[摘 要]作為經濟與社會發(fā)展的重要力量，社會組織內部治理結構的完善和治理能力的提升至關重要。興起于20世紀80年代的治理理論，為社會組織的生存與發(fā)展提供了理論基礎，而十八屆四中全會中關于法治建設的理論感召，則為我國社會組織內部治理結構的完善創(chuàng)設了實踐背景。社會組織需要在財務管理制度、社會自律機制和社會問責機制等方面入手，加強和改進社會組織的治理結構。

[關鍵詞] 法治建設 社會組織 治理理論 內部治理

黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，鑒于治理現代化的重要性，有學者將其稱為“第五個現代化”。而在治理現代化的諸多內涵要旨中，如何促進治理體系的制度化和規(guī)范化，助推治理者運用法治思維和法律制度治理國家是一個中心議題。為此，黨的十八屆四中全會中又提出了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，主張運用法律的武器實現國家的良好治理，達致還權于民。社會組織是社會治理結構的重要一級，也是實現治理現代化的主要力量，隨著這些組織在社會經濟發(fā)展、民生改善等方面所發(fā)揮的作用日益突出，如何加強和完善社會組織內部結構、提升社會組織管理能力，也成為管理實踐中不容忽視的話題。

一、社會組織內部治理結構完善的理論基礎

理解概念的變化主要是理解政治的變化，而理解政治的變化主要是理解概念的變化。21世紀的首要問題不是科學技術的發(fā)展，而是建立一個共同的倫理基礎。從詞源學的意義上講，治理并不是一個新詞。中國古代思想家老子“無為而治”的思想中就包含了治理，不過這時候的治理基本上等同于統治。真正將“治理”與“統治”區(qū)分開來，則主要是通過國外的譯著。治理來自于古法語，主要的意思是治理的藝術和方法。早期著作中對于“治理”（governance）的解釋是將其放到國家的統治思想中的，它代表著政府對于社會其他力量的統治和管轄。20世紀80年代以來，它逐漸時髦起來，成為了很多辯論的主題。治理并非是由某一個人提出的理念，也不是某個專門學科的理念，而是一種集體產物，或多或少地帶有協商和混雜的特征。治理的最初（或再次）出現也是多級的（或多領域的），這一點和它的研究對象——決策過程是一樣的。 治理理論沖破了傳統的“全能政府”的藩籬，強調在公共事務治理中實現多元主體的共同治理，并要在多元主體之間加強合作與互動。 治理理論著重強調的是政府與社會、公共部門與私營部門和社會組織之間的互動與共贏，目的是將各種力量和相關資源的整合，以期達成一個“善治”的社會體制。治理理論的理論價值還在于我們可以通過治理理論重新審視政府與社會組織之間的相互關系，同時成為社會組織存在和發(fā)展的重要理論依據。

盡管學界對“治理”一詞的界定不盡一致，但大部分版本對治理的表述都存在某些相似性。由于公共事務的復雜性、國際環(huán)境的多變性，以及政府能力問題等原因，政府的角色和公共行政的方式需要某種變化，政府的公共行政模式也需要進行變革，治理結構轉向不斷增加私人部門和公民社會參與并融入他們利益的過程，政府與社會、公部門與私部門要形成一種互動協商的關系。治理理論是作為一種改革理論，一種改善公共行政的良策而提出的。

二、社會組織內部治理結構完善的現實背景

治理與善治理論為社會組織的生存和發(fā)展提供了理論基礎，但社會組織若要獲取更為肥沃的發(fā)展土壤，則還要根據時代背景和政策調整做出相應的調試，尤其是在處于轉型期的社會發(fā)展背景下，我國社會組織呈現出發(fā)展弱小、基礎薄弱、行政依附等特征，這就對社會組織在制度化建設和內部治理結構完善等方面需要做的工作提出了更高的要求。亨廷頓指出：“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的、周期性發(fā)生的行為模式，制度化則是政治組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程?！彪m然就屬性劃分來看，社會組織并不屬于政治性質組織，也不具有維護社會穩(wěn)定的歷史使命，但制度化和體制化的建設仍然是保持社會組織旺盛生命力的不竭動力。

卡爾·馬克思說：“在民主的國家里，法律就是國王；在專制的國家里，國王就是法律?！遍L期以來，在政府決策模式中，橫亙不絕的是民主與專制的對立與權衡；在管理實踐中，不絕如縷的是“人治”與“法治”的審視與置換，中國有幾千年的人治傳統，但也有新近的法治財富。黨的十八屆四中全會中提出了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，再次掀起了法治建設和依法治國的認知高潮。在法治社會的治理圖景下，要堅持立法先行，貫徹執(zhí)行公正、公平、公開的立法原則，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，還需要在立法先行的原則上，優(yōu)化制度安排和制度設計，因為良法和善治需要好的制度設計。

三、社會組織內部治理結構完善的路徑選擇

政策扶持和制度建設為社會組織的發(fā)展創(chuàng)設了外部環(huán)境，而良好的組織治理結構則是保證社會組織健康、有序發(fā)展的關鍵，因為畢竟外因是條件，而內因才是關鍵。組織必須要有合理的結構才能保證其運作良好并成功地實現組織目標。社會組織內部治理結構的框架包括組織目標的設定、內部管理制度的完善、治理機制的確立等。內部治理結構的完善重點在于建立和完善以章程為核心的內部管理制度，有效地發(fā)揮權力機構、決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構等的職能作用，社會組織要以完善的決策制度來得到會員的支持，用合理的約束機制保障資金的運行安全，以自身良好的專業(yè)素質提高項目管理能力，以高質量的服務來增進公眾及政府對社會組織的信任，從而獲取更好的發(fā)展機會和更深厚的發(fā)展土壤。

（一）健全和規(guī)范財務管理制度

一個組織的財務是否健全，是衡量該組織決策優(yōu)劣的重要指標，因為賬務管理能力不僅僅是社會組織自身能力建設的內在要求，也是提升其公信力建設的重要途徑?？茖W、合理的財務管理制度可以起到預測功能、決策功能、計劃職能、組織職能和控制職能。目前社會組織的財務記錄通常都較為混亂，這基本上已經成為所有的非營利組織管理者頭痛的問題。好的財務決策需要良好的財務知識以及整體的概念，很多非營利組織的領導被更換的重要原因，就是因為他們對組織的財務狀況漠不關心，因為財務狀況既能反映該組織的活動領域，也能折射出該組織的管理能力。

社會組織的財務管理制度主要是指對非營利組織資金的籌集、分配、使用等財務活動所進行的計劃、組織、指揮、協調和控制等活動。它包括籌資管理、利潤分配管理和資金管理等內容，這種活動體現了非營利組織同政府財政以及社會等方面的經濟關系。其中包括：非營利組織要處理好政府與非營利組織的關系，因為政府是非營利組織資金的主要來源，政府通過利用經濟杠桿，保障非營利組織活動所需的財政支持。而非營利組織則需要按照財政預算表，合理地分配和使用這些資金。非營利組織在開展活動的時候還要與社會主體發(fā)展經濟關系，為此與社會建立起融洽的經濟關系也是非營利組織必做的功課，其中最主要和最為關鍵的就是非營利組織內部的經濟關系，各個機構之間、機構與員工之間，也會發(fā)生較為復雜的經濟聯系。

社會組織規(guī)范化的財務制度應該遵循以下原則：第一，公開性原則。非營利組織預算反映組織的活動和方向，與成員的切實利益息息相關，因此非營利組織預算制定及其執(zhí)行情況必須采取一定的形式公諸于社會，讓公眾了解組織的財務收支情況，置于社會公眾的監(jiān)督之下。第二，可靠性原則。非營利組織的財務報表必須運用科學的方法，依據組織的發(fā)展狀況，由專業(yè)的財務人員編訂。第三，目標統一原則。社會組織的發(fā)展也要遵循目標管理的理念，使組織的發(fā)展目標能被志愿者和相關的工作人員精準、明確地進行理解，并貫徹執(zhí)行。這就要求組織的財務目標要與整個組織的發(fā)展相協調，財務子目標要與總目標相一致。公共管理者的一個重要任務就是把預算的現實與合理的意愿整合在一起，這個原則對于非營利組織的管理者而言同樣適用。預算是制定項目成本計劃以及進行成本控制的一項管理活動，非營利組織預算是按照程序編制和執(zhí)行組織年度財政收支計劃的，是規(guī)范資金使用情況的重要方式。除了要做好正常的財務管理工作，非營利組織的可持續(xù)發(fā)展離不開有效的財務監(jiān)督，同時對財務進行監(jiān)督也是維護捐贈人權益的有效途徑。近年來，我國社會組織發(fā)展中出現的捐款物資被濫用等問題，特別是“郭美美事件”發(fā)生后，更引發(fā)了公眾對慈善組織財務運營狀況的關注，這些問題都與社會組織的財務管理制度缺失有著密切關系。完善的財務制度和有效的財務監(jiān)管體制，是抑制社會組織內部人員產生腐敗的重要舉措。國家的財務監(jiān)管主要是通過制定和出臺相應的法律法規(guī)對社會組織的財務行為進行有效的引導。從國際非營利組織發(fā)展來看，雖然不同國家的非營利組織管理模式不同，但是財務公開是政府和社會監(jiān)督的一個重要環(huán)節(jié)，有效的監(jiān)督也是保證非營利組織社會公信力的重要支撐。

（二）加強社會組織自律機制

一般而言，規(guī)束組織的行為有自律和他律兩種途徑。歸根到底，社會組織自身的發(fā)展要依賴于制度的建立和嚴格的自律，特別是要注意問責、透明度和工作效果的重要性。自律是源于自身對責任與義務的認知，在沒有外部監(jiān)督和懲戒的情況下自覺地遵守法律法規(guī)，實現自我約束。由于非營利組織從事的主要是社會公益活動，因此，源于社會的責任感和使命感的“道德驅動下的自律”是非營利組織內部的主要自律機制。通過非營利組織內部自律機制的建立，將外部強制性的約束內化為自覺性的約束，更有利于實現成本控制、質量控制、財務控制，從而建立起服務供給的保障系統，獲得更高的社會認可度。

首先，建立起非營利組織的同行互律機制。社會組織的行業(yè)協會等組織可以起到保護成員利益的作用，同時它也能發(fā)揮監(jiān)督和制約的作用。行業(yè)自律機制應該建立起詳細的操作規(guī)則，邀請所有的同行業(yè)組織參加，在這個參加的過程中，將整個行業(yè)的標準授之于眾，比如：專業(yè)人員和理事會成員的標準、財務管理制度和財務透明性、公眾回應性情況等。行業(yè)規(guī)則是行業(yè)協會對組織成員制定的可操作性的工作標準和要求。

其次，引入使命和戰(zhàn)略規(guī)劃的自我評估機制。使命是一個組織的命脈之所在，對于非營利組織而言也是決定其成敗的關鍵之所在，只有明確了組織的使命，才會將目標加以整合和確定。因為在組織分析自身的使命時會發(fā)現組織成員對使命理解的迥異，這大都是由于成員之間不同的偏好。管理學大師德魯克認為，非營利組織的公益宗旨和非營利的屬性，決定了這是一個“使命為先”的組織。

從某種程度上講，非營利組織最大的優(yōu)勢在于它是使命感十足的組織，并通過組織的使命來吸引員工和志愿者。使命為組織創(chuàng)設了愿景，戰(zhàn)略規(guī)劃則為這種愿景的實現描繪出了藍圖。美國童子軍協會是一個由白人中產階級家庭所構成的，這對于一個正處于多元文化轉型的社會而言，無論是吸收新會員，還是尋找志愿者領袖都遇到了諸多困難。為了解決這個問題，該組織新上任的秘書長首先就為組織進行了合理的定位，即該組織的核心任務是什么？他們所重視的價值是什么？經過縝密的思考，這位秘書長認為，美國童子軍協會既非一個政府女權的團體，也非一個宗教信仰或以兜售物品為業(yè)的廉價勞動力組織，而應該是一個“幫助女孩或年輕婦女發(fā)揮潛能”的組織，這就是該組織的使命之所在。以這個使命為焦點，她提出了新的戰(zhàn)略規(guī)劃，為該組織構思了許多新的工作計劃和方向，并在一個非常短的時間內使得該協會重整旗鼓，蓬勃發(fā)展。

非營利組織與其他組織一樣，也存在著與外部環(huán)境的資源和信息的交流與轉換。動態(tài)復雜的外部環(huán)境要求非營利組織要制定中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，以在急劇變化的環(huán)境中求得生存與發(fā)展，它為非營利組織的使命與戰(zhàn)略規(guī)劃提出了著名的“五個最重要的問題”，并將這些作為組織實現使命與戰(zhàn)略規(guī)劃的自我評估工具。這五個問題為非營利組織的使命與戰(zhàn)略評估提供了參照系和標準，但實踐層面如何進行評估還需要進行細化和制定具體的操作標準。非營利組織的自我評估可以分為需求評估、創(chuàng)新性評估和靈活性評估，需要構建現代化的社會組織法人治理機制，建立起一套行之有效的自律機制。現在社會組織還沒有形成完全意義上的獨立法人，社會組織的發(fā)展也需要自律機構的產生。目前，相繼在各地出現的社會組織聯合會、社會組織服務中心和社會組織發(fā)展促進會等是促進社會組織自律，推動其健康發(fā)展的重要舉措。這些社會組織服務機構集行政管理、互律管理和自我管理于一體，可以使互益性得到延伸，有利于發(fā)揮社會組織的整體優(yōu)勢。

（三）強化社會組織的社會問責機制

社會組織的內部治理結構與它是否“負責”相關。市民組織不必像被選代表一樣需要承擔正式的、政治性的問責，但這一事實并不意味著它們可以完全忽略公眾的信任和想法，也不意味著它們不會受到非正式懲罰。如果這些組織要在公共領域內運作，它們發(fā)表相反的論調，挑戰(zhàn)正式或主導解釋，它們的可信度和公眾聲望對于其使命與活動的成功將是至關重要的。保持高的行為標準，建立穩(wěn)固的聲望是NGO的最大利益所在。

社會組織的活動資金不是由其自身的運營活動而產生的，更多的都是來自于政府撥款或者社會捐贈，因此從其產權屬性來看，它是公益產權，這種公益產權的屬性決定了社會組織應對其捐贈者承擔起社會責任，而問責機制就是源于對其社會責任感的喚醒或者加強。同時，各種權力濫用、違法違規(guī)行為的發(fā)生，也不是存在于每一個組織中的，因此對其制約也就并不適用于每個組織。具體而言，社會問責的內容包括：它的使命、它做了什么、沒做什么，都應該向所有與此相關的人群或組織進行匯報，同時還需要對所了解到的各項內容進行正面、積極的回應。問責體系的建立要根據NGO所要執(zhí)行的內容來確定，在做好問責工作的同時，應該進行如下活動的區(qū)分：第一，被委派的責任；第二，需承擔的責任；第三，倡導。即根據非營利組織所發(fā)揮的以上三種不同的功效有所區(qū)別地進行問責。關于問責的核心問題是要建立一個健全、有效的機制來約束組織行為。

在西方國家，社會監(jiān)督被稱為與“立法、行政、司法”相并列的“第四種力量”。 社會監(jiān)督是一支重要力量，這種問責的廣泛性有待擴大，廣泛的問責應該向上延伸至捐贈者，向下延伸至受助方。捐贈者以各種形式和方向向NGOs提供捐贈，他們向各類選民問責。廣義上的捐贈者分為三類：政府、企業(yè)和公民。之所以要加強對NGO的問責是因為：一是大多數政府援助資金來自于公民和企業(yè)繳納的稅收收入。二是許多私人捐贈實踐被公共基金質疑從政府流向個人、企業(yè)或慈善基金會的過程中獲得稅收減免。三是與人們對近年來日益增長的恐怖活動的關注有關。因此，捐贈者面臨的主要挑戰(zhàn)之一是不管某機構是否有慈善身份，必須確保只有非暴力活動才能獲得資助。四是現有對捐贈者問責的需求程度功能不健全，會對有益的社會變化造成負面影響。從這一點看，政府的問責需求也是有問題的。五是一些捐贈人本身期望他們的支出或捐贈貢獻于社會公正和福利。六是公眾和私人捐贈資金的規(guī)模之龐大，對世界范圍內資源配置特點、決策和公眾觀點產生了顯著的影響。外部問責的最高要求是針對NGO被委派的責任，最低也應該是NGO自己從事的活動，而需要承擔的責任則貫穿于這兩者之間，現在對NGO問責的關注點集中于一個難題上，即NGO對其成員的代表性問題。非營利組織倡導社會價值觀，他們可能代表廣大社會公眾，也可能會代表那些在社會上數目不多，但影響力廣泛的專家和知識分子。NGO真正的貢獻在于他們傳遞信息并影響投票者的觀點、被選舉的官員和官僚體制，NGO的功能在于交流信息和價值。作為志愿性的組織，NGO取決于那些選擇歸屬它們的個體，為他們工作，資助他們并傾聽他們的聲音。但是如果沒有了國家行為的規(guī)范，社會組織的任何要素都不會自發(fā)地去尊重內部成員的利益，并切實履行其代表職責。在一個強勢政府的背景下，由弱勢的、無問責的公民社會建構一個健康的NGO部門并非容易的事情。

在社會組織推進自身的內部治理機制、完善的路徑選擇中首先就要建立共識，這些共識主要圍繞著以下問題來開展：社會組織是什么？社會組織服務于什么目的？社會組織的合法性在哪里？社會組織對誰負責？社會組織對利益相關者有什么樣的責任性？社會組織必須對自己行為的哪些方面進行交代？如何交代？社會組織如何對批評做出回應？社會組織需要反省這些問題，并對這些問題的答案形成共識。社會組織的項目或者活動，應該建立在理想價值觀的基礎上，而且這些價值觀應該體現在組織愿景、使命和戰(zhàn)略目標中，他們不應該僅僅滿足于自己信奉與實踐選定的價值觀和道德原則，應該將這些價值觀和道德準則推廣到所有的利益相關者。

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