實際的改革來看，“三步走”的改革方法在以下幾個方面可能存在不足：公職人員的繳費該如何確定？是直接按照企業(yè)養(yǎng)老保險制度標準進行繳費還是另有過渡方法？這些過渡方法是怎么樣的？是否可行？公職人員的養(yǎng)老繳費如何進行調(diào)整以實現(xiàn)平穩(wěn)改革和過渡？退休金到養(yǎng)老金和企業(yè)年金的劃分該如何確定和調(diào)整？最后，還有一個十分重要的問題即是：如何具有激勵性？

“三步走”的改革思想目的在于盡可能平穩(wěn)而及時的實現(xiàn)社會保障制度的改革和完善。但在具體實踐過程中，關于各個數(shù)值的確定和幅度的調(diào)整則是存在利益的博弈和牽扯。其中一個比較現(xiàn)實的問題是當前我國公務員制度在公務員工資待遇設置上偏重于福利待遇，而退休養(yǎng)老福利待遇好則是其中的核心。在進行并軌改革的過程中，公務員工資沒有提高的前提下，改革其福利待遇會遇到多大的改革阻力則是一個現(xiàn)實問題。

當前的方法是增加公職人員一部分的工資，而這一部分工資用作公職人員繳納養(yǎng)老保險金。這樣一來，似乎公職人員現(xiàn)有工資待遇有所提高，并且保障了后期的養(yǎng)老福利。但需要注意的是國家財政不僅沒有減輕反而加重，也就意味著國家財政繼續(xù)為公職人員的養(yǎng)老保險買單，而沒有公職人員自主繳費的本質(zhì)。公職人員的職業(yè)特殊性決定了其在我國社會制度中的特殊地位，而這些特殊隨著民主政治的發(fā)展和法治進程的不斷推進，公職人員的特殊性在不斷的削減和弱化。當然，其本質(zhì)上的為公共利益服務的特性是不會改變的。公職人員特殊性的削減也在為養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一創(chuàng)造條件，促使不同年齡的公職人員在對待退休制度改革問題上有著不同的理念和態(tài)度，這在一定程度上弱化了整個改革難度。

此外，則是公職人員退休制度改革或許被分化為不同的意見群體，但這項改革是否為所有的公職人員群體所積極接受則是一個未知。人性上的享樂主義和消極意識總是促使大多數(shù)人愿意安于現(xiàn)狀。盡管打破金飯碗的意識已經(jīng)被宣傳和認同，但至今仍有許多的家庭將公務員作為一個必選的職業(yè)選項。其中所包含的則是一個這樣的現(xiàn)象：公務員工資并不高，但其門檻要求較高，社會地位較高；公務員的求職是為了穩(wěn)定和優(yōu)福利而非民主價值或政治理想。因此，在這樣的社會背景之下，公職人員退休制度的改革一旦缺乏足夠的激勵性和激勵價值，當福利待遇這一目標被替換，還有可能導致改革動力不的問題。

三、總結

綜上所述，“三步走打破雙軌制”的改革思路和方法在現(xiàn)行情況下仍然具有重要的指導作用，但同時其所存在的執(zhí)行細化問題也是十分明顯的，這其中到底是技術問題還是思路問題則是需要進一步進行論證。但我們可以，明確的是在沒有提出新的、更好的改革思路之前，“三步走”的改革思想是改革的必然選擇。我們需要的進一步工作是分析其實際改革中所遇到的現(xiàn)實問題，并使制度更具有激勵性。(作者單位：湘潭大學)

注解:

① 鄭功成中國人民大學.關于全面深化養(yǎng)老保險制度改革的理性思考[N].中國勞動保障報,2012-07-17003.

② 全國人大常委會委員中國人民大學教授鄭功成.不要讓事業(yè)單位養(yǎng)老改革孤軍突進[N].光明日報,2014-11-05010.

[1] 對話人中國人民大學教授鄭功成本報記者蔣云龍.養(yǎng)老并軌如何消減改革陣痛[N].人民日報,2014-01-08013.

[2] 演講人鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展[N].光明日報,2012-11-20015.

[3] 鄭功成中國人民大學.關于全面深化養(yǎng)老保險制度改革的理性思考[N].中國勞動保障報,2012-07-17003.

黃俊(1992.04-)，男，漢，湖南人，研究生，湘潭大學，研究方向：社會保障。