殷培紅

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京　100029)

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中國環(huán)境管理體制改革的回顧與反思

殷培紅

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京100029)

【摘要】1974年-2008年，中國環(huán)境管理行政體制的七次改革基本遵循著漸進(jìn)改革和強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管的改革邏輯，不斷提升環(huán)境保護(hù)行政主管部門行政級別，但較少調(diào)整部門間的事權(quán)關(guān)系和行政運行機(jī)制。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和資源環(huán)境約束趨緊，行業(yè)部門分散管理模式不斷強(qiáng)化，部門職能交叉、權(quán)限沖突嚴(yán)重，多頭執(zhí)法、監(jiān)管不獨立，政出多門影響政府公信力的現(xiàn)象時有發(fā)生。進(jìn)一步改革需要超越傳統(tǒng)改革路徑，運用系統(tǒng)論的思想與方法，從職能整合、組織再造以及強(qiáng)化責(zé)權(quán)統(tǒng)一、手段配套等多種途徑改革中國環(huán)境管理體制。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境管理行政體制；政府機(jī)構(gòu)改革；回顧與反思；中國

公共管理理論認(rèn)為，行政體制改革是隨著政治情勢、社會期望和技術(shù)進(jìn)步對政府的結(jié)構(gòu)功能、權(quán)力結(jié)構(gòu)和行為導(dǎo)向進(jìn)行再造的過程。新的社會問題的出現(xiàn)，公眾對政府的訴求和新的技術(shù)進(jìn)步都可能對政府的結(jié)構(gòu)功能、權(quán)力配置和行為導(dǎo)向產(chǎn)生影響，要求組織變革和過程變革來適應(yīng)新的制度環(huán)境(克里斯托弗和海爾特，2003)。行政體制的組織變革是指對政府部門的組織再造過程，包括機(jī)構(gòu)的設(shè)立或撤銷、合并或拆分、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系調(diào)整，以及相關(guān)職能配置變化等；過程變革是指重新設(shè)計制度，進(jìn)行政府部門管理過程和運行機(jī)制的優(yōu)化。行政體制的過程變革必然帶來相應(yīng)的組織變革，以適應(yīng)新的管理戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)要求，而組織變革卻不一定伴隨著管理過程的變革。

2013年黨的十八屆三中全會以來，在加快建設(shè)生態(tài)文明的背景下，以生態(tài)文明制度建設(shè)與完善為重點，國家做出了一系列深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署，這預(yù)示著中國新一輪環(huán)境管理行政體制改革將以過程變革為主線，帶動環(huán)境管理組織體系的調(diào)整與改革。改革任務(wù)的深度、廣度和難度都將超過以往歷次環(huán)境管理行政體制改革。從改革的繼承性角度，總結(jié)和回顧以往環(huán)境管理體制改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，對明確未來改革的切入點，提高改革建議的針對性具有重要意義。

1以往中國環(huán)境管理行政體制改革的基本特征

1.1環(huán)境行政體制改革以行政主管部門機(jī)構(gòu)升格為主

與中國歷次政府行政體制改革相呼應(yīng)，1974年-2008年期間的七次環(huán)境管理行政體制改革基本遵循著漸進(jìn)調(diào)適的改革策略和組織變革的邏輯(見表1)，不斷調(diào)整環(huán)境保護(hù)行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，環(huán)境管理行政主管部門從不上編制的臨時機(jī)構(gòu)，到1988年成為國務(wù)院直屬局，十年一個臺階逐步升格為環(huán)?？偩帧h(huán)保部，成為國務(wù)院組成部門。由此帶動了地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的建立和地位提升，全國幾乎所有縣級以上政府都已經(jīng)設(shè)置了不同規(guī)模的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。一些地方政府還成立了分管行政領(lǐng)導(dǎo)任組長，環(huán)保部門一把手任副組長的環(huán)境質(zhì)量委員、生態(tài)創(chuàng)建/生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

1.2以強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管為主線，環(huán)境保護(hù)行政主管部門職責(zé)不斷豐富

中國環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)誕生之時，受20世紀(jì)70年代國際環(huán)境運動影響，主要針對工業(yè)污染治理，當(dāng)時中國政府的工業(yè)主管部門多達(dá)十余個，工業(yè)環(huán)境管理是一個跨行業(yè)的系統(tǒng)工程，既需要“分工合作、各負(fù)其責(zé)”，又要有統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其中監(jiān)管職能在1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中予以確立，并隨著機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)，環(huán)境監(jiān)督管理范圍不斷擴(kuò)大。1989年《環(huán)境保護(hù)法(修訂)》進(jìn)一步明確提出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測和信息發(fā)布、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一(項目)環(huán)境影響評價、統(tǒng)一執(zhí)法檢查的“五統(tǒng)一”監(jiān)督管理職能。1998年，國家環(huán)境保護(hù)局升格為國家環(huán)境保護(hù)總局以后，統(tǒng)一監(jiān)管范圍逐步擴(kuò)展到對重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計劃的規(guī)劃環(huán)評、核與輻射安全監(jiān)管、機(jī)動車污染防治監(jiān)督管理、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生物技術(shù)環(huán)境安全等方面?！叭ā狈桨冈黾恿藘身椫匾O(jiān)督管理職能：一是戰(zhàn)略環(huán)評，“受國務(wù)院委托對重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計劃進(jìn)行環(huán)境影響評價?！倍呛伺c輻射安全管理。此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革幾乎撤銷了所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(10個)，工業(yè)污染源末端監(jiān)管相對得到了集中和統(tǒng)一。自2006年起，國家環(huán)境保護(hù)總局陸續(xù)設(shè)立了6個區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)和6個核與輻射安全監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了對地方環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

2008年，國家環(huán)?？偩稚駷檎M成部門時，新組建的五個司局級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其中污染物排放總量控制司、環(huán)境影響評價司、環(huán)境監(jiān)測司、環(huán)境監(jiān)察局(前身為監(jiān)督管理司)四個業(yè)務(wù)司局與統(tǒng)一監(jiān)管職能密切相關(guān)，并賦予了更多的監(jiān)管手段，如總量控制、區(qū)域限批、強(qiáng)化環(huán)評等。這些舉措的實施已經(jīng)在社會形成一定影響力。

1.3政府職能轉(zhuǎn)變和資源環(huán)境約束趨緊背景下，行業(yè)部門分散管理模式不斷強(qiáng)化

建國以后，計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府以生產(chǎn)要素為依據(jù)，大量設(shè)置分工很細(xì)的專業(yè)化管理的部委局。這一政府管理組織架構(gòu)為中國環(huán)境管理組織體系起步之初，按照“分工合作、各負(fù)其責(zé)”構(gòu)建打下了深刻的時代烙印。20世紀(jì)80年代以來，在國家政府機(jī)構(gòu)不斷精簡、加快政府職能轉(zhuǎn)變、實施政企分開的改革背景下，計劃經(jīng)濟(jì)時代的行業(yè)管理部門職能逐步萎縮而降格或撤銷，并隨著資源環(huán)境約束趨緊，保留下來的林業(yè)、國土資源、水利等資源管理部門，其管理職能越來越多的體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)的功能。但是，中國環(huán)境行政體制改革一直以機(jī)構(gòu)升格為主，較少調(diào)整部門關(guān)系，2008年以大部門制改革為目標(biāo)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革也未能在橫向上理順與傳統(tǒng)的林業(yè)、水利、國土資源管理部門之間環(huán)境保護(hù)的職責(zé)關(guān)系。與此同時，隨著農(nóng)業(yè)、交通領(lǐng)域環(huán)境問題日益突出，這些部門都增加了環(huán)境保護(hù)方面的機(jī)構(gòu)和編制，行業(yè)部門分散管理模式不斷被強(qiáng)化。

1.4統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能配置搖擺于高層委員會和部門協(xié)調(diào)機(jī)制之間

中國環(huán)境管理組織體系一直按照“分工合作、各負(fù)其責(zé)”的思路進(jìn)行構(gòu)建，但是在分部門的環(huán)境管理體制運行條件下，究竟需要一個什么樣的部門或者機(jī)制來實現(xiàn)宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境管理事務(wù)方面，國家的改革思路是搖擺不定的。30多年的改革歷程中，間或賦予環(huán)境管理行政主管機(jī)構(gòu)綜合、協(xié)調(diào)職能(如1994年改革)，期間也選擇過委員會行政的協(xié)調(diào)機(jī)制代替部門協(xié)調(diào)機(jī)制(如1984年至1998年期間)，并取得了一定成效。

1974年成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，由國家計委、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、水利、衛(wèi)生等有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)人組成，旨在履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。1982年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革精簡40%左右的機(jī)構(gòu)和編制，撤銷了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局。因其部門級別較低，協(xié)調(diào)各部門的職能難以履行。國家認(rèn)識到這一不足后，于1984年設(shè)立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會，履行跨部門的協(xié)調(diào)職能，作為其辦公室，城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)部環(huán)保局升格為國家環(huán)境保護(hù)局。但在1998年，國務(wù)院大幅精簡機(jī)構(gòu)和人員，又撤銷了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能由升格為副部級的國家環(huán)境保護(hù)總局承擔(dān)。2008年“為了加大環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，組建環(huán)境保護(hù)部”納入政府組成部門，使之有更多發(fā)言權(quán)，促進(jìn)國務(wù)院在制定全國性政策時更多地考慮環(huán)境問題。

2對歷次中國環(huán)境管理體制改革的反思

2.1強(qiáng)化主管部門監(jiān)管責(zé)任的同時未調(diào)整分散配置的監(jiān)管權(quán)力，導(dǎo)致統(tǒng)一監(jiān)管職能虛置

雖然環(huán)保行政主管部門不斷升格，但“對中央與各級環(huán)境保護(hù)部門之間的關(guān)系、環(huán)境保護(hù)部與其他環(huán)境管理相關(guān)職能部門之間的關(guān)系調(diào)整較少”(齊曄，2008)。盡管《環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)保部統(tǒng)一監(jiān)督的職能，但無論在其他相關(guān)環(huán)境法規(guī)中，還是國務(wù)院三定方案中都對監(jiān)管權(quán)力按照管理對象進(jìn)一步進(jìn)行了部門分解，監(jiān)督權(quán)力事實上進(jìn)行了分散配置。這種情況尤其體現(xiàn)在水環(huán)境管理和自然保護(hù)方面。森林、草原、海洋、水資源、水生動物、陸生動物等分屬不同行業(yè)部門監(jiān)管。水體污染移動源按照交通工具特征分屬于漁業(yè)、海洋、水運管部門監(jiān)管。監(jiān)測和執(zhí)法等監(jiān)管手段也相應(yīng)進(jìn)行了部門分解。即使是對企業(yè)監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管也主要集中在末端，產(chǎn)業(yè)政策和資源有效利用的源頭控制，淘汰落后產(chǎn)能、企業(yè)清潔生產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)等生產(chǎn)過程環(huán)境監(jiān)督權(quán)分屬于發(fā)改、財政、工信等部門，環(huán)保僅參與其中一小部分。2008年，環(huán)保部的國務(wù)院三定方案56項職能中，只有14項專屬事權(quán)，其中6項屬于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評估、信息發(fā)布類；12項“制定/擬定”權(quán)力中，只有5項為專屬事權(quán)，主要為部門規(guī)章、環(huán)境監(jiān)測制度和規(guī)范、環(huán)境功能區(qū)劃、總量控制和排污許可，核與輻射安全；17項監(jiān)督權(quán)中，只有審批環(huán)評文件、監(jiān)督總量控制、核與輻射安全3項專屬事權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)管職能形同虛設(shè)。

2.2環(huán)保部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能授權(quán)不足，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作各自為政，也難以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展

公共管理理論認(rèn)為，宏觀調(diào)節(jié)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是現(xiàn)代政府組成部門的基本職能之一。而解決環(huán)境問題的復(fù)雜性、綜合性尤其需要加強(qiáng)環(huán)境管理行政主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。同樣是分部門的環(huán)境管理體制，美國、日本兩國的環(huán)境管理行政主管部門都能通過統(tǒng)一規(guī)劃，并具有分配環(huán)境治理項目和規(guī)劃預(yù)算的行政資源調(diào)配權(quán)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門、地方、企業(yè)的環(huán)境保護(hù)行動。

表1　中國環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)改革要點與背景分析簡表

然而，我國環(huán)保部2008年的三定方案中，15項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能沒有一項為專屬事權(quán)，其中具有組織、牽頭權(quán)力的事項6項，主要涉及重大污染事故和生態(tài)破壞事件、履約和宣教等方面，環(huán)境保護(hù)核心業(yè)務(wù)沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的專屬職能。但是在《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃重點工作部門分工方案》中85個具體事項中，需要環(huán)保部門牽頭的占68.24%；93%需要3個及以上職能部門協(xié)調(diào)完成，平均每個事項需要將近6個部門協(xié)作才能完成。如果不強(qiáng)化牽頭部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，實施“十二五”規(guī)劃難免陷入各自為戰(zhàn)的局面。

在促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化方面，1994年我國環(huán)保部門機(jī)構(gòu)改革時賦予的，一些國外環(huán)境部普遍擁有的管理手段，后來卻逐漸劃轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)管理部門，環(huán)保部門的管理手段除了環(huán)評以外，越來越縮小在末端治理上。例如，1998年環(huán)?？偩殖闪r，將“制定環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃”的職能交給國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會，國家環(huán)境保護(hù)總局改為參與有關(guān)工作。劃出管理全國環(huán)境管理體系和環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證，建立和組織實施環(huán)境保護(hù)資質(zhì)認(rèn)可制度，交給國家認(rèn)證認(rèn)監(jiān)委。2008年升環(huán)保部時，又將審核城市總體規(guī)劃的環(huán)保內(nèi)容、指導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)等職能取消。我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定權(quán)主要集中在經(jīng)濟(jì)管理部門，環(huán)保部的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌能力弱。“十二五”期間環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策出臺部門及數(shù)量，環(huán)保部出臺的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策僅為財政部的1/7，發(fā)改委的1/6，排在工信部、國稅總局之后。

2.3資源開發(fā)與保護(hù)監(jiān)管職能配置在同一部門，權(quán)力制衡不足，弱化了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能

雖然1996年國務(wù)院召開的第四次全國環(huán)境保護(hù)會議提出“環(huán)境保護(hù)工作要堅持防治污染和保護(hù)生態(tài)并重”，但是由于長期以來形成的運動員與裁判員身兼一職的體制慣性，監(jiān)督資源開發(fā)部門生態(tài)保護(hù)的職能賦予了資源開發(fā)部門，在缺乏其他有效制度約束情況下，自我約束和監(jiān)督的內(nèi)在動力不足，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作在資源開發(fā)部門中一直處于邊緣化狀態(tài)，自然資源管理過程中存在重資源開發(fā)、輕資源和生態(tài)保護(hù)的傾向，生態(tài)安全問題日益突出。例如，為了充分開發(fā)河流的水利資源，我國主要河流水壩林立，河流水體片段化、靜止化，河流自凈能力大大降低，影響水質(zhì)改善；海河、遼河、淮河、黃河水資源利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的40%安全線，一些河流基本徑流難以保障甚至幾近消失，流域生態(tài)環(huán)境惡化。

由于對生態(tài)建設(shè)的環(huán)境影響監(jiān)管等方面缺乏國家和法律的明確授權(quán)，環(huán)境監(jiān)管存在真空地帶。一些生態(tài)建設(shè)項目和資源利用明顯違背自然規(guī)律，破壞環(huán)境的現(xiàn)象時有發(fā)生，卻也無法有效遏制。例如，非宜林區(qū)種樹效果差、成本高，甚至造成資金浪費和土地荒漠化速度加快；在植樹造(經(jīng)濟(jì))林的利益驅(qū)動下，大量種植單一經(jīng)濟(jì)樹種，引發(fā)林區(qū)病蟲害，導(dǎo)致大量使用農(nóng)藥、污染環(huán)境、破壞當(dāng)?shù)厣镦?；引進(jìn)外來物種威脅地方生物安全等等。很多自然保護(hù)區(qū)中大量出現(xiàn)旅游資源開發(fā)過度、游客超載現(xiàn)象，濕地或被疏干開發(fā)、或成為過度排污的納污場所，或者變?yōu)槿斯ゐB(yǎng)殖場所等問題，往往與相關(guān)主管部門批準(zhǔn)或默許有關(guān)，而隸屬于林業(yè)部門的森林公安只能處罰違反林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)權(quán)限的違法行為。

2.4部門事權(quán)劃分缺乏頂層設(shè)計，以部門博弈為依據(jù)，導(dǎo)致職權(quán)交叉、責(zé)任邊界模糊

從科學(xué)性角度考察，環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不合理，造成權(quán)限沖突的主要表現(xiàn)在以下三方面。

(1)一是分要素界定部門職能的事權(quán)劃分違背了生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，割裂了生態(tài)要素的生態(tài)功能關(guān)聯(lián)性和空間疊加屬性。例如，割裂了物種與其棲息地環(huán)境狀況，水土保持、濕地保護(hù)與面源污染物坡面遷移等的生態(tài)功能關(guān)聯(lián)性；河口洄游類的物種、兩棲類動物的跨介質(zhì)分布，森林、草原、湖泊等各種生境斑塊狀鑲嵌分布，以及森林草原、海岸帶、濕地等不同自然要素景觀過渡帶，按要素分部門管理這些對象直接導(dǎo)致同一行政區(qū)域內(nèi)的事權(quán)重疊、管理沖突和重復(fù)投入。從而出現(xiàn)鄱陽湖的一個縣內(nèi)聚集著林業(yè)主管的2個國家級濕地自然保護(hù)區(qū)，農(nóng)業(yè)主管的4個省級水生物種保護(hù)區(qū)的奇怪現(xiàn)象。

又如，農(nóng)村的山水林田土是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)飲用水安全保障、生態(tài)保護(hù)、污染防治、農(nóng)村能源資源利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變之間緊密相連，發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、衛(wèi)生、住建、環(huán)保等眾多部門按照不同要素各自投入和管理農(nóng)村環(huán)境整治經(jīng)費，管理流程和要求各不相同，既造成一定程度上的投入重復(fù)，也增大了基層政府管理的壓力和難度。

(2)二是分散管理連續(xù)相倚性(sequential interdependencies)工作事項，違背其一體化管理要求的組織設(shè)計原則。連續(xù)相依性事項的各個環(huán)節(jié)或部分之間的工作就像生產(chǎn)流失線一樣，依據(jù)固定的順序和時間表，依次連續(xù)工作，必須要有高一層級的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體調(diào)控，這樣才能保證行動的一致性。例如，環(huán)境領(lǐng)域中的排污管理系統(tǒng)就是一個典型連續(xù)相倚性工作事項。企業(yè)污水排放管理涉及排污源、排污口、排水管網(wǎng)、污水處理及水污染事故應(yīng)急處置等多個環(huán)節(jié)，環(huán)保、水利、住建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、發(fā)改委、工信部等多個部門參與監(jiān)督管理，但沒有一個部門被授權(quán)對整個排污系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督。企業(yè)如按規(guī)定進(jìn)行排污口設(shè)置及排放污水，申請排污許可找環(huán)保，想接入市政排污管網(wǎng)需要找住建部門，如要入河設(shè)置排污口得找水利部門，這種碎化管理不僅大大降低企業(yè)守法積極性，也不利于執(zhí)法檢查。

(3)三是環(huán)境管理事權(quán)劃分復(fù)雜程度導(dǎo)致公眾部門職責(zé)認(rèn)知偏差，進(jìn)一步影響外部監(jiān)督有效性。本課題組對清華、北大、人大、北師大和政法大學(xué)等5所高校碩士和博士學(xué)歷的師生407份問卷調(diào)查顯示：高知人群對環(huán)境關(guān)注度總體較高，但對中國現(xiàn)行環(huán)境管理體制部門分工的總體處于非常不了解狀態(tài)(正確率11%～13%)。師生之間、博士碩士之間、不同專業(yè)之間的差異不顯著；對環(huán)境管理部門之間的職責(zé)認(rèn)知與法定職責(zé)之間存在較大的偏差，“主觀賦權(quán)和主觀賦責(zé)”情形突出。與環(huán)保部最容易混淆職責(zé)分工的是發(fā)改委，其次是住建部門(楊志云，殷培紅等，2015)。這種公眾部門職責(zé)狀況，既不利于公眾判斷和監(jiān)督具體事務(wù)的政府責(zé)任主體，也助長了管理部門的推諉扯皮，真正的責(zé)任部門得不到有效的監(jiān)督，又增加了公眾辦事難和監(jiān)督難。

3研究小結(jié)

綜上所述，回顧中國過去40年的環(huán)境管理歷程，雖然我國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)與世界代表國家?guī)缀跬瑫r起步，組織管理體系不斷發(fā)展壯大，也是世界上第一個發(fā)布《21世紀(jì)議程》的國家，但就其實際履職情況看，目前還主要處于以技術(shù)和命令控制為導(dǎo)向的現(xiàn)代環(huán)境管理早期的末端污染治理階段，主要環(huán)境管理制度未做大的調(diào)整。在資源環(huán)境可持續(xù)管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一體化管理等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建立起相應(yīng)有效的管理制度、組織體系及其運行機(jī)制，環(huán)境與發(fā)展的矛盾還比較突出。以環(huán)境保護(hù)主管部門權(quán)力升格和機(jī)構(gòu)獨立為核心的環(huán)境管理行政體制改革方式，始終無法破解管理職能交叉、部門協(xié)調(diào)困難等體制難題。環(huán)境管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力授權(quán)不足、監(jiān)督權(quán)力配置碎片化、責(zé)任邊界不清的局面改善甚微。政出多門、多頭執(zhí)法影響政府公信力的現(xiàn)象時有發(fā)生。進(jìn)一步改革需要超越傳統(tǒng)改革路徑，加強(qiáng)環(huán)境管理體制的頂層設(shè)計，運用系統(tǒng)論的思想與方法，從職能整合、組織再造以及強(qiáng)化部門授權(quán)、手段配套等多種途徑改革，提高中國環(huán)境管理的整體性、協(xié)同性。這是當(dāng)前優(yōu)化中國環(huán)境管理結(jié)構(gòu)的必然選擇。

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Retrospective Analysis on the Reform for the Environmental Administrative System in China

YIN Peihong

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

Abstract：From 1974 to 2008，seven reforms of the environmental administrative system(EAS) in China were undertaken，following a strategy of incremental expansion，and strengthening the unified supervision.The reform of EAS mainly focuses on institutional upgrading，with little adjustment of the relationship between departments，and rarely adjusts the administrative operation logics and mechanisms. In the context of transformation of government functions and tightening of resources and environmental constraints，the decentralized and fragmented administrative functions of industrial and sectoral authorities has been strengthened continuously. The credibility of the government is declined by overlapped responsibilities and law enforcement，ambiguity，lack independent supervision and dispersed decision making. Thus，it is essential to go beyond the previous administrative reform strategy to further adjust and innovate the current China’s EAS，via utilizing system theories and practicing variety of ways，such as integrating functions of relevant government departments，organizational restructuring of EAS，and strengthening the authorization of administrative competent department to integrate its power and responsibilities.

Keywords：environmental administrative system；institutional reform of the government；retrospective analysis；China

中圖分類號：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0007-05

作者簡介：殷培紅，研究員，法規(guī)體制研究部副主任，主要從事生態(tài)與農(nóng)村、氣候變化環(huán)境公共政策與管理研究。

項目資助：環(huán)保公益項目“生態(tài)系統(tǒng)管理方式下的環(huán)境管理體制研究”(項目號201209054)資助

引用文獻(xiàn)格式：殷培紅.中國環(huán)境管理體制改革的回顧與反思[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(2)：7-11.