Human Residence Three Conference and Future of Chinese City Governance

文于宏源Yu Hongyuan上海國際問題研究院公共政策研究所所長、研究員趙元佑hao Yuanyou南京大學(xué)－約翰斯?霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心

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“人居三”會議與中國城市治理的未來方向

Human Residence Three Conference and Future of Chinese City Governance

文于宏源Yu Hongyuan上海國際問題研究院公共政策研究所所長、研究員趙元佑hao Yuanyou南京大學(xué)－約翰斯?霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心

摘要：第三次聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會（簡稱“人居三”）將于2016年10月在厄瓜多爾首都基多召開。作為聯(lián)合國討論人類居住與城市問題的主要平臺，人居大會在聯(lián)合國的發(fā)展議程中扮演著愈加重要的角色?？梢钥隙ǖ氖牵叭司尤币讶司訂栴}、城市權(quán)利問題提高到全球意義上一個新的高度，為此各國政府、地方當局和國際機構(gòu)應(yīng)該把21世紀的城市挑戰(zhàn)，作為其優(yōu)先工作中的首要事項。中國已于2015年2月向聯(lián)合國“人居三”大會秘書處提交了“人居三”中國國家報告，報告中就中國城鄉(xiāng)住區(qū)發(fā)展的20年回顧、中國政府對人類住區(qū)發(fā)展的基本主張、中國城鄉(xiāng)住區(qū)發(fā)展的行動計劃等問題進行了詳細的闡述。

關(guān)鍵詞：“人居三”會議；城市治理；城鎮(zhèn)化水平；中國政府

第三次聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會（簡稱“人居三”）將于2016年10月在厄瓜多爾首都基多召開。作為聯(lián)合國討論人類居住與城市問題的主要平臺，人居大會在聯(lián)合國的發(fā)展議程中扮演著愈加重要的角色?！叭司尤睍h計劃通過《新城市議程》，該議程將為今后20年世界城市的發(fā)展確立方向和目標。

中國已于2015年2月向聯(lián)合國“人居三”大會秘書處提交了“人居三”中國國家報告，報告中就中國城鄉(xiāng)住區(qū)發(fā)展的20年回顧、中國政府對人類住區(qū)發(fā)展的基本主張、中國城鄉(xiāng)住區(qū)發(fā)展的行動計劃等問題進行了詳細的闡述。[1]

城市治理不僅在世界發(fā)展議程中占據(jù)重要的地位，其在國內(nèi)政治議程中的地位也逐漸突出。就在2015年12月，中國召開了首次中央城市工作會議，會議強調(diào)了城市作為我國各項活動的中心，是黨和國家工作的重點。[2]會議還指出了未來中國城市工作的主要方法與原則，要求要尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市工作的不同領(lǐng)域。

隨著“人居三”會議腳步的臨近，我們有必要對人居會議的歷史及其關(guān)注的重點和其同聯(lián)合國發(fā)展議程的關(guān)系進行回顧，從而促使中國更好地參與到“人居三”會議以及《新城市議程》的制定當中。

一、人居會議的歷史

1975年1月1日，聯(lián)合國大會批準成立了聯(lián)合國人類居住基金（United Nations Habitat and Human Settlements Foundation，簡稱UHHSF）。作為聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）的下屬機構(gòu)，其任務(wù)是通過提供資本和技術(shù)援助來幫助同人居相關(guān)的國家項目。首屆人居會議于1976年在溫哥華召開，在會議上，各國代表們決定成立聯(lián)合國人居委員會（United Nations Commission on Human Settlements，即聯(lián)合國人居署的前身）以及聯(lián)合國人居中心（United Nations Centre for Human Settlements）。2002年1月，聯(lián)大通過了A/56/206號決議，決議將聯(lián)合國人居中心升級為聯(lián)合國人居計劃署（United Nations Human Settlements Programme，簡稱UN-HABITAT）。

（一）溫哥華人居會議及溫哥華行動倡議

溫哥華人居會議第一次正式提出了人居環(huán)境問題，提出“為全體人類提供合適的住房”作為時代發(fā)展目標。這次會議標志了各國政府開始認識到對可持續(xù)的人居環(huán)境的需要和快速城市化的結(jié)果，尤其是在發(fā)展中世界。當時，國際社會幾乎沒有考慮城市化及其影響，但是，世界已經(jīng)開始見證歷史上最偉大和最快速的城市移民，以及由醫(yī)學(xué)進步導(dǎo)致的城市人口快速增長的影響。

聯(lián)合國第一屆人居大會被公認為是一個“生氣勃勃、具有創(chuàng)造力”的歷史事件，同時它還增強了全球?qū)r(nóng)村和城市地區(qū)的人類居住問題的認識和解決問題的戰(zhàn)略，從而建立了一座重要的里程碑。

這次會議將人類居住問題上升到了國家政治層面，要求各國通過國際合作和努力確保人類住房問題的解決。國家間和政府間機構(gòu)的合作被認為是解決人居問題的必要手段，這為人居組織向政府間的合作協(xié)調(diào)組織發(fā)展創(chuàng)造了條件。在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)，基于本次大會的議程和發(fā)表的原則，也為形成相對獨立的人居專門組織提供了保證。

（二）伊斯坦布爾人居會議（“人居二”）及《人居議程》

二十年后的1996年，在土耳其伊斯坦布爾召開了第二次人類居住會議（“人居二”），會議通過了《伊斯坦布爾人居宣言》和《人居議程》。人居議程的兩大主題是“人人享有適當?shù)淖》俊焙汀叭找娉鞘谢M程中人類居住問題的可持續(xù)發(fā)展”。人居議程得以通過，這是一個全球性的行動計劃，規(guī)定各國政府有責任為所有人提供足夠的住房，維護城市的可持續(xù)發(fā)展。人居是執(zhí)行議程的關(guān)鍵所在，它用來評估議程在全球、地域、國家和地方的執(zhí)行情況，并且監(jiān)控全球性的趨向和形勢。[3]

值得注意的是，人居議程中的一些原則和目標也在四年后的聯(lián)合國千年首腦會議上得到了體現(xiàn)。如，千年發(fā)展目標（MDGs）中就提及了可持續(xù)發(fā)展目標，并且提出要在2020年使至少1億貧民窟居民的生活有明顯改善。自“人居一”以來，人類居住與環(huán)境問題正在向惡性的方向發(fā)展，“人人享有住房”的目標很難實現(xiàn)?！叭司佣鞭D(zhuǎn)而將享有住房看作是一種人人擁有的權(quán)利，以政治行為的形式在各國實施。

可以看出，兩次人居會議將人類居住問題提升到了全球政治關(guān)注的層面?，F(xiàn)在，又一個二十年過去了，“人居三”會議又將會帶來哪些新的變化，其面臨的環(huán)境又有何不同？

二、“人居三”會議與可持續(xù)發(fā)展目標

從“人居二”到“人居三”這二十年間，全球城市化進程快速發(fā)展。全球城市化率從1996年的45.1％，增長到2016年的54.5％，如圖1所示。

圖1　按發(fā)展集團分列的1950-2050年城市和農(nóng)村人口分布情況來源：《世界城市化前景：2007年修訂版，摘要》（引自E/CN.9/2009/6《世界人口趨勢》），http://www.un.org/ zh/development/population/urbanization.shtml

2014年9月17日，聯(lián)合國秘書長潘基文在第三屆聯(lián)合國住房和可持續(xù)城市發(fā)展大會籌委會會議上指出，在國際社會致力于制定2015年后全球發(fā)展議程之際，城市化在促進可持續(xù)發(fā)展方面所發(fā)揮的作用與日俱增，聯(lián)合國應(yīng)當繼續(xù)致力于推動城市化鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)以及國家間平等發(fā)展。[4]

可以肯定的是，“人居三”要把人居問題、城市權(quán)利問題提高到全球意義上一個新的高度。聯(lián)合國人居署執(zhí)行主任克洛斯（Joan Clos）也在會上指出，公民的城市權(quán)與其權(quán)利不同，是一項建立在所有其他權(quán)利發(fā)展基礎(chǔ)之上的人權(quán)。各國政府、地方當局和國際機構(gòu)應(yīng)該把21世紀的城市挑戰(zhàn)，作為其優(yōu)先工作中的首要事項。

根據(jù)聯(lián)大67/216號決議，“人居三”的目標包括：確保新的對可持續(xù)城市發(fā)展的政治承諾、評估當前成就，以及強調(diào)貧困問題和新增問題的挑戰(zhàn)。從“人居三”的準備工作來看，其最主要的目的就是通過《新城市議程（New Urban Agenda）》。目前《新城市議程》規(guī)劃中包含了6大領(lǐng)域和22個具體問題，見表1。

表1　《新城市議程》問題文件[5]

與之前的《人居議程》相比，《新城市議程》更加包容和全面，涉及經(jīng)濟、環(huán)境、社會、文化等多個不同的問題領(lǐng)域。其中，也包含了當前國際社會所面臨的一些熱點問題，如難民問題、氣候變化問題、基礎(chǔ)設(shè)施問題等。不難發(fā)現(xiàn)，《新城市議程》的設(shè)計與可持續(xù)發(fā)展目標（S D G s）作了多處的結(jié)合，這進一步說明城市發(fā)展問題在可持續(xù)發(fā)展進程中的關(guān)鍵地位，見圖2。

圖2　后2015可持續(xù)發(fā)展目標來源：聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展知識平臺，https://sustainabledevelopment. un.org/sdgs

在如此廣泛的議程背景之下，《新城市議程》的落實與發(fā)展需要更為廣泛的參與。聯(lián)合國將本次大會看成是一個增進國際社會團結(jié)的一個不可多得的機會。這些都是建立在過去形成的各個區(qū)域的組織共同參與人居事務(wù)這一共識的基礎(chǔ)上，公民社會等我們已經(jīng)相當熟悉的概念將會在新興國家和地區(qū)的城市可持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)中進一步發(fā)展，發(fā)展中世界的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)需要不斷提升自己的能力，以應(yīng)對因愈演愈烈的城市化而帶來的新挑戰(zhàn)。

三、中國對“人居三”會議的展望

中國在過去二十年內(nèi)經(jīng)歷了高速的城市化發(fā)展，而最近幾年內(nèi)，“城市病”問題更為突出，一方面暴露出了城市化快速增長的弊端，另一方面也暴露出了城市治理知識與經(jīng)驗的缺乏。2015年中央城市工作會議的召開，顯示了中國政府對人居問題的重視。

在第三次聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會（“人居三”）中國國家報告中，中國政府提出了支持“人居三”會議的計劃和對會議的期望。報告中提出了改善人居環(huán)境的三要素，即堅持可持續(xù)發(fā)展道路、以新型城鎮(zhèn)化道路推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、加強國際合作。報告對“人居三”會議給予了高度期待，提出新的城市議程需顧及處于不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段國家的不同關(guān)切，既考慮處于城鎮(zhèn)化初、中級階段發(fā)展中國家面臨的挑戰(zhàn)，也反映處于城鎮(zhèn)化高級階段發(fā)達國家關(guān)注的問題，并充分考慮最不發(fā)達國家城市的脆弱性。[6]“人居三”會議的許多議程理念與中國的可持續(xù)發(fā)展理念、包容性增長等也是不謀而合。同時，能夠看出，中國政府將在“人居三”會議上積極為發(fā)展中國家爭取利益，創(chuàng)造機會，從一個既是世界上最大的發(fā)展中國家，又是一個新興大國的角度，承擔自己的國際責任。

“人居三”會議不僅是一個中國承擔自己國際責任的平臺，更是中國政府學(xué)習和借鑒城市發(fā)展經(jīng)驗的一個平臺。在新常態(tài)下，經(jīng)濟增長乏力，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難。第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃興起離不開城市的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展也能夠促進城市的有序治理。從這個角度來講，中國需要更加妥善地把握“人居三”這個平臺，更為積極地融入到全球城市治理的步伐中，并反過來促進中國國內(nèi)城市治理和城鎮(zhèn)化水平的提高。

參考文獻：

[1]中國住建部.我部向聯(lián)合國“人居三”大會秘書處提交“人居三”中國國家報告[E B/O L].2015-07-02[201 6-02-19].http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201507/ t20150702_222763.html.

[2]中國住建部.中央城市工作會議在北京舉行[EB/OL]. 2015-12-23[2016-02-19].http://www.mohurd.gov.cn/ zxydt/201512/t20151223_226065.html.

[3]聯(lián)合國.人居[EB/OL]. 2016-02-21[2016-02-21]. http://www.un.org/zh/development/progareas/global/ settlement.shtml.

[4]聯(lián)合國.“人居三”籌委會開幕 潘基文強調(diào)應(yīng)繼續(xù)致力于推動城市化的平等發(fā)展[EB/OL].2014-09-17[20 16-02-21].http://www.un.org/chinese/News/story. asp?NewsID=22549.

[5]聯(lián)合國“人居三”會議網(wǎng)站.《新城市議程》問題文件[EB/OL].2015-04-17[2016-02-20].https://www. habitat3.org/the-new-urban-agenda/issue-papers.

[6]中國住建部.第三次聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會（“人居三”）中國國家報告[EB/OL].2015-07-02[20 16-02-21].http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201507/ t20150702_222763.html.

責任編輯：葉治安

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.002