周學(xué)義

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672—4496（2015）04—078—04

[內(nèi)容提要]在國(guó)家全面深化改革，促進(jìn)林業(yè)建設(shè)與發(fā)展的大背景下，開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革，對(duì)于生態(tài)保護(hù)、職工增收、林地資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)科學(xué)發(fā)展，具有十分重要的意義。然而，國(guó)有林場(chǎng)改革中最為現(xiàn)實(shí)和尖銳的，卻是土地利用效率低下及土地管理混亂等問(wèn)題，解決這些問(wèn)題要因地制宜，積極應(yīng)對(duì)，建立健全林場(chǎng)資源管理部門(mén)，加強(qiáng)國(guó)土和林業(yè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)溝通，林場(chǎng)自用土地必須要符合法律法規(guī)，加強(qiáng)林場(chǎng)土地的保護(hù)力度。

[關(guān) 鍵 詞]林場(chǎng)；改革；土地問(wèn)題；對(duì)策

國(guó)有林場(chǎng)是國(guó)家為加快森林資源培育，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，在無(wú)林少林、荒山集中連片的地區(qū)建設(shè)以造林為主的林業(yè)基層事業(yè)單位。在國(guó)家全面深化改革，促進(jìn)林業(yè)建設(shè)與發(fā)展的大背景下，開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革，對(duì)生態(tài)保護(hù)、職工增收、林地資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)科學(xué)發(fā)展，具有十分重要的意義。然而，國(guó)有林場(chǎng)改革中最為現(xiàn)實(shí)和尖銳的問(wèn)題卻是林權(quán)確認(rèn)中的土地及土地管理問(wèn)題，本文試分析國(guó)有林場(chǎng)改革中存在的土地及土地管理問(wèn)題，并提出解決辦法，一抒管見(jiàn)，以期對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革事業(yè)提供幫助。

一、國(guó)有林場(chǎng)改革的重要性及緊迫性

國(guó)有林場(chǎng)是我國(guó)生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的重要力量，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在大規(guī)模造林綠化和森林資源經(jīng)營(yíng)管理工作中取得了巨大成就，為保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、提升人民生態(tài)福祉、促進(jìn)綠色發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮了重要作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、支持政策不健全，林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。最為嚴(yán)重的是國(guó)有林場(chǎng)普遍面臨突出的民生問(wèn)題。一方面，廣大林場(chǎng)職工擔(dān)負(fù)著生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的任務(wù)，從事著為社會(huì)提供生態(tài)產(chǎn)品的重要工作。另一方面，國(guó)有林場(chǎng)處于貧困狀態(tài)，林場(chǎng)職工實(shí)際收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他行業(yè)職工平均工資水平，相當(dāng)一部分職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療仍未得到有效保障，林場(chǎng)職工的貢獻(xiàn)與所得嚴(yán)重不相對(duì)稱(chēng)，這一問(wèn)題如果長(zhǎng)期得不到解決，將會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)家生態(tài)建設(shè)大局和林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。因此，國(guó)有林場(chǎng)改革迫在眉睫。

二、國(guó)有林場(chǎng)改革中土地管理方面存在的問(wèn)題

十八大以來(lái)，黨中央根據(jù)我國(guó)全面建設(shè)小康的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)狀況，做出“林業(yè)建設(shè)是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本性問(wèn)題”的論斷，并提出全面深化林業(yè)改革的明確目標(biāo)。然而，在全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)改革中，卻發(fā)現(xiàn)普遍存在著嚴(yán)重的土地管理和土地利用問(wèn)題。

（一）林業(yè)系統(tǒng)的用地規(guī)劃沒(méi)有同國(guó)家土地利用總體規(guī)劃全面銜接，造成部分林地開(kāi)發(fā)利用不符合國(guó)家土地利用總體規(guī)劃。我國(guó)土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想是“保護(hù)耕地，保證總量動(dòng)態(tài)平衡”，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)我們把部分坡地列入保護(hù)范圍，然而，大面積的坡耕地和沙化耕地繼續(xù)耕種，造成地力衰退、江河淤積和重要水源地涵養(yǎng)水源能力下降，嚴(yán)重威脅人民群眾生產(chǎn)生活和生命財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)重制約生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，因此，給國(guó)家退耕還林工程的實(shí)施帶來(lái)了一定的難度。另外，林業(yè)系統(tǒng)實(shí)施的有些非農(nóng)項(xiàng)目，由于不符合土地利用總體規(guī)劃，致使這些項(xiàng)目很難落地。

（二）現(xiàn)有土地管理制度與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要不相適應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們對(duì)于旅游產(chǎn)品需求的不斷增長(zhǎng)，各地旅游項(xiàng)目投資熱情高漲，為找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，國(guó)有林場(chǎng)也實(shí)施了森林旅游開(kāi)發(fā)，利用荒山、林下耕地或林間耕地開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目，從土地利用角度看，都沒(méi)有改變?cè)瓉?lái)的自然屬性，但從管理的角度出發(fā)，這些土地利用類(lèi)型從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，即非農(nóng)建設(shè)用地，就要占用土地利用規(guī)劃中的建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。由于受用地指標(biāo)限制而無(wú)法實(shí)施，即使項(xiàng)目經(jīng)過(guò)層層審批獲得用地指標(biāo)，但配套的旅游公共服務(wù)設(shè)施，如道路、衛(wèi)生、游客集散等基礎(chǔ)設(shè)施也因?yàn)槿狈τ玫刂笜?biāo)而遲遲不能建設(shè)，影響旅游綜合效益的發(fā)揮。

（三）土地管理部門(mén)和林業(yè)管理部門(mén)之間協(xié)調(diào)困難。土地管理部門(mén)和林業(yè)管理部門(mén)之間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，如在林地使用審批上，法律規(guī)定應(yīng)以林業(yè)部門(mén)的審核同意為前置條件，但國(guó)土部門(mén)有的審批人員不以為然，來(lái)者不拒，見(jiàn)地就審批，結(jié)果是國(guó)土部門(mén)批了，林業(yè)部門(mén)就來(lái)查，造成怨聲載道。在農(nóng)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目用地上，如養(yǎng)殖業(yè)用地國(guó)土部門(mén)認(rèn)為養(yǎng)殖業(yè)用地仍然屬于農(nóng)用地，不需報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，而林業(yè)部門(mén)卻認(rèn)為已改變林地性質(zhì)，需進(jìn)行永久占用林地審核審批。

（四）土地報(bào)批程序、地類(lèi)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致。國(guó)土部門(mén)在土地報(bào)批中一律采用預(yù)申請(qǐng)制度，涉及林地需先行報(bào)批林地，先農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批后，進(jìn)行土地收儲(chǔ)，收儲(chǔ)后進(jìn)行掛牌出讓、協(xié)議出讓?zhuān)蛘畡潛芎蟛庞袠I(yè)主。而林業(yè)部門(mén)的林地征占用審核審批，必須要有明確的業(yè)主，明確的項(xiàng)目，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子。在土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)上的差異，使林地認(rèn)定、林地管理難于到位，特別是征占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異很大引發(fā)矛盾，出現(xiàn)一邊征占地，一邊亂砍濫伐現(xiàn)象。

（五）土地利用效益不高、占用林地沒(méi)有實(shí)行總量控制。林業(yè)系統(tǒng)的部分單位土地利用效益不高，近年來(lái)由于林業(yè)資源匱乏，木材采伐量逐年遞減，原材料價(jià)格成本過(guò)高，同時(shí)國(guó)家取消了出口退稅政策，造成企業(yè)效益過(guò)低，一些中小型木制品加工企業(yè)處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，因此土地的經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

三、國(guó)有林場(chǎng)改革中土地管理的對(duì)策

針對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革中存在的土地管理和利用問(wèn)題，必須積極應(yīng)對(duì)，因地制宜。

（一）建立健全林場(chǎng)資源管理部門(mén)

1.加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)管理制度建設(shè)。完善國(guó)有林場(chǎng)資源管理制度，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)對(duì)林地征用事宜進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的處理。

2.精心確定管理內(nèi)容。為促進(jìn)管理水平的提升，應(yīng)精心確定林場(chǎng)資源管理的內(nèi)容。林場(chǎng)資源管理的內(nèi)容至少應(yīng)包括林地歸屬權(quán)、土地使用權(quán)、林地征用的管理。

3.選派專(zhuān)人進(jìn)行林場(chǎng)資源的管理，并加強(qiáng)其培訓(xùn)和教育工作，使其不僅要認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)林場(chǎng)林業(yè)資源管理，更要認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)林場(chǎng)國(guó)土管理的重要性，并樹(shù)立良好的管理意識(shí)，加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)，著力提高管理技能。

4.科學(xué)制定管理目標(biāo)。將各目標(biāo)責(zé)任人的權(quán)責(zé)利進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的林地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以最大化地確保其科學(xué)性和合理性，從而分別從人員、制度、管理等方面對(duì)林場(chǎng)資源管理部門(mén)的職能進(jìn)行不斷地完善。

（二）加強(qiáng)國(guó)土和林業(yè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)溝通

1.制定統(tǒng)一的地類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定中國(guó)土地地類(lèi)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)各自管轄的范疇，盡可能做到部門(mén)之間不交叉、不重疊。

2.同地同價(jià)。如果說(shuō)耕地保全國(guó)13億人口的吃飯問(wèn)題，那么林地是確保全國(guó)生態(tài)安全的屏障，既然林地與耕地一樣重要，那么林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)提高到與園地、耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本持平，這樣就不會(huì)出現(xiàn)在征用林地過(guò)程中，土地地類(lèi)難定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且多變的情況。

3.統(tǒng)一報(bào)批程序。國(guó)土的土地報(bào)批采用預(yù)審，林業(yè)也可同樣采用預(yù)審，只要有項(xiàng)目有征地紅線(xiàn)圖，林業(yè)部門(mén)根據(jù)有關(guān)規(guī)定辦理征占用林地預(yù)審手續(xù)等土地農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批后，掛牌出讓、協(xié)議出讓?zhuān)蛘畡潛芙o具體單位、公司、法人代表后，具體依法審核審批給用地單位。

4.做好規(guī)劃的銜接工作。林地保護(hù)利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)林地用途管制制度的重要基礎(chǔ)，應(yīng)認(rèn)真編制和執(zhí)行林地保護(hù)利用規(guī)劃，積極主動(dòng)做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接工作，要明確林業(yè)用地區(qū)，正確處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，在規(guī)劃中預(yù)留足夠的發(fā)展用地，努力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)規(guī)劃”發(fā)展方向上相互一致，空間布局上相互銜接，工作推進(jìn)上相互協(xié)調(diào)。

（三）林場(chǎng)自用土地必須要符合法律法規(guī)

1.突出生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展方向，凡是利用林地從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的，只要不破壞植被，由林場(chǎng)自行管理，國(guó)土部門(mén)強(qiáng)化監(jiān)督。林場(chǎng)實(shí)施的森林旅游開(kāi)發(fā)，沒(méi)有改變土地用途的，由林業(yè)部門(mén)自行管理，改變土地用途的必須按程序上報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府國(guó)土行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。

2.以棚戶(hù)區(qū)改造為契機(jī)，逐步改變林區(qū)住宅臟、亂、差的局面，提高城鎮(zhèn)品位，改善人們居住環(huán)境。棚戶(hù)區(qū)改造用地，實(shí)行“特事特辦”，對(duì)原有建設(shè)用地由林場(chǎng)審批，新增建設(shè)用地上報(bào)當(dāng)?shù)貒?guó)土管理部門(mén)按程序上報(bào)審批。而個(gè)人住宅翻建、改建和擴(kuò)建則由林場(chǎng)審批，方便群眾辦事，新建住宅的由當(dāng)?shù)貒?guó)土管理部門(mén)審批。通過(guò)強(qiáng)化審批管理，使居住用地由過(guò)去的“一家一戶(hù)型”向小區(qū)化發(fā)展，住宅由低層向高層發(fā)展，居住用地和其他用地布局日趨合理，土地利用率越來(lái)越高，城鎮(zhèn)功能化越來(lái)越齊全。

3.對(duì)于區(qū)位條件較好的公共建筑用地，經(jīng)科學(xué)論證后，合理規(guī)劃其功能，最大限度發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，位于商業(yè)地段且市場(chǎng)發(fā)育較好的公共建筑用地，能全部改為商業(yè)用地的要依法改為商業(yè)用地，不能全部改為商業(yè)用地的也要改為綜合用地，使土地資源得到有效利用。同時(shí)，利用土地供給政策逐步調(diào)整林產(chǎn)品加工企業(yè)數(shù)量，限小扶大，優(yōu)扶劣汰，提高技術(shù)、設(shè)備水平，提高產(chǎn)品質(zhì)量、檔次，推進(jìn)林產(chǎn)品加工業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展道路。

4.加強(qiáng)林地征用項(xiàng)目的審查。當(dāng)有項(xiàng)目需要征用林場(chǎng)林地時(shí)，作為林場(chǎng)林地管理人員，應(yīng)切手做好項(xiàng)目的立項(xiàng)、批復(fù)、規(guī)劃、用途等審核，并選派專(zhuān)業(yè)的人員實(shí)地勘察所征用的林地，再由場(chǎng)務(wù)會(huì)對(duì)其進(jìn)行集體會(huì)審，并將其上報(bào)縣市級(jí)林業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行審核，在審核達(dá)標(biāo)之后上報(bào)省級(jí)林業(yè)廳進(jìn)行審核，凡未審核合格的一律不得與征地方簽訂征地合同，以確保林地征用項(xiàng)目審查的有效性。此外，在林地征用過(guò)程中偶然會(huì)出現(xiàn)林地置換的情況，因而在置換過(guò)程中必須始終能夠堅(jiān)持置換等值性的根本前提，以提高所換林地的水平。

（四）加強(qiáng)林場(chǎng)土地的保護(hù)力度

1.當(dāng)國(guó)有林場(chǎng)土地處于城區(qū)時(shí)，應(yīng)將其作為森林公園申報(bào)范疇，做到統(tǒng)籌規(guī)劃確保其得到合理的開(kāi)發(fā)和利用，嚴(yán)防其被地方政府大量地征用。當(dāng)必須征用時(shí)，還應(yīng)嚴(yán)格按照我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)森林公園的法律法規(guī)正確辦理征地手續(xù)，且適當(dāng)提高征用標(biāo)準(zhǔn)，以提高對(duì)林地的保護(hù)力度。

2.由林業(yè)主管職能部門(mén)對(duì)現(xiàn)有林場(chǎng)林地的征用進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)督查，及時(shí)掌握被非法占用的情況，并嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)處理解決。對(duì)于該停止征用的必須停止；對(duì)于該復(fù)墾的林地必須復(fù)墾；對(duì)于沒(méi)有審批就先征用，甚至少征多占和非法征用的，則應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)相關(guān)的單位或人員進(jìn)行嚴(yán)肅的處理，嚴(yán)重的還應(yīng)上報(bào)森林管理機(jī)構(gòu)（具有執(zhí)法權(quán)，如森林公安部門(mén)），并依法對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制處理，嚴(yán)防林場(chǎng)林地流失和損失。

3.定期組織開(kāi)展非法侵占國(guó)有林場(chǎng)林地專(zhuān)項(xiàng)打擊和整治活動(dòng)，對(duì)經(jīng)營(yíng)區(qū)周邊村民或居民非法侵占林地毀林行為，依法清理回收并種上林木。對(duì)各種項(xiàng)目建設(shè)工程沒(méi)辦理林地征占用手續(xù)就開(kāi)工建設(shè)和移動(dòng)、聯(lián)通、電信、電力等部門(mén)私自在國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)的林地范圍內(nèi)建塔基、架光纜線(xiàn)路等行為，責(zé)令依法補(bǔ)辦林地征占用手續(xù)，繳足補(bǔ)償費(fèi)用，并處以重罰。

總之，國(guó)有林場(chǎng)資源管理是一項(xiàng)系統(tǒng)而又復(fù)雜的工作，必須以國(guó)家政策及法律法規(guī)為指導(dǎo)，結(jié)合國(guó)有林場(chǎng)國(guó)土、林地管理中存在的問(wèn)題，積極應(yīng)對(duì)，因地制宜，正確處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，使國(guó)有林場(chǎng)走上良性發(fā)展的軌道。

責(zé)任編輯/劉順寶