成會君

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體育產業(yè)發(fā)展引導資金的功能定位、引導機理及運行機制

成會君

摘要體育產業(yè)發(fā)展引導資金是政府調控體育產業(yè)發(fā)展的重要財政政策，界定其功能定位、分析其引導機理、構建其運行機制，有利于提高財政資金的使用效率，有利于更好地發(fā)揮引導資金的經濟杠桿作用。分析了引導資金設置的必要性，認為體育產品普遍的正外部性、地區(qū)打造體育產業(yè)增長極及政府創(chuàng)新體育產業(yè)宏觀調控手段等要求設置引導資金。厘清引導資金的功能定位和引導機理，認為其功能定包括發(fā)揮對社會資金的“引導”作用，強化政府在體育產業(yè)發(fā)展的宏觀調控作用，實現社會資金對體育產業(yè)投入的規(guī)?；⒍嘣投鄬哟?。其引導機理表現為引導資金的支出結構傳遞政府體育產業(yè)發(fā)展信息，調控社會資金的流向；引導資金的評估監(jiān)督降低社會資金的投資風險，吸引社會資金的投入；引導資金的投入樹立所投資項目的聲譽，加強社會資金的投資信心。在此分析基礎上，從績效評估機制、風險控制機制、動力機制、保障機制和協(xié)調機制等方面構建引導資金的運行機制。

關鍵詞體育產業(yè)；引導資金；功能定位；引導機理；運行機制

Function Orientation,Guide Mechanism and Operation Mechanism of Guide Funds in Sports Industry Develop?ment

CHENG Huijun
（School of PE，Shandong University，Jinan 250061，China）

Abstract The guide funds of sports industry development is an important fiscal policy tool to the development of sports industry.It is necessary to explore its function orientation and analysis its guidance mechanism and build the operation mechanism.It will improve the use efficiency and play a better economic leverage of the fiscal funds.The article analyzes the necessity that the guide funds set up.The reasons of setting up the guide funds include to make up the positive externalities of sports products，to create a sports industry growth pole and to innovate the macroeconomic regulation and control means of sports in?dustry.This article clears up the function orientation and guide mechanism.The function orientations of the guide funds are：playing the guide role；strength?ening the government in regulating role in the development of sports industry；realizing the social capital scale，diversification and hierarchical of sports in?dustry investment.The guide mechanism of guide funds are：the capital expenditure structure reflects the government information in sports industry；the as?sessment supervision to the guide funds reduces the investment risk of social capital；obtaining the funds investment sets up the reputation of the investment projects.At last this article builds operation mechanism from the performance evaluation mechanism，risk control mechanism，dynamic mechanism，guarantee mechanism and coordination mechanism and so on.

Key words sports industry；guide funds；function orientation；guide mechanism；operation mechanism

資金是體育產業(yè)發(fā)展的重要資源，吸引資金投入是體育產業(yè)發(fā)展的關鍵。資金來源包括政府資金和社會資金，在當前政府資金有限的情況下，如何吸引更多的社會資金流向體育產業(yè)領域是各地政府主管部門思考的問題。近年來，部分省、市利用政府財政資金設立體育產業(yè)發(fā)展引導資金（簡稱引導資金），通過補貼、貼息、獎勵等形式對體育產業(yè)領域進行財政資金投入，吸引包括自籌、銀行貸款和外資等社會資本，在推動地區(qū)體育產業(yè)結構優(yōu)化和規(guī)模發(fā)展的實踐中取得了一定的經濟和社會效益[1-2]。

引導資金政策作為新生事物，在運行過程中暴露出諸多的不足和風險，這在前人研究[1-2]中均有涉及，在此不再贅述。而進一步調研又發(fā)現，引導資金政策在部分地區(qū)運行幾年后被取消了，如山東省在2013、2014年分別設立0.4，0.3億元的引導資金后，2015年并沒有再行開展申報工作。引導資金的取消破壞了政策的連續(xù)性，影響了社會對體育產業(yè)發(fā)展的理性預期，不利于引導社會資金對體育產業(yè)的穩(wěn)定投入。這些事實說明，作為體育產業(yè)發(fā)展的經濟杠桿，引導資金政策還沒有形成良好的運行機制，部分政府主管部門并沒有充分認識到其在體育產業(yè)發(fā)展中的功能及積極作用，部分省份因為引導資金運行中出現問題而否定這一政策的做法也有待商榷，引導資金政策問題亟待深入研究。然而，查閱相關論文，該方面的研究鳳毛麟角，且現有研究主要從實際應用的層面進行，缺少理論層面的探討[1-2]。本文深入分析引導資金設置的必要性、功能定位和引導機理，并在理論分析的基礎上結合實際運行情況，構建引導資金運行機制，旨在為體育主管部門提供決策參考，增強其實施引導資金政策的信心，以推動體育產業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

1　體育產業(yè)發(fā)展引導資金設置的必要性

1.1體育產品的正外部性要求引導資金的投入

外部性是指，一個經濟活動主體的行為對其他人產生的、不能通過市場交易或價格體系體現出來的影響。如果產生的影響是有利的，就是正外部性；反之，則為負外部性。外部性的存在使得資源無法有效配置，導致市場失靈。

體育產品生產和消費過程中對其他經濟主體也會產生外部性，其中正外部性普遍存在。如根據陳元欣等[3]的研究，綜合性大型體育賽事場館設施的建設和使用具有較大的正外部性；黃海燕等[4]也分析了由大型體育賽事正外部性導致的市場失靈；鄧春林等[5]認為，競技體育具有正外部性。除了以上研究，被理論界忽視的全民健身產品具有更普遍的正外部性，這也是導致市場供應數量遠遠小于社會均衡數量的重要原因。

如何解決這個問題？庇古針對正外部性引起的市場失靈，提出了庇古津貼政策，這一政策保證進行正外部性生產和消費的主體得到相應的利益。根據庇古津貼政策，在體育產業(yè)領域，針對生產具有正外部性體育產品的企業(yè)，政府也應該采取措施使其正外部性內在化，以使其得到合理的市場收益。根據這一解決思路，政府設置引導資金，通過補貼、貼息、獎勵等形式對體育產品的供給者進行資助，增加其合理收益，刺激其生產積極性，增加市場中體育產品的供給量，從而推動資源優(yōu)化配置。因此，引導資金的設置在一定程度上解決了體育產品正外部性導致的市場失靈。

1.2打造體育產業(yè)增長極要求引導資金的投入

我國各地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展不平衡，東部好于西部，城市好于農村，因此，體育產業(yè)的發(fā)展不可能齊頭并進。培育體育產業(yè)增長極，進行地區(qū)非均衡發(fā)展，是部分地區(qū)選擇的體育產業(yè)發(fā)展之路。增長極理論認為，區(qū)域經濟的發(fā)展主要依靠條件較好的少數地區(qū)和少數產業(yè)帶動，應把少數區(qū)位條件好的地區(qū)和少數條件好的產業(yè)培育成經濟增長極，并通過極化效應和擴散效應影響周邊地區(qū)的發(fā)展[6-9]。

根據增長極理論，政府應該根據地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展的整體思路，選擇對地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略性或重要帶動作用的，且區(qū)位條件好和發(fā)展基礎好的體育產業(yè)項目，利用補貼、貼息和獎勵等形式進行財政資金投入，吸引區(qū)域內外社會資金的投入，有效推動地區(qū)體育產業(yè)增長極的形成，并借助極化效應向極點聚集人才、資金等生產要素。當該體育產業(yè)增長極發(fā)展到一定規(guī)模后，在擴散效應的推動下，利用市場機制推動生產要素向外圍轉移，從而帶動區(qū)域體育產業(yè)的整體發(fā)展。在這個過程中，引導資金成為政府打造體育產業(yè)增長極的重要經濟手段。當然，政府引導資金的投入并不著眼于某個體育產業(yè)項目本身的發(fā)展，而是將其作為抓手，通過完善相關配套設施、政策、法律等，著力推動整個區(qū)域體育產業(yè)的發(fā)展和競爭力的提升。

1.3政府創(chuàng)新體育產業(yè)宏觀調控手段要求設置引導資金

隨著國家出臺體育產業(yè)發(fā)展的利好政策，大量社會資金把目光投向了這個朝陽產業(yè)，但目前其投資過程略顯謹慎或盲目。在這種背景下，如何引導社會資金投向地區(qū)體育產業(yè)戰(zhàn)略性環(huán)節(jié)或薄弱環(huán)節(jié)，就成為促進體育產業(yè)結構優(yōu)化升級的關鍵?！秶鴦赵宏P于投資體制改革的決定》要求，通過政府投資的使用，發(fā)揮政府投資在加強和改善宏觀調控、促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展中的作用[10]。引導資金正是體育產業(yè)領域利用政府投資宏觀調控體育產業(yè)發(fā)展的重要手段。

引導資金強調，通過投入少量的政府財政資金，提高體育項目和企業(yè)的財務生產能力，使之能夠按照市場化方式進行運作。目前，政府采用的投資方式主要有補貼、貼息和獎勵等。對于現金流量不足或沒有現金流量同時帶有正外部性的體育項目，政府采用補貼財政資金的方式，使該類項目具備財務生存能力，吸引社會資金的投資建設[11]。針對體育企業(yè)普遍弱小、融資能力差，而其提供的產品又具備一定的正外部性，政府則采用貼息的方式，降低企業(yè)的融資成本和投資風險，提高項目的回報率。針對已經結束的、具有正外部性和滿足地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展需求的項目，政府采用獎勵的方式，彌補企業(yè)的市場收益。

引導資金的運作充分利用了政府財政資金的經濟杠桿作用，能在較短時間內有效促進體育產業(yè)的結構優(yōu)化和規(guī)模擴大，實現地區(qū)體育產業(yè)的發(fā)展。通過引導資金的使用，政府掌握了實實在在對體育產業(yè)進行宏觀調控和促進發(fā)展的手段。因此，體育產業(yè)發(fā)展引導資金的設置是必要的，也是可行的。

2　　體育產業(yè)發(fā)展引導資金的功能定位

2.1引導資金應強調“引導”作用

《國務院關于投資體制改革的決定》中強調，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位[10]。企業(yè)是體育產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的主體，政府主要是服務其發(fā)展，而不是主導其發(fā)展。進一步講，引導資金是政府財政資金，其性質上的公共性和數量上的有限性也決定了具體運作過程中的從屬地位。政府投入的財政資金不應直接進行產業(yè)投資，而應引導社會資金進入體育產業(yè)領域，政府不干預后期項目的運作和管理，所有投資決策由企業(yè)主體做出，政府主要創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境和落實相關財政優(yōu)惠政策，保證項目的順利實施。所以，引導資金應強調“引導”作用，而非“主導”作用。引導資金的引導作用是對體育產業(yè)發(fā)展中政府全面干預與自由放任的否定和超越，是在遵循市場規(guī)律的基礎上積極發(fā)揮政府的宏觀調控職能，從而達到引導體育資源的整合和有效配置的目的。

2.2引導資金應強化政府在體育產業(yè)發(fā)展中的調控作用

對于政府來講，其肩負著對體育產業(yè)進行宏觀調控的職責和功能。但多年來，較之于對競技體育的投入和管理，政府在體育產業(yè)發(fā)展中沒有起到應有的作用。強化政府對體育產業(yè)的宏觀調控作用，有利于優(yōu)化體育產業(yè)布局，推動體育產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

在現行體制下，政府主要通過法律、政策等制度性規(guī)定，以及政策性資金的使用來引導和控制社會對體育產業(yè)的投資活動。一般來講，政策文件是調控體育產業(yè)發(fā)展的間接手段，其調控作用有限。政府設置引導資金，則是掌握了對體育產業(yè)進行宏觀調控和促進發(fā)展的經濟工具。通過投入引導資金，政府可以根據地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展的目標，有選擇地扶植或限制某些體育產業(yè)部門的發(fā)展，以達到科學規(guī)劃和布局地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展的目的。

同時，引導資金的設置也釋放出本級政府部門重視體育產業(yè)發(fā)展的信號，這促使下級政府相關部門和人員進一步統(tǒng)一認識，增強發(fā)展體育產業(yè)的信心，并通過設置相應級別引導資金來引導和調控本地區(qū)體育產業(yè)的發(fā)展。如江蘇省自2011年設立省級引導資金后，在省級引導資金的帶動下，江蘇省8個省轄市、5個縣市區(qū)設立了體育產業(yè)發(fā)展引導資金[12]，逐步形成省、市、縣區(qū)三級配套體育產業(yè)發(fā)展引導資金體系。通過引導資金的引導，帶動多級政府部門的參與，強化政府在體育產業(yè)發(fā)展中的宏觀調控作用，形成地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展的“一盤棋”良性發(fā)展局面。

2.3引導資金應著眼于實現社會資金對體育產業(yè)投入的規(guī)?；⒍嘣?、多層次

我國體育產業(yè)還比較弱小，吸引社會資金的能力比較弱。設立引導資金，可以調動民間資本和金融機構等投資主體的積極性，逐漸形成國內外資本、民營資本、國有資本等多種資本共同參與的多元投資格局，多方位、多形式、多渠道開拓體育產業(yè)投資資本融資渠道，逐漸形成規(guī)?；?、多元化、多層次的支持體育產業(yè)發(fā)展的資本市場。如2014年，江蘇省引導資金所支持的項目中，非體育企業(yè)投資主體占比為77.8%，民營類企業(yè)占比為62.5%[1]。引導資金設置的宗旨就是，利用財政資金的杠桿效應，引導社會資金的流向，實現整個地區(qū)體育產業(yè)未來的發(fā)展和競爭力的提升。政府要營造有利于社會資金發(fā)揮作用的公平、有序的市場環(huán)境，更好地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，逐步實現社會投資的規(guī)?；?、多元化、多層次。

3　體育產業(yè)發(fā)展引導資金的引導機理

3.1引導資金的引導機理模型

整體來看，引導資金通過發(fā)布評審、立項、結項等相關信息，實施評估、監(jiān)督等措施，引導社會資金投向地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展中具有戰(zhàn)略價值的環(huán)節(jié)或薄弱的環(huán)節(jié)。在引導過程中，政府引導資金為社會資金提供信息流和體育產業(yè)項目信用支撐，而社會資金可以為體育產業(yè)項目的運營提供更多的資本供給，有利于創(chuàng)造更多收益。接下來，政府則可以從項目創(chuàng)造的稅收等財政收入中彌補財政資金的不足或進一步擴大引導資金的額度，使下一輪的引導力度更大，從而實現財政引導功能的可持續(xù)循環(huán)。通過以體育產業(yè)項目為載體的循環(huán)，政府、社會資金、體育企業(yè)均獲得正向收益（見圖1）。

3.2引導資金的引導機理

3.2.1引導資金的支出結構傳遞政府體育產業(yè)發(fā)展信息，調控社會資金的流向我國體育產業(yè)發(fā)展剛剛起步，各項數據統(tǒng)計工作嚴重滯后，產業(yè)相關信息發(fā)布也不規(guī)范。由于不能判斷產業(yè)發(fā)展現狀和未來態(tài)勢，體育產業(yè)領域的投資活動很難吸引到以逐利為目的的社會資金，而引導資金的投入，在一定程度上釋放了政府體育產業(yè)政策信號。政府未來重點支持哪些體育產業(yè)部門？將要限制哪些體育產業(yè)部門？如何進行體育產業(yè)結構調整和布局規(guī)劃？這些信息將會隨著引導資金的投資領域及支出結構的調整被社會資金持有者所獲悉。引導資金是政府財政資金，其投資過程是政府行為過程。政府作為體育產業(yè)宏觀調控的主導者，相對于社會個人投資者來說擁有更多的體育產業(yè)信息，其投資方向表達出政府關注和著力發(fā)展的體育產業(yè)部門。如江蘇省，2012年體育服務業(yè)在體育產業(yè)中占比為10.5%，而發(fā)達國家體育服務業(yè)的占比均超過60%[13]。提升體育服務業(yè)比重成為江蘇省政府部門工作的重中之重，分析江蘇省近2年引導資金的支持結構，可以明顯地看到這一特點。2014年，江蘇省引導資金所支持的144個項目中，61項（42%）是與群眾健身有關的體育場館運營、健身健康服務、體育培訓等[1]；2015年支持重點包括體育場館開發(fā)和運營模式的創(chuàng)新、健身休閑特色項目的培育、社會力量辦賽事等，這些支持重點仍然落腳于發(fā)展體育服務業(yè)[14]。伴隨著引導資金對這些體育產業(yè)項目或領域的投入，社會資金也會獲知相關信息，并預期未來的政策會有利于這些項目，從而關注和加強相關體育產業(yè)領域的投資活動。所以，引導資金的使用體現了政府的體育產業(yè)政策導向，對體育產業(yè)領域的投資活動具有宏觀調控性。

3.2.2引導資金的評估監(jiān)督降低社會資金的投資風險，吸引社會資金的投入我國體育企業(yè)普遍規(guī)模偏小，其財務制度不夠完善和透明，關于資金的運營數據往往很難獲得。而作為社會資金的持有者，基于規(guī)避風險的原則，其投資領域盡量避開這類企業(yè)，這也是體育企業(yè)融資難的原因之一。引導資金的運行過程可以降低社會資金的投資風險，從而改善體育企業(yè)融資難的問題。這是因為，在引導資金支持項目的評選過程中，政府需要組織各方面的專家對企業(yè)提交的資金申請報告進行評審，需要對項目進行前期考察以及最終項目驗收等。這些管理環(huán)節(jié)一方面有利于約束體育企業(yè)行為，保證政府財政資金的使用效益，避免體育企業(yè)在使用資金過程中的道德風險[15]；另一方面，政府對引導資金項目的監(jiān)管，也可以減少社會資金持有者對體育企業(yè)和項目事前的信息搜集成本和投資后的監(jiān)督成本，降低其投資風險，減少其投資成本?；谝陨显?，引導資金的評估監(jiān)督等運行環(huán)境有利于引導社會資金對體育項目的投入。

圖1　體育產業(yè)發(fā)展引導資金引導機理模型

3.2.3引導資金的投入樹立所投資項目的形象，加強社會資金的投資信心部分中小企業(yè)逃、廢、賴債務的行為影響了社會資金的投資信心，而能夠獲得引導資金的支持，說明體育項目或企業(yè)得到了政府的認可，無疑為該項目和社會資金提供了雙向信用支撐，有利于降低社會資金對這些項目的“風險厭惡”。從經濟學意義上來說，風險下降就意味著廣義的投資回報率提高，因為理性投資者更看重“風險調整后的回報率”[16]。通過引導資金的現行投入，政府為這些項目樹立較好的形象，有利于降低社會資金持有者的風險預期，并樹立投資信心，為體育產業(yè)項目贏得更多渠道的社會融資（如獲得銀行貸款等）。

3.3引導資金的引導流程

為保證引導資金投資的科學性和有效性，政府部門往往首先發(fā)布項目申報通知，將擬重點支持的體育產業(yè)方向信息向社會發(fā)布，以吸引社會資金的關注。其次，縣、市、省等各級主管部門將組建包含政府、高校專家、第三方企業(yè)專家等構成的評審小組，通過申報書、實地考察等形式進行多級評審決策，對申報單位所提交的材料進行審核，盡可能消除主觀判斷帶來的決策風險。最后，篩選出符合要求的體育產業(yè)項目，根據項目性質和完成情況，決定采取補貼、獎勵和貼息等形式進行資金投入。在項目運行過程中，相關部門嚴格進行過程管理，考察項目實施進度、社會資金到位率、引導資金專帳核算等，將信息及時向社會公布，讓社會資金了解體育項目的實施情況、資金使用情況等，以提高投資者對項目的信任度，加強投資的信心。所支持的項目結束后，引導資金評審小組要進行實地考察以進行項目驗收，項目結項情況、資金使用情況等及時向社會公布，對不符合結項條件的項目要有一定的處罰手段。項目結項要保證信息透明、公開，增強社會資金的投資信心（見圖2）。

圖2　體育產業(yè)發(fā)展引導資金引導流程圖

4　體育產業(yè)發(fā)展引導資金運行機制構建

為保證引導資金政策更好地發(fā)揮引導作用，提升財政資金的使用效益，應立足引導資金的功能定位和引導機理，構建有效的引導資金運行機制。

4.1運行機制模型構建

引導資金運行機制是維持引導資金政策體系正常運行的各種要素之間相互聯動、相互制約的運行方式?？茖W的運行機制能有效地發(fā)揮引導資金的杠桿作用和引導作用，又能衡量該時期政府服務體育產業(yè)發(fā)展的效率水平。

根據引導資金的功能定位和引導機理，其運行機制應包括績效評估機制、風險控制機制、動力機制、保障機制和協(xié)調機制，其中績效評估機制和風險控制機制是引導資金政策能否成功的決定性要素，動力機制、保障機制和協(xié)調機制是保證性要素，不同要素與引導資金運行之間形成制約、促進、反饋等相互作用（見圖3）。

圖3　體育產業(yè)發(fā)展引導資金運行機制模型圖

4.2運行機制要素解析

4.2.1績效評估機制構建引導資金績效評估機制，有利于科學評判引導資金的扶持效果和拉動影響，對引導資金財政政策的有效運行有重要作用?？冃гu估機制構建的最終目的就是，形成政府、社會和體育項目共贏的局面，推動地區(qū)體育產業(yè)結構的優(yōu)化和升級。

（1）績效評估機制構建原則。構建績效評估機制必須堅持科學性和可操作性原則?？茖W性原則強調必須厘清各主體間的相互關系，構建最能反映引導資金績效的指標體系，整個評估指標體系具有完整性；可操作性原則強調績效評估要包括定性指標和定量指標，以定量指標為主，定性指標為輔。

（2）績效評估機制構建內容。績效評估應該能全面系統(tǒng)地反映引導資金的整個運作過程，因此要從政府引導資金、社會資金和體育產業(yè)項目3個方面的利益入手進行綜合評價。政府引導資金主要從引導資金的發(fā)展性、效率性、效果性和公平性等方面進行評估，選取支出結構、政策配套完善程度、引導比、社會滿意度、地區(qū)體育產業(yè)結構變化情況、地區(qū)體育產業(yè)鏈延伸情況等定量和定性指標。社會資金主要包括經濟回報率、信息獲得速度和透明度、資金使用滿意度等指標。體育產業(yè)項目主要包括項目社會效益、經濟效益、生態(tài)效益、可持續(xù)發(fā)展能力、對地區(qū)體育產業(yè)的關聯強度、收益率、資金落實率和財務制度建設等指標。

（3）績效評估機制實施機構。績效評估機制的構建，要考慮引入第三方評估機構，因為其有獨立性、公正性和專業(yè)性的優(yōu)勢和特點，能夠客觀、公正地評估引導資金產生的績效，進一步加快促進政府引導資金的公開程度和水平，更有效地監(jiān)督政府財政資金的使用情況，有效避免政府評估中既當運動員又當裁判員的不足。第三方評估機構績效評估結果應作為審查監(jiān)督政府引導資金預算決算的重要依據，對使用效益低下的體育產業(yè)項目，要追究相關主體責任，倒逼政府有關部門不斷提高引導資金的使用效率[17]。

4.2.2風險控制機制風險控制的目的是降低風險，實現政府體育產業(yè)政策目標，促進引導資金的健康運行。風險控制機制應從事前、事中和事后3個方面加以構建。

（1）風險控制機制構建原則。構建風險控制機制必須堅持系統(tǒng)性、透明性和動態(tài)性的原則。系統(tǒng)性原則引導資金的運行是從政府決策開始，到體育項目結項為止，涉及多個環(huán)節(jié)和多個部門，風險可能出現在任何一個地方。因此，必須以系統(tǒng)思想為指引，遵循系統(tǒng)性原則，按照一個統(tǒng)一的風險控制系統(tǒng)來運行引導資金。風險控制是引導資金全體利益相關者必須參與的活動，因此，透明性原則要求各方必須進行充分的協(xié)商，制定明確的規(guī)則，保證各方的知情權和參與權。動態(tài)性原則強調引導資金風險控制各步驟間形成信息閉環(huán)，及時對風險的各種變化保持快速反應，使風險控制得到持續(xù)改進。

（2）風險控制機制構建內容。事前風險控制——建立科學的決策制度。要按照引導資金的功能定位，理順引導資金和社會資金、體育產業(yè)項目之間的關系，嚴格界定政府引導資金使用范圍，建立科學決策制度[18]。實現政企分開，政府由直接管理和微觀經營向間接管理、宏觀調控轉變，體育產業(yè)項目的運營按照市場化運作。目前，我國體育企業(yè)大部分是小微企業(yè)，財務制度不明晰、治理結構不合理等問題是導致風險存在的原因。因此，從改變當前我國體育企業(yè)治理結構不合理的現狀入手，建立科學的決策制度和透明的財務制度，完善財務信息發(fā)布制度等，從體育企業(yè)和項目內部入手控制風險的發(fā)生。

事中風險控制——建立規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管相結合的制度。要有效避免引導資金運行過程中的道德風險，同時還能給企業(yè)業(yè)務開展留有空間，可以依據國際上普遍采用的監(jiān)管方式，建立規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管相結合的制度。規(guī)則性監(jiān)管是對具體業(yè)務和操作規(guī)程都做出規(guī)定[19]，要求所有參與方必須嚴格執(zhí)行。按照這種監(jiān)管方式，引導資金的運行必須建立由政府、第三方機構等共同組成的監(jiān)管機構，負責項目資料的審核、項目實施過程的控制和項目結項的驗收等，審計部門必須對引導資金的支出結構、效益進行嚴格審計。原則性監(jiān)管明確監(jiān)管底線，具體業(yè)務開展不做詳細規(guī)定，給企業(yè)創(chuàng)新項目發(fā)展留足空間。引導資金是財政資金，但在項目運營中僅起引導作用，建立規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管相結合的制度，既保證財政資金的安全，又可發(fā)揮企業(yè)的積極能動性。

事后風險控制——建立清晰的責任追究制度。建立責任追究制度，對引導資金所涉及的政府官員、企業(yè)責任人等的過失責任及追責措施明確界定，做到有錯必糾。同時，建立責任追究的倒逼制度，對相關人員的上級部門實行連帶責任，完善閉環(huán)效應，進一步約束相關人員行為，降低引導資金運行中的風險。

4.2.3動力機制對利益的追求是經濟活動效率的本原和動力。引導資金運行的動力，歸根結底來自于各方參與主體對自身利益的追求。因此，構建引導資金運行的動力機制，必須注意實現政府、體育產業(yè)項目、社會資金三方利益的共贏，把引導資金目標的實現和各參與方的積極性融合在一起，使引導資金獲得運行的巨大推動力。

（1）動力機制構建原則。和諧共贏原則引導資金動力機制必須有利于激發(fā)各方的積極性、主動性，強調效率優(yōu)先的同時，更要注重公平，保證引導資金政策高效可持續(xù)發(fā)展。階段性激勵與長期激勵相結合原則，要求對長期利益的追求有利于各參與方積極性的保持，動力機制的構建必須既保證各方階段性利益的實現，又能保證長期利益的共贏。

（2）動力機制構建內容。構建利益實現機制，包括公平合理的利益分配機制和嚴格有效的利益約束機制。公平合理的利益分配機制必須從以下方面構建：風險與利益對應，充分考慮各方所承擔的風險，按照承擔風險越大，獲得利益越大的原則構建；多方平等，各方對利益追求的權力是平等的，因此要依據要素收益與要素投入相對稱，以及等量貢獻獲得等量報酬的原理，保證各方利益的獲得與其貢獻一致[20]。嚴格有效的利益約束機制核心在于約束各方追求利益的方式，可從以下方面入手：完善相關制度，做到對利益約束有章可循；加強第三方監(jiān)督，促進項目運行過程中審計和驗收審計相結合；約束政府相關人員的權力，加強多方溝通與反饋；搭建溝通平臺，保障各方主體的話語權、監(jiān)督權和知情權，充分尊重不同主體的利益訴求。

構建長效合作機制。盡管引導資金項目大多為1年的完成期限，但各方參與主體間要建立長效合作機制，這樣才能賦予各方基于長期利益驅動下的發(fā)展動力。構建長效合作機制必須考慮以下3方面。后續(xù)項目的優(yōu)先選擇：本項目結束后，如果績效考核優(yōu)秀，該項目企業(yè)在投標其他引導資金項目時，具有一定的被優(yōu)先選擇權利。階段目標引導：引導資金運行過程應制定包括政府、社會資金和體育項目方共同的階段目標，并根據目標要求設計相應的獎懲措施，以此激發(fā)各方實現目標的動力和積極性。情感激勵：引導資金運行過程各方應加強信息溝通與交流，特別是增強政府的回應性，培養(yǎng)信任度，增進情感激勵。

4.2.4保障機制（1）保障機制構建原則。常態(tài)化原則，引導資金政策的連續(xù)性有利于形成社會資金投資的穩(wěn)定預期，因此，保持保障機制的常態(tài)化是政府部門的重要責任。系統(tǒng)化原則，為推動引導資金的可持續(xù)運行，需要系統(tǒng)地為引導資金提供多方面的支持，包括人才、信息、經濟政策等方面的支持。

（2）保障機制構建內容。完善稅收政策，完善對體育項目和社會資金投資者的稅收優(yōu)惠政策，可采用減稅、延期納稅等形式，對支持全民健身方面的競賽、裝備、設施等正外部性強的市場活動主體加大稅收優(yōu)惠力度，消除征稅過程中雙重征稅、稅收歧視等不合理現象，刺激市場積極性，引導社會資金的流動，優(yōu)化資源的配置。

建立體育產業(yè)統(tǒng)計分析制度。引導社會資金流向地區(qū)體育產業(yè)戰(zhàn)略性環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，必須依據強大的體育產業(yè)數據分析。政府相關部門應聯合高校、科研機構等，開發(fā)服務于地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展的數據平臺，為地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展提供公共服務。建立體育產業(yè)調查制度，獲得體育產業(yè)發(fā)展的信息，并在數據平臺上及時公布。依據大數據等技術，做好體育產業(yè)分析工作，為各方科學決策提供依據，為地區(qū)體育產業(yè)優(yōu)化布局奠定基礎。

建立體育產業(yè)人才智庫。引導資金政策的可持續(xù)運行，離不開人才的推進，政府部門應該將建立體育產業(yè)人才智庫作為提供公共服務的重要內容。要立足本地區(qū)體育產業(yè)人才培養(yǎng)，建立在職、在崗人員的培訓制度，提高其業(yè)務素質和經營管理能力。同時，要按照體育產業(yè)市場發(fā)展的要求和規(guī)則，多渠道、多形式地發(fā)掘和引進高級體育經營與管理人才。與國內外體育產業(yè)專家、科研機構、高校、企業(yè)等合作，為本地區(qū)體育產業(yè)的發(fā)展打造一支理論與實踐并重的生力軍，為引導資金的創(chuàng)新推進提供人才支撐。

4.2.5協(xié)調機制（1）協(xié)調機制構建原則。引導資金從制定申報條件到體育項目驗收，時間跨度大，涉及部門和人員眾多，每一個環(huán)節(jié)能否順利推進對其他環(huán)節(jié)都會產生影響。因此，構建協(xié)調機制，必須秉持及時性原則，在最短的時間內及時獲取各方信息，及時協(xié)調不同部門和人員的權責等。

（2）協(xié)調機制構建內容。信息溝通機制，在保持引導資金健康運行方面具有重要意義，建立暢通高效的信息溝通機制，及時傳遞申報、評審、監(jiān)管、驗收等信息，有利于吸引社會資本的流向。政府要主動成為信息傳播的首發(fā)者，推動信息公開、透明、及時的傳播。建立信息公開制度，注重新媒體的參與和利用，打造基于“互聯網+”的信息傳播和溝通渠道，利用網絡、報紙、微信等平臺，及時向政府部門、社會資金、體育項目和社會大眾等利益群體及相關群體公布引導資金運行的相關信息。明確信息公布的內容、時間，包括引導資金和社會資金落實情況、使用情況、項目建設和運營情況等。通過完善信息公開制度，強化政府、社會資金等對體育產業(yè)項目的監(jiān)督，提高社會資金對項目的信心，為后續(xù)引導資金政策的運行打下基礎。

多部門協(xié)調機制。需要建立集政府、第三方機構、社會資金持有者代表、體育項目代表等參與的引導資金管理協(xié)調機制，通過明確各方職責、權限、協(xié)作方式等，及時處理引導資金運行過程中出現的問題。目前，實行引導資金政策的省份多成立了由政府部門參與的資金管理機構，但如何保證體育項目承擔方和社會資金的發(fā)言權，仍是需要思考的問題。如北京市成立了由市體育局牽頭，相關部門參加的部門聯系會議，但缺乏社會資金、體育項目代表及時反饋意見、協(xié)調工作的機制。

5　結論

（1）體育產品普遍的正外部性、地區(qū)打造體育產業(yè)增長極及政府創(chuàng)新體育產業(yè)宏觀調控手段等要求設置引導資金。（2）引導資金的功能定位是：發(fā)揮對社會資金的“引導”作用；強化政府在體育產業(yè)發(fā)展的宏觀調控作用；實現社會資金對體育產業(yè)投入的規(guī)?；?、多元化、多層次。（3）引導資金的引導機理表現在：引導資金的支出結構傳遞政府體育產業(yè)發(fā)展信息，調控社會資金的流向；引導資金的評估監(jiān)督降低社會資金的投資風險，吸引社會資金的投入；引導資金的投入樹立所投資項目的聲譽，加強社會資金的投資信心。（4）引導資金的運行機制主要包括績效評估機制、風險控制機制、動力機制、保障機制和協(xié)調機制等方面。

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●成果報告Original Articles

作者簡介：成會君（1974-），女，山東淄博人，博士，副教授，研究方向為體育經濟管理。

基金項目：國家自然科學基金項目（項目編號：71403149）

收稿日期：2015-11-04；修回日期：2016-01-08；錄用日期：2016-01-09

DOI：10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.01.003

中圖分類號：G 80-05

文獻標志碼：A

文章編號：1005-0000（2016）01-012-06

作者單位：山東大學體育學院，山東濟南250061。