孫計(jì)川

一、我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)

我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)非常嚴(yán)峻?！笆终湎А⒑侠砝猛恋睾颓袑?shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策。人多地少，特別是適宜生產(chǎn)糧食的優(yōu)質(zhì)耕地少，一直是我國(guó)的基本國(guó)情。這從近年公布的相關(guān)數(shù)據(jù)中可以得到充分說(shuō)明。

2013年12月，國(guó)土資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》。公報(bào)顯示，在此次調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)2009年底，全國(guó)共有耕地13538.5萬(wàn)公頃（20.3077億畝），全國(guó)人均耕地0.101公頃（1.52畝），不到世界人均水平的一半，且耕地質(zhì)量總體不高。如果考慮灌溉條件、生態(tài)退耕以及土壤污染、損毀等情況，則適宜生產(chǎn)糧食的優(yōu)質(zhì)耕地將會(huì)更少。

2014年4月，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。公報(bào)顯示，全國(guó)耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴，“舌尖上的安全”面臨挑戰(zhàn)。

2014年12月，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于發(fā)布全國(guó)耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果的公告》。公告顯示，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，等別總體偏低，中、低等耕地面積占70.6%，其中東北地區(qū)和西部地區(qū)耕地平均質(zhì)量等別僅為11.23等和11.35等。

中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧，一個(gè)國(guó)家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而掌控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。我國(guó)必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，確保我國(guó)實(shí)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定。

二、耕地占補(bǔ)平衡政策要點(diǎn)

耕地占補(bǔ)平衡是最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的重要內(nèi)容。它是一項(xiàng)我國(guó)特有的土地用途管制制度，在《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1998年修訂版，下稱《土地管理法》）中又稱為占用耕地補(bǔ)償制度。2015年，國(guó)家主席習(xí)近平指出，耕地占補(bǔ)平衡政策是對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴(kuò)大的補(bǔ)救措施，要堅(jiān)決防止耕地占補(bǔ)平衡中出現(xiàn)的補(bǔ)充數(shù)量不到位、補(bǔ)充質(zhì)量不到位問(wèn)題，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡以及耕地保護(hù)中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，要加強(qiáng)調(diào)查研究，提出有效的應(yīng)對(duì)之策，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。

耕地占補(bǔ)平衡是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的子平衡。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是指一定區(qū)域、一定時(shí)期內(nèi)的耕地減少量與耕地增加量相抵，使得耕地凈增減趨于0，耕地保有量基本不變的一種平衡狀態(tài)。耕地減少分為建設(shè)占用（包括合法占用、違法占用）、生態(tài)退耕、人為撂荒或損毀、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等去向。耕地增加分為農(nóng)村土地整治（包括補(bǔ)充耕地項(xiàng)目、一般整治項(xiàng)目）、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、違法用地治理、閑置土地復(fù)耕、毀損土地修復(fù)等來(lái)源。其中，耕地占補(bǔ)平衡是指耕地總量動(dòng)態(tài)平衡中的特定去向與特定來(lái)源之間的平衡，即合法建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地項(xiàng)目增加耕地相平衡。

1997年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)），規(guī)定“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地”。1998年，全國(guó)人大常委會(huì)修訂《土地管理法》，規(guī)定“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?。這是耕地占補(bǔ)平衡的政策淵源。此后，國(guó)家采取漸進(jìn)決策的模式，陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)耕地占補(bǔ)平衡的補(bǔ)充性、調(diào)整性政策，與此同時(shí)地方政府也陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的地方性政策，耕地占補(bǔ)平衡政策體系逐步建立和完善。

通過(guò)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策體系進(jìn)行研究，歸納出5個(gè)政策要點(diǎn)。

（一）占一補(bǔ)一

占用耕地面積與補(bǔ)充耕地面積相等，是耕地占補(bǔ)平衡政策的第一原則，是自該項(xiàng)政策制定至今考察政策執(zhí)行情況的首要指標(biāo)。這與面積數(shù)據(jù)易于獲取、易于統(tǒng)計(jì)有很大關(guān)系。該政策要點(diǎn)旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)量上的耕地占補(bǔ)平衡。

（二）占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)

占用耕地質(zhì)量與補(bǔ)充耕地質(zhì)量相當(dāng)，也是耕地占補(bǔ)平衡政策的題中之義，旨在實(shí)現(xiàn)質(zhì)量上的耕地占補(bǔ)平衡。然而由于國(guó)土部門與農(nóng)業(yè)部門職能交叉、規(guī)范的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系建立較晚、耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)中的主觀性較強(qiáng)等因素，質(zhì)量平衡在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)只是原則性規(guī)定。2012年以來(lái)，全國(guó)完成了耕地質(zhì)量等級(jí)補(bǔ)充完善工作，建立了耕地質(zhì)量等級(jí)日常評(píng)價(jià)、年度更新等技術(shù)規(guī)程，為實(shí)現(xiàn)質(zhì)量平衡提供了條件。在習(xí)近平等中央領(lǐng)導(dǎo)同志推動(dòng)下，質(zhì)量平衡得以嚴(yán)格貫徹。采用耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)中的國(guó)家利用等作為指標(biāo)，規(guī)定補(bǔ)充耕地等級(jí)等于（或高于）占用耕地等級(jí)，同時(shí)還規(guī)定占用水田必須補(bǔ)充水田。

（三）先補(bǔ)后占

從時(shí)間順序上，先行完成補(bǔ)充耕地，通過(guò)驗(yàn)收、納入補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫(kù)，然后才能批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地。該政策要點(diǎn)旨在保障政策執(zhí)行效率，杜絕了以往“先占后補(bǔ)”“邊占邊補(bǔ)”存在的補(bǔ)充耕地落實(shí)進(jìn)度滯緩的現(xiàn)象。代表性文件是《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕31號(hào)）。

（四）項(xiàng)目管理

實(shí)行項(xiàng)目管理是指補(bǔ)充耕地項(xiàng)目必須具備立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算、工程招投標(biāo)、工程監(jiān)理、驗(yàn)收、決算等基本手續(xù)。該政策要點(diǎn)旨在保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量，杜絕早期存在的“圖上畫畫、賬上改改”根本沒(méi)有實(shí)際投入使用的虛假補(bǔ)充耕地、重復(fù)補(bǔ)充耕地現(xiàn)象。目前在管理中根據(jù)土地類型不同，將補(bǔ)充耕地項(xiàng)目分為針對(duì)未利用地的土地開發(fā)項(xiàng)目、針對(duì)農(nóng)用地的土地整理項(xiàng)目、針對(duì)建設(shè)用地的土地復(fù)墾項(xiàng)目三種類型。

（五）省內(nèi)平衡

《土地管理法》規(guī)定，“個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾”。盡管上海市、天津市等地多次向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)，但是國(guó)務(wù)院從戰(zhàn)略高度考慮，尚未批準(zhǔn)任何省市進(jìn)行易地開墾。2008年中共十七屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，規(guī)定“不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡”，進(jìn)一步明確了當(dāng)前時(shí)期耕地占補(bǔ)平衡只能在省級(jí)行政區(qū)內(nèi)落實(shí)。

三、耕地占補(bǔ)平衡政策趨勢(shì)

耕地占補(bǔ)平衡制度自實(shí)行以來(lái)，有效保障了我國(guó)耕地?cái)?shù)量不因經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用而減少，但也逐漸暴露出一些問(wèn)題，如東部地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡成本越來(lái)越高、耕地后備資源不足、生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不足等。綜合國(guó)土資源部門和有關(guān)專家學(xué)者的觀點(diǎn)，今后耕地占補(bǔ)平衡政策將朝以下方向發(fā)展。

（一）逐步放開跨省域易地占補(bǔ)平衡

首先，如前所述，根據(jù)《土地管理法》跨省域易地占補(bǔ)平衡存在法律依據(jù)。其次，從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)東南沿海地區(qū)擁有悠久的農(nóng)耕文明，眾多先民勤勞而智慧，適宜開墾的土地絕大部分早已開墾利用，剩余不會(huì)太多，但是現(xiàn)階段這些地區(qū)又是建設(shè)占用耕地最為集中的地區(qū)，耕地占補(bǔ)平衡壓力很大，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，如不放開政策，勢(shì)必拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)內(nèi)學(xué)者楊韜、龔荔、李月潔及段巖燕、申靜等從學(xué)術(shù)上論證了易地占補(bǔ)平衡的必要性，探討了易地占補(bǔ)平衡的可行性和具體實(shí)現(xiàn)方法。

（二）政策適用范圍從耕地?cái)U(kuò)大到耕作層土壤

耕作層土壤是耕地的核心價(jià)值所在，保護(hù)耕地就是保護(hù)耕作層土壤。1厘米厚度的耕作層土壤需要200-400年才能自然形成，而具備種植條件的耕作層土壤厚度通常不少于30厘米，需要6000-12000年才能自然形成，可見其彌足珍貴。從“惜地”上升到“惜壤”，一是要推廣建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用（又稱移土培肥、表土剝離），征地不征壤、占地先救壤。這是美國(guó)、澳大利亞、日本等農(nóng)業(yè)大國(guó)的通行做法，我國(guó)從三峽工程開始探索積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。2015年1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出，“全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地剝離耕作層土壤再利用”，國(guó)土資源部正在推動(dòng)制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和立法。二是推行可調(diào)整地類占補(bǔ)平衡制度?？烧{(diào)整地類是指按照《國(guó)土資源部關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》（國(guó)土資發(fā)﹝1999﹞511號(hào)）精神，1999年以后除生態(tài)退耕以外，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整原因?qū)⒏馗臑閳@地、林地、草地和坑塘水面，且耕作層未被破壞的土地，包括可調(diào)整果園、可調(diào)整茶園、可調(diào)整其他園地、可調(diào)整有林地、可調(diào)整其他林地、可調(diào)整人工牧草地和可調(diào)整坑塘水面?？梢?，可調(diào)整地類雖然不屬于耕地，但是也覆蓋有耕作層土壤，納入占補(bǔ)平衡管理十分必要。

（三）通過(guò)補(bǔ)充耕地跟蹤監(jiān)測(cè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期占補(bǔ)平衡

建設(shè)占用耕地在審批時(shí)必須做到占補(bǔ)平衡，占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)。對(duì)于這種平衡狀態(tài)的期限，法律法規(guī)尚無(wú)明確規(guī)定。從耕地占補(bǔ)平衡的政策目標(biāo)分析，既然占用耕地是長(zhǎng)期的，那么補(bǔ)充耕地也應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期的。當(dāng)前管理部門往往只在審批環(huán)節(jié)把關(guān)，批后跟蹤監(jiān)測(cè)缺位，補(bǔ)充耕地出現(xiàn)拋荒棄耕、產(chǎn)能下滑、違法建設(shè)、挖坑取土或調(diào)整為園地、林地等現(xiàn)象，未能做到長(zhǎng)期占補(bǔ)平衡。近年來(lái)，國(guó)土資源部在耕地占補(bǔ)平衡檢查中已經(jīng)將補(bǔ)充耕地的現(xiàn)狀保持情況作為檢查內(nèi)容，現(xiàn)狀不合格的需要整改或者重新安排補(bǔ)充地塊?？梢?，對(duì)補(bǔ)充耕地的現(xiàn)狀情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目后期管護(hù)，避免占補(bǔ)平衡走過(guò)場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期占補(bǔ)平衡將是耕地占補(bǔ)平衡政策的重要發(fā)展方向。

四、地方典型實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)

自耕地占補(bǔ)平衡制度建立至今，各地從自身實(shí)際出發(fā)進(jìn)行了大量有益的實(shí)踐探索，本文選其典型經(jīng)驗(yàn)予以介紹。鑒于調(diào)研深度所限，如有不全面、不妥當(dāng)之處，敬請(qǐng)同仁批評(píng)指正。

（一）上海市經(jīng)驗(yàn)分析

1.建設(shè)用地規(guī)模減量化

上海市建設(shè)用地規(guī)模很早就已經(jīng)接近2020年規(guī)劃控制目標(biāo)，新增建設(shè)用地余量不足。2014年上海市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》（滬府發(fā)〔2014〕14號(hào)），明確“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地管理思路，決定自2014年7月1日起對(duì)低效建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾，推進(jìn)建設(shè)用地規(guī)模減量化工作，以2020年建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃控制目標(biāo)3226平方公里為終極規(guī)模，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)減量40-50平方公里，其中2015年至2017年減量20平方公里。上海市建立了區(qū)縣集中建設(shè)區(qū)外、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外198平方公里低效建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，作為減量化重點(diǎn)區(qū)域。區(qū)縣工業(yè)、商業(yè)辦公、普通商品住宅等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目必須使用減量化產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)。每年減量化任務(wù)由上海市國(guó)土部門在土地利用計(jì)劃中下達(dá)給各區(qū)縣，由區(qū)縣分解至相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實(shí)施。上海市財(cái)政按照減量完成規(guī)模20萬(wàn)元/畝給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼，區(qū)縣財(cái)政按照80-100萬(wàn)元/畝向鄉(xiāng)鎮(zhèn)收購(gòu)補(bǔ)充耕地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)減量化的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可獲得一定數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

減量化制度設(shè)計(jì)是以破解建設(shè)用地規(guī)模約束為出發(fā)點(diǎn)，以土地節(jié)約集約利用為著力點(diǎn)，也為耕地占補(bǔ)平衡找到了出路。減量化的核心就是低效建設(shè)用地復(fù)墾，通過(guò)復(fù)墾一方面實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的空間騰挪、布局優(yōu)化和提質(zhì)增效；另一方面為補(bǔ)充耕地開辟了新途徑，最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由外延擴(kuò)張型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變。這項(xiàng)制度能夠落實(shí)基于幾個(gè)保障條件：（1）高規(guī)格的政府文件做支撐；（2）詳實(shí)的調(diào)查摸底數(shù)據(jù)做基礎(chǔ)；（3）綜合運(yùn)用補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、約束機(jī)制調(diào)動(dòng)地方政府積極性。

2.立足于區(qū)縣自行占補(bǔ)平衡

強(qiáng)化區(qū)縣政府的耕地占補(bǔ)平衡法定責(zé)任，各類建設(shè)項(xiàng)目占用耕地原則上均由所在區(qū)縣自行落實(shí)占補(bǔ)平衡。只有確實(shí)無(wú)法在本區(qū)縣落實(shí)占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)設(shè)施、民生項(xiàng)目、市級(jí)以上重大項(xiàng)目，經(jīng)市領(lǐng)導(dǎo)同意，方可向市國(guó)土部門申請(qǐng)跨區(qū)縣調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)，調(diào)劑指標(biāo)價(jià)格在25萬(wàn)-40萬(wàn)元/畝。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)實(shí)施補(bǔ)充耕地

補(bǔ)充耕地工作情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)考核，有的區(qū)縣還將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委年度考核。每年初區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)溝通下達(dá)工作任務(wù)。上海市通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式按照5萬(wàn)元/畝給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎(jiǎng)勵(lì)，此外區(qū)縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有不同標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。按照上海市國(guó)土部門的程序設(shè)計(jì)，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動(dòng)立項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所負(fù)責(zé)落實(shí)具體地塊，確保項(xiàng)目可行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合土地利用總體規(guī)劃尋找廢棄坑塘水面、宅基地以及斷頭河等一切可用土地資源，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)1畝以下的地塊都不放過(guò)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)體現(xiàn)了權(quán)力下沉、分權(quán)放權(quán)的管理理念，有利于發(fā)揮基層智慧，提高工作效率。它依賴于行政強(qiáng)制與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的密切配合。

4.探索實(shí)行耕作層土地剝離再利用

2015年7月，上海市首個(gè)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用示范工程在青浦區(qū)金澤水源湖項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)開工。耕作層是耕地的精華，表土剝離是對(duì)耕地的搶救和轉(zhuǎn)移，對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡而言，能夠加快補(bǔ)充耕地進(jìn)度，提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量。近10年來(lái)，國(guó)家一直在推廣這項(xiàng)工程，但主要集中在吉林、甘肅、湖北、重慶等地，東部沿海地區(qū)相對(duì)遲滯。在上海市實(shí)施表土剝離的同時(shí)，蘇州市政府也出臺(tái)了《蘇州市占用耕地耕作層剝離和再利用工作實(shí)施辦法》（蘇府〔2015〕98號(hào)）。上海市、蘇州市的做法對(duì)于東部沿海省份具有示范作用。

（二）廣東省經(jīng)驗(yàn)分析

1.三舊改造

廣東省作為改革開放的先行地，經(jīng)歷了30多年的高速發(fā)展，消耗了大量土地資源，單靠新增建設(shè)用地已經(jīng)無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。2009年廣東省政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號(hào)），將目光投向存量建設(shè)用地二次開發(fā)上，提出了三舊（舊城鎮(zhèn)、舊村居、舊廠房）改造戰(zhàn)略。該意見規(guī)定，城市市區(qū)“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠房用地，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)廠房用地，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的廠房用地以及布局散亂、條件落后、規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)和村莊，列入“萬(wàn)村土地整治”示范工程的村莊等，全部納入三舊改造范圍。全省三舊用地面積超過(guò)175萬(wàn)畝，土地潛能巨大。

廣東省各級(jí)政府均成立了三舊改造領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府領(lǐng)導(dǎo)任責(zé)任人，設(shè)立了專門辦公機(jī)構(gòu)，實(shí)行聯(lián)席辦公。改造政策注重讓利于民，如：在舊城鎮(zhèn)改造中，需要搬遷的企業(yè)用地由當(dāng)?shù)卣婪ㄊ栈睾笸ㄟ^(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓的，在扣除土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用后，土地出讓純收益可按不高于60%的比例，依照有關(guān)規(guī)定專項(xiàng)用于支持企業(yè)發(fā)展；在舊村莊改造中，市、縣政府通過(guò)征收農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的，土地出讓純收益可按不高于60%的比例，依照有關(guān)規(guī)定專項(xiàng)用于支持原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。截至2014年，廣東省共完成三舊改造項(xiàng)目3065個(gè)，改造面積15.75萬(wàn)畝，節(jié)約土地7萬(wàn)畝以上。

廣東省的三舊改造屬于土地重劃、市地整治范疇，與棚戶區(qū)改造、城中村改造、城市更新概念有所交叉重合，一般通過(guò)土地儲(chǔ)備模式運(yùn)作。它與上海市的減量化政策比較，既有聯(lián)系又有區(qū)別。二者的共同思想均是向存量建設(shè)用地要發(fā)展空間。不同的是，減量化是對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行置換再利用，而三舊改造是對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行直接再利用。從微觀看，單個(gè)三舊改造項(xiàng)目與耕地占補(bǔ)平衡并無(wú)關(guān)聯(lián)，而從宏觀看，三舊改造使建設(shè)項(xiàng)目落地在存量土地上，從而不占耕地，緩解了區(qū)域內(nèi)的占補(bǔ)平衡壓力。

2.利用社會(huì)資金補(bǔ)充耕地

2008年廣東省政府出臺(tái)了《廣東省土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理辦法》（粵府辦〔2008〕74號(hào)），明確了利用社會(huì)資金補(bǔ)充耕地的模式，一是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇投資者，二是土地所有單位或土地承包經(jīng)營(yíng)者自籌資金補(bǔ)充耕地。社會(huì)資金投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、預(yù)算、驗(yàn)收和監(jiān)管仍由國(guó)土部門把關(guān)，產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)由投資者與項(xiàng)目所在地的縣級(jí)政府按不低于6∶4的比例進(jìn)行分成。社會(huì)資金投資者所獲得的補(bǔ)充耕地指標(biāo)由其在省內(nèi)自主進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓所得歸投資者。該做法不僅解決了財(cái)政資金不足的問(wèn)題，拓寬了資金渠道，而且擴(kuò)大了公眾參與范圍。

3.補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)

2012年廣東省國(guó)土部門出臺(tái)《廣東省耕地儲(chǔ)備指標(biāo)交易管理暫行辦法》（粵國(guó)土資耕保發(fā)〔2012〕192號(hào)）。該辦法規(guī)定，市土地交易機(jī)構(gòu)是市級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，并委托廣州土地交易機(jī)構(gòu)作為省級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織跨市級(jí)行政區(qū)域的補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易活動(dòng)。土地交易機(jī)構(gòu)以公開掛牌、網(wǎng)上公開競(jìng)價(jià)方式確定成交單位和價(jià)格。該辦法還對(duì)交易程序、監(jiān)督管理等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?？梢姡谘a(bǔ)充耕地指標(biāo)供給方面，廣東省建立了省、市兩級(jí)平臺(tái)為指標(biāo)公開交易做好服務(wù)，并不干預(yù)定價(jià)和分配，市場(chǎng)在指標(biāo)供給中起決定性作用。

4.補(bǔ)充耕地資金補(bǔ)助制度

廣東省財(cái)政廳設(shè)立補(bǔ)充耕地補(bǔ)助資金，對(duì)已驗(yàn)收的的新增耕地，按2000元/畝的標(biāo)準(zhǔn)給予所在區(qū)縣補(bǔ)助。補(bǔ)充耕地補(bǔ)助資金?？钣糜谘a(bǔ)充耕地和基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)等支出，工作經(jīng)費(fèi)按不超過(guò)3%的比例據(jù)實(shí)列支。其中2008年至2012年，廣東省財(cái)政共安排補(bǔ)充耕地補(bǔ)助資金40億元。補(bǔ)充耕地資金補(bǔ)助體現(xiàn)的是對(duì)區(qū)縣發(fā)展權(quán)損失的補(bǔ)償、對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持補(bǔ)貼、對(duì)積極工作的獎(jiǎng)勵(lì)，可以在一定程度上提高區(qū)縣政府的積極性。

（三）浙江省經(jīng)驗(yàn)分析

1.設(shè)立省級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)

為保障國(guó)家和省重大建設(shè)項(xiàng)目占補(bǔ)平衡需要，浙江省設(shè)立省級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)。該指標(biāo)任務(wù)在年度土地利用計(jì)劃中下達(dá)給各地市，由各地市落實(shí)到縣（市、區(qū)），納入地方政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核。項(xiàng)目驗(yàn)收后，補(bǔ)充耕地指標(biāo)由省財(cái)政按照5萬(wàn)元/畝標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收購(gòu)，納入省級(jí)統(tǒng)籌指標(biāo)庫(kù)。浙江省國(guó)土部門按照指標(biāo)入庫(kù)面積獎(jiǎng)勵(lì)一定比例的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。雖然浙江省設(shè)立了省級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)，但是原則上所有建設(shè)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡仍由項(xiàng)目所在地負(fù)責(zé)落實(shí)。對(duì)項(xiàng)目所在縣（市、區(qū)）落實(shí)國(guó)家和省重大建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡的，省國(guó)土部門按照補(bǔ)充耕地面積的10%獎(jiǎng)勵(lì)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。項(xiàng)目所在地補(bǔ)充耕地指標(biāo)確實(shí)不足的，才可以申請(qǐng)使用省級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響程度，地方政府普遍都會(huì)挑選一些建設(shè)項(xiàng)目作為重點(diǎn)（一般以基礎(chǔ)設(shè)施為主），而不可能所有項(xiàng)目一視同仁。省級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)正是體現(xiàn)了這種差異化管理的需要，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先安排和托底保障。在調(diào)動(dòng)地方積極性方面，浙江省強(qiáng)調(diào)采用建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)激勵(lì)，這種激勵(lì)機(jī)制是從浙江省實(shí)際情況出發(fā)的。地方政府要想新增建設(shè)用地，必須要有國(guó)家下達(dá)、省級(jí)分配的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，如果占用耕地，還要有補(bǔ)充耕地指標(biāo)。浙江省的現(xiàn)實(shí)情況是建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)更加吃緊，因此市縣愿意用補(bǔ)充耕地指標(biāo)換取建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，否則多余的補(bǔ)充耕地指標(biāo)也只能閑置。

2.耕地占補(bǔ)數(shù)量、質(zhì)量分別平衡

2015年浙江省國(guó)土部門出臺(tái)《關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（浙土資函〔2015〕48號(hào)）。該通知規(guī)定，對(duì)交通、能源、水利、軍事等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，教育、醫(yī)療、城市道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，因受客觀條件限制，確實(shí)無(wú)法直接做到占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的，允許采取“補(bǔ)改結(jié)合”方式，以補(bǔ)充耕地項(xiàng)目新增的旱地和“旱地改水田”耕地質(zhì)量提升項(xiàng)目增加的水田共同落實(shí)占補(bǔ)平衡任務(wù)，其中“旱地改水田”耕地質(zhì)量提升項(xiàng)目新增水田的質(zhì)量等別不能低于建設(shè)項(xiàng)目占用水田的質(zhì)量等別。

3.補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑平臺(tái)

2014年浙江省國(guó)土、財(cái)政、物價(jià)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑工作的通知》（浙土資發(fā)〔2014〕36號(hào)），建立省級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑平臺(tái)。跨市調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)必須經(jīng)省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行公示，根據(jù)申請(qǐng)雙方情況進(jìn)行統(tǒng)一安排。未完成省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)，不得調(diào)出指標(biāo)。未完成上級(jí)下達(dá)的墾造耕地任務(wù)，且耕地后備資源較多、當(dāng)?shù)匮a(bǔ)充耕地指標(biāo)尚有余額的，不得調(diào)入指標(biāo)。指標(biāo)調(diào)劑實(shí)行最高限價(jià)，旱地不高于20萬(wàn)元/畝，水田不高于35萬(wàn)元/畝。

與廣東省的補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)相比，二者有明顯不同：（1）廣東省平臺(tái)含義是機(jī)構(gòu)，浙江省平臺(tái)含義是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。（2）廣東省平臺(tái)有省、市兩級(jí)，浙江省平臺(tái)僅有省級(jí)。（3）廣東省平臺(tái)適用于所有補(bǔ)充耕地指標(biāo)，浙江省平臺(tái)只適用于跨市縣調(diào)劑的補(bǔ)充耕地指標(biāo)。（4）廣東省平臺(tái)作用是競(jìng)價(jià)、成交，浙江省平臺(tái)作用是公示，價(jià)格和分配還是依靠行政手段。（5）廣東省平臺(tái)的活動(dòng)主體比較廣泛，浙江省平臺(tái)的活動(dòng)主體是各個(gè)地方政府。（6）廣東省平臺(tái)沒(méi)有前置審批，浙江省平臺(tái)存在前置審批?？梢?，廣東省平臺(tái)是一個(gè)有形市場(chǎng)，浙江省平臺(tái)是一個(gè)行政輔助工具。其原因是廣東省補(bǔ)充耕地指標(biāo)供給主體多元化、社會(huì)化，浙江省指標(biāo)供給主體單一化，主要是各級(jí)政府。

（四）重慶市經(jīng)驗(yàn)分析

重慶市是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2008年重慶市政府出臺(tái)《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發(fā)〔2008〕127），提出設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易。建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，產(chǎn)生的可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)憑證稱為地票。憑地票可以增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，從而使土地利用計(jì)劃更加靈活，符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。截至2013年底，該市已有近67萬(wàn)農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，涉及面積約39萬(wàn)畝，已完成復(fù)墾18.15萬(wàn)畝，已成交地票13.15萬(wàn)畝，成交額達(dá)267億元。

如果從耕地占補(bǔ)平衡角度來(lái)看，重慶市地票交易與上海市減量化政策異曲同工，實(shí)際上都是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策的延展，只不過(guò)地票交易將復(fù)墾產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)進(jìn)行了票據(jù)化，市場(chǎng)化程度更高，這有利于將更多的收益返還農(nóng)民，也有利于實(shí)現(xiàn)復(fù)墾資金的良性循環(huán)。目前成都市、廣州市也開始地票交易。

（五）山東東營(yíng)經(jīng)驗(yàn)分析

東營(yíng)市地處渤海海岸低平原地帶，土壤鹽漬化程度重。我國(guó)傳統(tǒng)的明溝排鹽方式排鹽效率低，國(guó)際上較先進(jìn)的方法是暗管排鹽，即遵循“鹽隨水來(lái)，鹽隨水去”的水鹽運(yùn)動(dòng)規(guī)律，將帶空隙的管道鋪設(shè)于地下，土體中含鹽水分通過(guò)管道空隙匯入管道后排離耕作區(qū)，達(dá)到淋洗脫鹽的目的。國(guó)外有關(guān)暗管排鹽技術(shù)的研究始于19世紀(jì)初，20世紀(jì)中葉開始廣泛應(yīng)用。我國(guó)引入這項(xiàng)技術(shù)較晚，目前尚未大范圍應(yīng)用推廣。

2010年，國(guó)家“十一五”科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“鹽堿地暗管改堿與生態(tài)恢復(fù)技術(shù)開發(fā)與示范”項(xiàng)目在吉林省、河北省、天津市、山東省、江蘇省啟動(dòng)。東營(yíng)市作為該項(xiàng)目在山東省的示范區(qū)之一，通過(guò)將明排明灌的渠道水利轉(zhuǎn)換為暗排暗灌的管道水利，起到3個(gè)明顯效果。一是通過(guò)暗管改堿技術(shù)改良中度、重度鹽堿地，可在1-2年內(nèi)迅速脫鹽，完成中低產(chǎn)田改造升級(jí)。東營(yíng)市10萬(wàn)畝重度鹽堿地改良3年后，耕作層含鹽量由10‰-30‰降為3‰-4‰。二是灌排渠系由地上轉(zhuǎn)到地下，原有的農(nóng)級(jí)灌水渠、排水溝全被埋在地下1米的暗管取代，對(duì)地表不造成影響，減少了溝渠對(duì)地塊的切割，擴(kuò)大了田塊面積，有利于大型農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)搭建了基礎(chǔ)平臺(tái)。三是通過(guò)對(duì)原農(nóng)溝農(nóng)渠進(jìn)行填埋復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)了20%以上的新增耕地率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般農(nóng)田整理項(xiàng)目的新增耕地率，這一點(diǎn)對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡十分重要。暗管技術(shù)不僅適用于鹽堿地改造，也適用于一般耕地排灌系統(tǒng)的改造，在節(jié)地節(jié)水、排澇除漬方面潛力巨大。

2012年，該項(xiàng)目通過(guò)課題驗(yàn)收，研制出了我國(guó)第一套暗管改堿裝備，打破了國(guó)外技術(shù)壟斷，填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)空白，并編制完成《土地整治暗管改良鹽堿地技術(shù)規(guī)程》等11項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，成功申請(qǐng)了“一種開溝鋪管機(jī)作業(yè)功率自適應(yīng)控制方法及系統(tǒng)”等23項(xiàng)專利，探索試驗(yàn)了一系列創(chuàng)新性、實(shí)用性新技術(shù)，包括科學(xué)配置管網(wǎng)形成紊流排除管道淤積技術(shù)、激光制導(dǎo)控制暗管比降技術(shù)等。2013年，國(guó)土資源部發(fā)布《暗管改良鹽堿地技術(shù)規(guī)程第1部分：土壤調(diào)查》（TD/T1043.1-2013）和《暗管改良鹽堿地技術(shù)規(guī)程第2部分：規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工》（TD/T1043.2-2013），積極倡導(dǎo)有條件的地區(qū)開展暗管排水排鹽技術(shù)的推廣應(yīng)用。

五、總結(jié)與展望

民以食為天，國(guó)以糧為先。2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，解決好13億人口的吃飯問(wèn)題，始終是我國(guó)治國(guó)理政的頭等大事，是國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜局勢(shì)下掌控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)家安全大局的基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。2015年7月，習(xí)近平簽署第29號(hào)主席令公布《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，首次將糧食安全納入國(guó)家安全體系，提出健全糧食安全保障體系，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食供給和質(zhì)量安全。我國(guó)要用占全球7%的耕地，養(yǎng)活占全球21%的人口，耕地可謂寸土寸金。與此同時(shí)，我國(guó)處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)還將占用大量耕地。耕地占補(bǔ)平衡制度正是協(xié)調(diào)保護(hù)資源與保障發(fā)展關(guān)系的政策途徑。

按照國(guó)家部署，各地正在開展土地利用總體規(guī)劃修改工作，其重要內(nèi)容之一就是劃定“三線”：城市開發(fā)邊界線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)用地保護(hù)紅線。劃定三線的目的是在科學(xué)評(píng)估區(qū)域資源環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、耕地保護(hù)、生態(tài)安全的多元目標(biāo)。三線劃定以后，城市開發(fā)的范圍被鎖定，新增建設(shè)用地增幅預(yù)計(jì)收窄，經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地勢(shì)頭有望得到一定程度的遏制。

黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國(guó)，將生態(tài)文明納入“五位一體”的總布局。國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的載體，耕地的生態(tài)價(jià)值也越來(lái)越受到社會(huì)各界廣泛重視。在不遠(yuǎn)的將來(lái)，在耕地占補(bǔ)平衡中引入生態(tài)評(píng)估和補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的平衡，將是時(shí)代賦予耕地占補(bǔ)平衡制度的新使命。

古人云，“但存方寸地，留與子孫耕”，體現(xiàn)了“藏糧于地”的永續(xù)發(fā)展思想。今天的公共管理應(yīng)當(dāng)繼承和發(fā)揚(yáng)這種思想，強(qiáng)本固基，惜地惜壤，憫農(nóng)扶農(nóng)，嚴(yán)格執(zhí)行以耕地占補(bǔ)平衡為代表的世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守護(hù)好“天下糧倉(cāng)”，讓肥田沃土世代傳承不滅。

李求軍/責(zé)任編輯