孫秀華

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）04—050—07

[內容提要]黨的十八屆三中全會為政府決策中嵌入社會主義協商民主提供了重要依據。協商民主可以使政府決策更能體現民意、更加科學、更符合公共利益。政府決策中存在的問題表明，必須從明確主體和事項、規(guī)范程序、構筑平臺和構建決策評估體系上健全和完善協商民主制度，促進政府決策科學化、民主化。

[關 鍵 詞]政府決策；協商民主；制度建設

黨的十八大提出“健全社會主義協商民主制度”，黨的十八屆三中全會《決定》中提出“推進協商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，以及習近平在紀念人民政協成立65周年大會上的講話中提出“如何開展好協商民主”等重大理論問題，層層遞進式的協商民主制度安排，彰顯黨和國家用制度保障人民民主的堅定決心和信心。十八大報告明確提出政權機關應當就經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商。在政府決策領域內探討協商民主制度建設，是針對當前在政府決策中存在的一些問題和現實的迫切需要而提出的。

一、政府決策中協商民主的必要性

十八屆三中全會指出：“深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商?！边@是在政府決策中嵌入協商民主的依據。協商民主就是參與者通過自由平等公開的表達或者傾聽，理性認真地思考各種意見和建議，進而做出合理的選擇。協商民主能夠培養(yǎng)社會公眾的集體主義意識以及推動社會成員之間相互尊重、相互理解，有力地促進決策的民主化、科學化。

（一）協商民主使政府決策更能體現民意

協商民主使政府決策在一定程度上彌補了代議制民主的缺陷，更好地體現民主價值。鄧小平說過，“要同人民一起商量辦事，決心要堅定，步驟要穩(wěn)妥，還要及時總結經驗，改正不當的方案和步驟，不使小的錯誤發(fā)展成為大的錯誤。”知屋漏者在宇下，知政失者在草野。民主決策奠定了法治政府的民意基礎，因為只有完善公民參與決策的機制，民意才能夠得到表達的機會，民情才能夠為政府所體察，民心才能為政府所獲取，這就是政府一直所倡導的民本理念。從政府合法性的視角來看，只有真正代表民意，得到民眾自覺擁護和支持的政府才能真正確立牢固的根基。所以，現代民主政治要求政府決策必須把民眾利益放在第一位加以考慮。因此，協商民主要求政府在公共決策時，要讓民眾積極廣泛參與，認真傾聽民眾意志的表達，充分尊重和關注少數人的觀點和意見，在協商民主主體共同討論的過程中，形成一致意見達成共識。這就有別于選舉民主只照顧多數人的利益，而不考慮少數人的利益，避免了多數人的“暴政”。

（二）協商民主使政府決策更具科學性

著名決策理論學派專家西蒙認為，決策者的理性是有限的，環(huán)境的不確定性和復雜性及個人價值觀的干擾使我們的理性受到限制。決策者只能以追求“最優(yōu)”的精神，在主、客觀條件約束下以“滿意”為標準做出科學的決策。[1]由于人的有限理性，決策者無法獲得決策的完全信息，也無法做出最優(yōu)化的決策，政策主體一方面處于自身理性的有限性而出現決策失敗，另外，政府也有可能受到利益集團的影響，被其“俘獲”而做出對公眾不利的政策選擇。討論是消除有限理性影響的一種有效方式，通過討論而集中有限理性，可以增加做出最佳選擇的概率。通過把政治正當化和決策置于多種備選方案中，協商提高了它們的質量。當協商在開放的公共場所進行的時候，理性的質量就可以提高。因此，基于人類理性的有限性，在政府決策的過程中，與公民的溝通、對話和討論，對形成良好的公共決策尤其重要。因此，協商民主強調選擇應該通過協商方式做出，所依據的標準是理性而不是權力。理性作為判斷正當性的標準及可接受的依據，并使偏見無法獲得采納。協商民主不僅僅注重多數的意愿，更關注集體的理性反思，協商的目標是實現理性驅動的共識。所以，協商民主能夠減少或克服有限理性，使政府決策具有更強的科學性。

（三）協商民主使政府決策更符合公共利益

毛澤東同志說過：“國家各方面的關系都要協商。我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，可以叫它是個商量政府”。人類社會正是有了公共利益才能夠存在，我國憲法中的公共利益大體上具有如下含義：公共利益是社會共同體的基礎，是社會各種利益的整合，反映憲法共同體價值體系的基本要求。作為政府決策中的協商民主尊重各種不同的利益，承認社會的多元利益沖突和分歧。政府決策的協商民主，其主要目標不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的決策以實現公共利益。在公共協商過程中，所有公民的意愿、信念、觀點才能夠完全地表達出來，不存在特殊社會成員的利益具有超越其他任何公民利益的有限性。而要保證為所有人提供平等的表達機會，消除參與決策協商的制度性障礙，形成所有公民能夠自由參與協商過程，則必須形成一種可欲的協商論壇。[2]在這種論壇中，需要參與協商的主體，沒有高于公共利益的個體利益，也沒有高于其他個體利益的利益，一切利益的取得都是通過協商的過程，公共利益理念是協商的基本準則，所以，參與者會在各種相互沖突的利益中受程序性規(guī)則的引導并趨向公共利益，而不僅僅是關注自身利益。愿意為了公共利益而適度犧牲個人利益，在協商之后，他們就明顯愿意為整體而協調自我利益和集體利益，這樣就促使公共利益的最大化。

（四）協商民主能夠提升政府決策的合法性

在政府決策協商中，協商民主可以提升政府決策的合法性。協商過程的政治合法性首先出于參與者的意愿，其次是基于集體的理性反思。經過討論、審議形成政治決策，其合法性不是來源于個人意志，而是決策形成的程序，即理想的協商程序使各種分歧最終通過討論而達成共識。公共協商結果的政治合法性不僅建立在廣泛考慮所有人需求和利益基礎之上，而且還建立在利用公開審查過的理性指導協商這一事實基礎之上。[3]政府在決策中，要同利益相關者進行廣泛協商。在協商的過程中，所有的參與者都是平等的理性主體，任何人都不具有超越他人的優(yōu)先性。協商民主能夠在決策過程中較好地做到既尊重多數人的意愿，又尊重和照顧少數人的合理意見與要求，克服了單一的多數通過的民主決策機制的缺陷，在實現所屬人的民主權利的同時，使少數人的意見得以充分表達，使尊重和保護少數人意見相統(tǒng)一。[4]因此它符合大多數公民的偏好。即使協商無法總是產生合法可行的決策，但它也為行政人員的決策提供了更加準確的信息基礎。由于整個決策的形成是靠相互說服而非強制，所以它能夠獲得廣大政策對象的認同和支持，得到參與者的普遍遵守，從而有利于鞏固政府的合法性基礎。

由于協商民主具有注重理性、辯論和商討的方式；關注公共利益；強調參與及參與者之間的平等；希望在多元分歧的觀點之中達成某種共識或妥協的特征，能夠促進政府決策的科學化民主化。

二、政府決策中存在的問題

政府決策是現代政府達成有效社會治理的基本方式。目前，政府決策中仍然體現著“為民做主”的慣性思維，在“政績工程、形象工程”和GDP的“引領下”，“拍腦門、拍胸脯”決策在所難免。因此，往往造成政府決策在價值取向上忽視社會效益和公共利益；政府單邊決策凸顯，民眾參與嚴重缺失；決策失誤責任追究制度的缺失，導致決策失誤惡性循環(huán)。實踐中因決策失誤所引發(fā)的重大社會事件、特大經濟損失事件時有發(fā)生。當前政府決策中存在的問題主要表現在：

（一）政府決策程序缺少法律約束，法治化程度較低

關于政府決策程序，我國至今尚未制定行政程序法。我國首先提到行政決策程序的文件是國務院的《全面推進依法行政實施綱要》，提出“健全行政決策機制”并“完善行政決策程序”。之后，國務院陸續(xù)出臺《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》等意見，不斷對完善政府決策機制、推進依法科學民主決策、規(guī)范行政決策程序提出具體意見。但到目前為止規(guī)范政府決策程序的規(guī)范仍然缺失，違反程序、草率決策或越權決策的情況尤為突出，特別是一些家長制作風盛行的地區(qū)或部門，長官意志高于一切。

（二）政府決策有時忽視公共利益和社會效益

政府是人民權益和公共利益的代表，因而政府的決策必須是為了公共利益，如果背離這個原則，那么政府決策的合法性就會受到質疑?，F實往往與理論設計有差距，理論設計需要用制度轉換成可操作的規(guī)范，但如果規(guī)范缺失，理論設計在實踐中往往達不到目的?，F實中，一些地方政府部門公共權力濫用，政府決策價值取向偏頗，忽視社會效益和公共利益，公共資源使用效應低下，使得政府決策及其落實最終背離了公共利益的目標。如果政府的決策偏離公共利益和社會效益，就會失去人民群眾的支持和擁護，失去民眾擁護和支持的政府決策，是堅持不了多久執(zhí)行不下去的。

（三）政府決策有時忽視民眾訴求，民眾參與流于形式

十八大乃至十八屆三中全會，都對政府決策提出科學化民主化規(guī)范化的要求，聽證會、征求意見會、專家論證會等形式往往被認為是民主決策的主要方式。實踐中，地方政府在涉及國計民生的重大事項時，都會考慮通過以上方式來征求民意，但存在的問題也不少。首先，進行民主決策的事項不明。具體哪些事項必須舉行聽證會、進行專家論證或廣泛征求民意，并沒有明確的規(guī)定。這很容易導致決策的主動權掌握在某些利益群體手中。是否存在著參與民主，參與中的民眾并不能說了算，決策還是領導的想法而已。其次，聽證代表不具有代表性。許多聽證會流于形式，聽證組成人員事先由利益群體通謀后安排，不具有代表性，盡管有零星的民眾代表，并不能對決策產生任何影響。再次，政府信息不透明，導致政府與民眾的信息不對稱，極大影響了民眾參與決策的熱情與積極性，民眾很難通過正常渠道了解政府決策對自己生活有什么意義，就此下去助長了民眾的參與冷漠。最后，決策的利益導向偏差，輕視或忽視民心的力量。許多政府的決策，不是以民意、民情與民心為導向，而是以政績、私心、感情等因素為主導，從而失去民心。

（四）政府決策失誤追責制度缺失，責任追究困難

由于缺乏集體性決策程序，嚴格的決策責任追究制度沒有建立起來。政府決策實際上是一種委托代理關系，如果決策出現失誤，造成嚴重后果，決策者必然要承擔相應的政治、經濟、行政、道義責任，接受嚴厲的懲罰，這是現代法治國家一條基本準則。我國的政府決策體制，基本上是在計劃經濟體制的基礎上形成和發(fā)展起來的，由于權力、利益和責任分離，權力和責任不對稱，使決策權與決策責任相脫離，造成部分領導不顧后果，輕率決策，或濫用權力專斷決策。政府決策者擁有權力、享有利益，但對行使決策權帶來的不良后果并不承擔責任，一旦決策失誤，又容易使部分領導推卸和逃脫責任。因此，必須通過制度的構建，還權于民，用民權本位制約束公權力。

三、健全完善協商民主制度，促進政府決策科學化民主化

習近平在紀念人民政協成立65周年大會上講話指出：社會主義協商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的。因此，必須構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。遼寧省政府可以根據本省的實際情況，可以制定《遼寧省政府重大公共決策協商民主實施辦法》，明確規(guī)定協商的基本原則、協商主體的確定、協商的內容、協商的程序、協商的形式、協商成果的反饋及采納、責任追究等主要內容，把政府的公共決策納入法制化的軌道。

（一）明確規(guī)定協商主體及協商事項是開展協商的前提條件

關于協商主體，從廣義上來講，每個成年公民都應當成為協商的主體。但具體到政府公共決策層面的協商，在確定參與主體時，決策涉及的利益群體是一條最重要的判斷標準。當然這是個開放的標準，因為任何政策的影響范圍都會隨著時間的變化而變化，涉及利益群體的范圍也會隨之變化。可以根據不同的層級、不同的方面、不同的區(qū)域，確定不同層級、不同方面、不同區(qū)域的協商主體，要因事而異不搞一刀切。在有些問題上，政府可以采取代表性人物訪談法，即政府決策者有選擇地向某些行業(yè)、某些領域的代表人物進行政策咨詢和磋商，聽取其建議；在有些問題上，可以采取“到群眾中去”深入調查研究的方法來征求公民對政府決策的意見，如果調查是在隨機抽樣的基礎上進行的，那么就必須獲得一些有代表性的觀點，要將協商活動控制在適當的規(guī)模上，既不能勞師動眾，又不能范圍過小。

在協商事項上，應當明確哪些屬于政府決策范圍之內的事項，哪些不屬于政府決策的事項，應當有較明確的列舉，凡是涉及群眾切身利益的事項都應拿來商量。例如下列重大事項必須協商于決策之前和協商于決策之中：一是制定經濟社會發(fā)展重大政策措施，編制國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃；二是編制財政預決算，重大財政資金安排；三是重大政府投資項目；四是重大國有資產處置；五是資源開發(fā)利用、環(huán)境保護、勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品管理方面的重大措施；六是重要的行政事業(yè)性收費以及重要商品、服務的政府定價等。[5]七是其他應當進行協商的事項。

（二）構建規(guī)范化的協商程序是開展協商的關鍵

要真正實現政府決策的協商民主，就必須建立協商民主在政府決策中的長效機制，使協商民主真正形成制度化、規(guī)范化和程序化。協商民主是一種程序性的決策民主。協商主體的范圍，協商內容的確定，協商形式的選擇，協商手段的運用以及協商結果的落實，都需要合理規(guī)范的程序設計。首先，政府要做好決策協商的前期準備工作，主要包括協商主體確定的原則、范圍、遴選方法；協商會主持人的確定、會序的安排；不同協商內容采取何種相應的形式等，政府應事先做出科學的規(guī)劃和設計，并能根據實際情況進行相應調整。其次，在正式協商過程中，政府要堅持公平、公正、民主的原則。在協商論壇中，每一個參與主體都享有與其他參與者平等的權利，可以暢所欲言，充分表達自己的意見和訴求并要求獲得其他參與者的關注。同時，其他參與者也都有義務傾聽其他人的意見和看法。做到既尊重多數人的意愿，又照顧少數人的合理要求。對于協商過程中可能出現的問題，政府須有應對的措施，以免使整個協商陷入僵局。最后，對于協商結果政府應事先有一定的預期。對于民眾參與者提出的合理且可行的建議應當采納；對于民眾參與者提出的可行但不宜馬上做的事項，要做耐心細致的解釋說明；對于民眾參與者基于小團體利益而提出但偏離公共利益的建議，除解釋外要說服教育。要審時度勢善于與協商參與者達成妥協，最終達到協商的目的，形成決策。

（三）構筑多樣化的協商平臺是開展協商的重要載體

習近平指出：建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡等多種協商方式，不斷提高協商民主的科學性和實效性。探索并完善協商民主形式的多樣化，是提高政府決策協商民主質量的關鍵，可以因地制宜、因事制宜地實行多樣化的協商形式。

一是重大決策聽證會。從目前政府所實施的聽證制度看，還存在不少值得改進的問題。例如，政府在組織聽證會中占據絕對主導地位，主宰聽證會所有程序。如果用官僚主義作風主持聽證會，就會使聽證會異化為“走過場、找托兒、作秀兒”的形式，不能真正達到聽證的目的。再有，對于聽證代表的選擇亦沒有成熟的規(guī)則。因此，針對這些問題，公開公平公正的安排好聽證會的事務，鼓勵聽證代表人可以委托具備法律、財務、會計等專業(yè)知識的代言人參加，減少因地位差異、信息不對稱帶來的不公，增強協商民主操作的實際效果。

二是民主懇談會。真正的民主懇談會可以保障人民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。從目前看，我國的民主懇談會還沒有法律地位，還不能在現有的制度框架內進行。因此，目前可以考慮用民主懇談會的形式來對接人大制度。這方面浙江溫嶺市澤國鎮(zhèn)已經給我們“打樣兒”，我們可以借鑒其成功經驗。比如，在重大公共事項決策之前先開懇談會，邀請人大代表參加。程序安排是先懇談，形成一定的共識之后，再讓人大代表審議懇談會的結論。在民主懇談會上各利益群體之間如有不同的利益要求和不同的看法，可以交給人大代表去表決。這樣，人大代表在與群眾利益相關的重大事項上就能真正發(fā)揮出代表的決定作用。民主懇談會也應很好地對接基層人大制度，從而把民主懇談納入體制框架。

三是網上互動。隨著網絡的普及和信息化的快速發(fā)展，人們越來越借助互聯網獲取信息，互聯網的建設為發(fā)展協商民主、優(yōu)化政府決策提供了有利的技術平臺和載體。人們可以通過上網直接就重大事件或政治決策與政府官員交流、對話，表達自己的看法。當前，要使網上互動成為制度化的協商方式，除了加強其他網上平臺建設，更應該加強政府網站建設。在推進協商民主方面，比較成熟的政府網站建設應該分成特定的功能框，比如信訪參與、訪談參與、調查參與及論壇參與等，每個功能框對應不同的功能，以便實現政府和公眾的有效互動。目前一些地方如上海建立的政府網站，主要領導在網絡上便可接受民眾的提問，現場解答，現場協調解決，參與氣氛熱烈且成效顯著，反映很好，這一模式可逐漸普及并形成制度。

（四）構建決策評估體系啟動責任追究機制是開展協商的重要保障

十八屆四中全會公報中明確提出重大行政決策責任終身追究制度，為重大決策協商于決策之前和決策執(zhí)行中，提供了制度保障。協商質量好壞水平高低，需要權威的量化指標體系進行檢驗。從規(guī)范層面，需要設置一個專業(yè)的決策評估機構，這個機構應獨立于政府之外。評估的指標不僅要考慮到決策能夠帶來的效益，還要看決策是否符合民意，“人民不滿意，個別人滿意”的決策不是好決策。西蒙認為，好的決策往往不是最優(yōu)的選擇，但往往是最符合大多數人意見的選擇。決策評估同樣應以是否符合公共利益為根本原則，不能以“官本位”壓制大眾利益。評估的結果就是要啟動責任追究機制，對于違法決策、不當決策、錯誤決策的決策人，要啟動質詢、處分、處罰等法律責任機制，如果決策失誤給國家造成重大損失，其責任人可以納入《刑法》濫用職權罪追究其刑事責任。只有構建強有力的責任追究機制，才會真正形成制度的威懾力和對制度的敬畏感，使決策者在決策時認真對待、慎重決策。

參考文獻

[1]赫伯特·A·西蒙.管理決策新科學[M].李柱流、湯俊澄等譯.北京：中國社會科學出版社，1982

[2]陳家剛.協商民主引論[J].馬克思主義與現實，2004（03）

[3]陳家剛.協商民主：概念、要素與價值[J].中共天津市委黨校學報，2005（3）

[4]朱勤軍.中國政治文明建設中的協商民主探析[J].政治學研究，2004（03）

[5]王立峰、何 尊.依法科學民主決策：法治政府的執(zhí)法基準[J].長白學刊2012（5）

責任編輯/陳洪超