俞可平

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

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法治與善治

俞可平

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

“法治”與“善治”是中共十八屆四中全會(huì)《決定》里的一個(gè)重要論斷，即“良法是善治之前提”。政治學(xué)者對(duì)這個(gè)論斷肯定非常高興，為什么呢？因?yàn)檎螌W(xué)這些年來一直關(guān)注的重要概念“善治”，第一次正式進(jìn)入了中共中央的文件。在此之前，有一些文章里面出現(xiàn)過，但是在中共中央的決定里，“善治”這個(gè)概念還是第一次出現(xiàn)。我們認(rèn)為，這是政治學(xué)的一個(gè)貢獻(xiàn)。但是，今天在座有很多法學(xué)家，還有其他學(xué)科的學(xué)者，可能不會(huì)同意，會(huì)說“善治”怎么是你們政治學(xué)的貢獻(xiàn)呢？古代不是就有“善治”一詞了嗎？

確實(shí)，漢語中自古就有“善治”這個(gè)詞。但是有這個(gè)詞，不等于就有這個(gè)概念，詞和概念常常是不一樣的。比方說“共和”一詞，“中華人民共和國”這個(gè)國號(hào)中的“共和”，是一個(gè)重要的政治學(xué)概念，然而，“共和”一詞在古漢語里面早已有之。西周就有“共和元年”。大家想一想，這兩個(gè)“共和”的意義一樣嗎？完全不同。還有“民主”一詞，現(xiàn)在是我們社會(huì)主義核心價(jià)值之一。在古漢語里面，也早已有“民主”這個(gè)詞了。但那個(gè)時(shí)候的“民主”與我們現(xiàn)在作為政治學(xué)重要概念的“民主”，其意義正好相反。古漢語中的“民主”，是指“民的主人”，就是君主。

“善治”作為漢語詞匯之一，它的一般意義就是“良好的治理”。古今中外都有這個(gè)概念，誰不要良好的治理？但是作為現(xiàn)代政治學(xué)的一個(gè)重要概念，善治指的是公共利益最大化的治理過程和治理活動(dòng)。它是一種官民共治，是國家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)。

怎么解釋公共利益最大化的治理活動(dòng)？所有的公共治理可能會(huì)有四種效果，有兩種效果是我們要追求的，有兩種是我們要避免的。我們要追求的第一種效果，就是所有公共政策的利益相關(guān)方都從這項(xiàng)政策中獲益，所有利益相關(guān)方的整體利益達(dá)到了最大化，這樣的一種狀態(tài)就是我們要追求的最佳的治理狀態(tài)，也就是善治。第二種效果是，絕大多數(shù)的利益相關(guān)方在這項(xiàng)公共政策和這項(xiàng)公共治理中獲益了，少數(shù)人的利益受損，或者少數(shù)人的利益沒有增加，這叫次優(yōu)。這也是我們要追求的效果，其實(shí)，第二種情況是最多的。這第一和第二兩種效果都是我們理想的目標(biāo)。第三種是多數(shù)利益相關(guān)方在這項(xiàng)公共治理中利益受損了，只有少數(shù)人獲益，這叫次劣，這種效果是我們要避免的。但是這還不是最差的效果，最差的效果是什么呢？是所有相關(guān)方的利益都在這項(xiàng)公共治理和公共政策當(dāng)中受損了，這叫最劣，這是我們要絕對(duì)避免的效果。

大家可能會(huì)覺得哪會(huì)有這樣的公共政策呢？我們還真有這樣的公共政策，大家都說不好，都說利益受損了，我把這樣一種現(xiàn)象概括為“城管式困境”?！俺枪堋钡母鱾€(gè)相關(guān)利益方，都覺得自己是受害者，都不滿“城管”政策。首先，“城管”人員自己不滿。他們覺得辛辛苦苦為市民維護(hù)城市秩序，有時(shí)還冒著生命危險(xiǎn)，但收入低，還不被大家理解。其次，“城管”對(duì)象不滿意。那些城市的流動(dòng)商販，辛辛苦苦到城市來掙點(diǎn)錢，“城管”來了要驅(qū)趕他們，甚至罰款和沒收商品，他們最不滿意“城管”，簡直視“城管”為洪水猛獸。再者，城市居民其實(shí)也不滿意。買菜買水果等東西不方便了，居民便說，好好的人家擺個(gè)攤，為何要把商販趕走。等到商販影響城市市容了，居民又會(huì)抱怨說，城管怎么不來管管這些小商小販啊？最后，媒體輿論也把“城管”當(dāng)作批評(píng)抨擊的對(duì)象，有時(shí)甚至把他們“妖魔化”。

要達(dá)到理想的善治狀態(tài)，有好多因素，其中一個(gè)特別重要的因素，就是四中全會(huì)所說的“良法”。欲善治，首先得有良法。那么，從國家治理現(xiàn)代化角度來看，或者從政治學(xué)的角度來看，什么才是良法呢？我認(rèn)為良法應(yīng)該具備五個(gè)特性：

第一，合法性 這個(gè)合法性不是你們法學(xué)的合法性，不是legality， 而是政治學(xué)的合法性，是legitimacy, 就是正當(dāng)性。也就是說，法律是人民意志的集中體現(xiàn)，其根本功能是保障人民的主體地位，國家的法律必須最大限度地體現(xiàn)和反映民意。這個(gè)民意就是國家法治體系的合法性基礎(chǔ)。

第二，完備性 國家必須擁有一個(gè)比較完備的法律體系。各類組織、各個(gè)群體和全體公民的經(jīng)濟(jì)行為、政治行為和社會(huì)行為均有基本的法律可以遵循，特別是公共權(quán)力必須要有法律授權(quán)。在這方面我們進(jìn)步和成就很大，到2010年基本上建成了比較完備的中國特色社會(huì)主義法治體系。但還是有很多缺憾，一些特別重要的法律我們還沒有，比如言論自由，大家說很重要，但《新聞法》仍只是在積極地考慮當(dāng)中。還有，我們有這么多民間組織、社會(huì)組織，但我們現(xiàn)在還沒有《社團(tuán)法》。

第三，合理性或者科學(xué)性 就是國家的法律體系不僅有合法性和完備性，還必須有合理性，所謂合理性或科學(xué)性，就是說法律能夠反映社會(huì)的客觀需要，體現(xiàn)公平公正的有效原則，有效保證公民的正當(dāng)權(quán)利。

第四，權(quán)威性 憲法和法律要成為公共治理的最高權(quán)威，必須有權(quán)威，而不是當(dāng)作擺設(shè)。任何組織和個(gè)人必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，不得超越憲法和法律的權(quán)威。

第五，可行性 法律還應(yīng)當(dāng)具備現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)條件，也就是說國家的法律要與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平相適應(yīng)，具有可操作性和可行性。比如說廉政，現(xiàn)在大家都很擁護(hù)新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)“打老虎”。但是大家想一想，為什么會(huì)有這么多的腐敗官員？是因?yàn)槲覀儧]有法律嗎？我們的廉政法規(guī)可能是全世界最多的，有100多個(gè)。腐敗之所以發(fā)生，其中當(dāng)然有對(duì)于廉政法規(guī)執(zhí)行不力的問題，但也有一部分原因是廉政法規(guī)不具備可行性。

法治也是善治的要素，法治貫穿于善治的整個(gè)過程當(dāng)中和各個(gè)方面。善治作為公共利益最大化的治理活動(dòng)和治理過程，需要具有各種要素，法治本身就是要素之一。除了法治以外，善治還包括公正、參與、責(zé)任、穩(wěn)定、回應(yīng)、透明、協(xié)商等等要素，而善治的任何一個(gè)要素都離不開法治。

比如說，關(guān)于公正的問題。我們都很重視公正，它是社會(huì)主義的核心價(jià)值，也是首要價(jià)值?，F(xiàn)在公正方面的挑戰(zhàn)非常嚴(yán)重，是全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)之一。公正首先要有物質(zhì)基礎(chǔ)，特別是財(cái)富分配要公正。但是光有物質(zhì)基礎(chǔ)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，公正還必須有制度基礎(chǔ)和制度保障，法治就是公正的基本制度保障。

再比如說，關(guān)于參與的問題。現(xiàn)代的治理我們叫民主治理，民主治理又叫做參與式治理。從事政治學(xué)研究的人都知道，治理中最時(shí)髦、最先進(jìn)的方式叫參與式治理，這也特別符合社會(huì)主義公民參與的精神。但是，如果沒有足夠的合法參與渠道，那就會(huì)產(chǎn)生“參與式危機(jī)”，現(xiàn)在我們的參與危機(jī)其實(shí)已經(jīng)出現(xiàn)了。例如，現(xiàn)在的群體事件和信訪事件就是一種“參與式危機(jī)”。我們的GDP增長創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)史的發(fā)展奇跡，連續(xù)35年年均增速超過9%。但前些年群體事件已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定最重要的因素之一。所以，我們要克服“參與式危機(jī)”。如何克服？克服的主要途徑在哪兒呢？這就是增加合法的參與渠道，真正實(shí)現(xiàn)公民的有序參與。只有公民廣泛的有序參與，國家才能夠長治久安。有序參與的前提，就是合法參與渠道的增加。

還有關(guān)于責(zé)任政府的問題。我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)要建設(shè)責(zé)任政府，責(zé)任也是善治的要素之一。但是政府的責(zé)任由誰來確定？責(zé)任不是上級(jí)機(jī)關(guān)隨意確定的，更不是領(lǐng)導(dǎo)自己確定的，要由法律來確定。在我們的腦子當(dāng)中，可能覺得政府的責(zé)任是由上級(jí)機(jī)關(guān)決定的。上級(jí)要我做什么，我就做什么，這就是盡責(zé)。這不是國家治理現(xiàn)代化所要求的責(zé)任，真正的責(zé)任政府必須由法律授權(quán)，是法定的責(zé)任。政府的法定責(zé)任應(yīng)當(dāng)有兩種，一種是主動(dòng)責(zé)任，即政府必須承擔(dān)的法定責(zé)任，即使沒有外部壓力，政府也須主動(dòng)盡責(zé)。另一種是被動(dòng)責(zé)任，即對(duì)外部的要求及時(shí)做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)?，F(xiàn)在我們通常理解的政府責(zé)任是一種被動(dòng)式的責(zé)任，其實(shí)更重要的是主動(dòng)的責(zé)任。所以，這次十八屆四中全會(huì)的《決定》里面有一條，就是以后有些重要崗位的國家公務(wù)員要向憲法宣誓。這是一個(gè)很重要的舉措，有利于強(qiáng)化政府官員的責(zé)任意識(shí)。

還有關(guān)于協(xié)商民主的問題。我們現(xiàn)在很重視協(xié)商民主，協(xié)商民主也離不開法治，否則也會(huì)變樣。沒有法治保障的協(xié)商民主，最終可能成為隨意的、沒有任何約束力的所謂“咨詢民主”。

我們認(rèn)為，法治貫穿于善治的所有要素當(dāng)中。沒有基本的法律規(guī)范和制度機(jī)制，善治的每一個(gè)要素都有可能發(fā)生性質(zhì)的改變，危害公共治理，甚至導(dǎo)致惡治和劣治，最終損害公共利益。

簡單地用一句話來概括我的關(guān)于“法治”與“善治”的觀點(diǎn)就是：法治是善治的前提，沒有法治便無善治，也就沒有國家治理的現(xiàn)代化。

本文責(zé)任編輯：林士平

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2015-06-21

俞可平(1959)，男，浙江諸暨人，中共中央編譯局原副局長，北京大學(xué)政治學(xué)研究中心主任，講席教授，政府管理學(xué)院院長。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.02