張 宇，朱立志

(中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

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關(guān)于我國(guó)草原類國(guó)家公園建設(shè)的思考

張 宇，朱立志

(中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

摘要：草原類國(guó)家公園是指由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)劃定和管理的草原保護(hù)地，維持一個(gè)或多個(gè)典型草原生態(tài)系統(tǒng)的原始自然狀態(tài)，作為當(dāng)代及未來(lái)進(jìn)行草原科學(xué)研究、生態(tài)旅游、環(huán)境教育和啟智的場(chǎng)所。建立草原類國(guó)家公園，要做好頂層設(shè)計(jì)，既要符合中國(guó)國(guó)情又要和國(guó)際接軌。中國(guó)草原類國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)該定位于保護(hù)、科研、教育、旅游和區(qū)域發(fā)展五大功能。根據(jù)不同的環(huán)境承載力、游客進(jìn)入強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施供給狀態(tài)等，將公園劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、環(huán)境保育區(qū)、旅游展示區(qū)和社會(huì)參與區(qū)四個(gè)區(qū)域，進(jìn)行分區(qū)管理。與此同時(shí)，加快建立健全法律法規(guī)、管理體系、準(zhǔn)入制度、投入機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為草原類國(guó)家公園的健康運(yùn)行提供長(zhǎng)效的機(jī)制保障。

關(guān)鍵詞:草原類國(guó)家公園；草原自然保護(hù)區(qū)；生態(tài)文明

黨的十八屆三中全會(huì)上通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》[1]在加快生態(tài)文明制度建設(shè)一章中特別提出：“要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”。這是我國(guó)自然資源保護(hù)制度和管理措施的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，必將對(duì)自然資源保護(hù)工作產(chǎn)生重大影響。

1國(guó)家公園和草原類國(guó)家公園的定義

1.1國(guó)家公園的定義

“國(guó)家公園”是一種通常由政府所擁有的保留地，目的是保護(hù)一定區(qū)域不受人類活動(dòng)的影響和污染，最早由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林(George Catlin)提出。1872年，全世界第一個(gè)國(guó)家公園——黃石公園，經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)建立，之后國(guó)家公園的概念為許多國(guó)家采用[2-4]。1969年，國(guó)際自然資源保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)在第十屆年會(huì)上提出，國(guó)家公園是指“具有國(guó)家代表性的自然與人文公園”，并從四個(gè)方面對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行定義。第一，保護(hù)地面積在1 000 hm2以上，具有國(guó)家代表性的特殊生態(tài)自然景觀或地形區(qū)，且沒(méi)有或很少受到人類占據(jù)及開(kāi)發(fā)的影響。第二，為保護(hù)自然、原野景觀、原生動(dòng)物和特殊生態(tài)系統(tǒng)而設(shè)定。第三，由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，有效地執(zhí)行對(duì)保護(hù)地內(nèi)生態(tài)環(huán)境和自然景觀的維護(hù)。第四，進(jìn)入此區(qū)域必須以非消費(fèi)性科學(xué)研究、教育、游憩及文化陶冶為主要目的，并得到批準(zhǔn)[5]。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)起步較晚, 在研究和探索其它國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際工作,唐芳林[6]提出了具有中國(guó)特色的國(guó)家公園定義，即“國(guó)家公園是由政府劃定和管理的保護(hù)地，以保護(hù)具有國(guó)家或國(guó)際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，兼有科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域”[7]。

國(guó)家公園和我們熟知的自然保護(hù)區(qū)有類似之處，都是保護(hù)地類型，但在管理目標(biāo)上又各有不同[8](表1)。根據(jù)IUCN定義，自然保護(hù)區(qū)以“具有代表性的并可用于科學(xué)研究的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍貴野生瀕危動(dòng)植物物種和有特殊意義的地質(zhì)、地貌”為主要保護(hù)目標(biāo)[9]，國(guó)家公園以“大規(guī)模的生態(tài)過(guò)程及其生物多樣性，促進(jìn)非消費(fèi)性教育與游憩”為主要保護(hù)目標(biāo)和目的[10-11]。從保護(hù)對(duì)象看，自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)保護(hù)具有研究?jī)r(jià)值的、特殊的或具有代表性的自然生態(tài)或生物系統(tǒng)；而國(guó)家公園的保護(hù)對(duì)象是具有國(guó)家級(jí)保護(hù)價(jià)值和展示價(jià)值的各類自然資源和人文資源[12]。從功能看，自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)保護(hù)功能，以資源保護(hù)和科學(xué)研究為主要目的；而國(guó)家公園在強(qiáng)調(diào)資源絕對(duì)保護(hù)的前提下，兼顧資源利用，同時(shí)具有旅游、科研、教育等服務(wù)功能。整體而言，國(guó)家公園資源開(kāi)發(fā)利用的空間要比自然保護(hù)區(qū)大，能夠滿足人類探索、認(rèn)知自然和體驗(yàn)自然的需求，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)的良性互動(dòng)[12]。

1.2草原類國(guó)家公園的定義和功能

草原類國(guó)家公園是指由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)劃定和管理的草原保護(hù)地，維持一個(gè)或多個(gè)典型草原生態(tài)系統(tǒng)的原始自然狀態(tài)，作為當(dāng)代及未來(lái)進(jìn)行草原科學(xué)研究、生態(tài)旅游、環(huán)境教育和啟智的場(chǎng)所。它既不同于嚴(yán)格的草原自然保護(hù)區(qū)，也不同于一般的草原旅游景區(qū)。草原類國(guó)家公園是將草原資源保護(hù)和利用進(jìn)行有機(jī)地結(jié)合，而不是單純開(kāi)發(fā)或單純保護(hù)[13]。它應(yīng)該同時(shí)具有保護(hù)、科研、教育、旅游和區(qū)域發(fā)展五大功能。目前，我國(guó)還沒(méi)有真正意義上的草原類國(guó)家公園。

第一，保護(hù)是草原類國(guó)家公園的首要功能。草原資源是生物多樣性最為豐富的基因庫(kù)，為人類可持續(xù)生存和發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)[14]。建立草原類國(guó)家公園是保護(hù)生物多樣性和維持草原原生狀態(tài)的重要手段，而完整保存的草原資源是國(guó)家公園建立與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。第二，科研是草原類國(guó)家公園的主要功能。草原類國(guó)家公園依托其豐富的自然和人文景觀資源，可以為生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、地質(zhì)學(xué)和古生物學(xué)的機(jī)理研究提供有利條件，為野生動(dòng)植物的保護(hù)研究提供良好區(qū)域。第三，教育是草原類國(guó)家公園的輔助功能。草原是植物王國(guó)，孕育了豐富多彩的草原植物資源；草原也是重要的動(dòng)物資源庫(kù)，在草原上生存的野生動(dòng)物包括獸類、鳥(niǎo)類、爬行類和兩棲類。作為最豐富生動(dòng)的生態(tài)教育教材，草原類國(guó)家公園是公眾認(rèn)知物種、認(rèn)識(shí)自然和進(jìn)行生態(tài)教育的重要場(chǎng)所。第四，旅游是草原類國(guó)家公園的特色功能。通過(guò)自然觀光和生態(tài)旅游等活動(dòng)，人類可以利用國(guó)家公園充分親近和感受自然[15-16]。在資源有效管理的基礎(chǔ)上突出體現(xiàn)旅游功能是草原類國(guó)家公園有別于自然保護(hù)區(qū)的一大特色。第五，區(qū)域發(fā)展是草原類國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展的保障。草原自然保護(hù)區(qū)往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)而忽視了發(fā)展。草原類國(guó)家公園把資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用有機(jī)結(jié)合，將社區(qū)發(fā)展納入公園規(guī)劃，制定切實(shí)可行的社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目，把原住居民作為國(guó)家公園的組成部分來(lái)考慮，使社區(qū)居民對(duì)國(guó)家公園有了歸屬感，積極主動(dòng)參與公園生態(tài)資源的保護(hù)。

表1　國(guó)家公園與自然保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)

注：Ⅰa，嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)；Ⅱ，國(guó)家公園；A，首要目標(biāo)；B，次要目標(biāo)；C，潛在目標(biāo)；-，不可利用。

Note: Ⅰa, nature reserve; Ⅱ, national parks; A, main objective; B, secondary objective; C, potential objective; -, not available.

2建立草原類國(guó)家公園的必要性

我國(guó)是一個(gè)草原資源大國(guó)，擁有各類天然草原面積近4億hm2，覆蓋著2/5的國(guó)土面積，在我國(guó)農(nóng)田、森林和草原等綠色植被生態(tài)系統(tǒng)中占到63%，是森林面積的2.5倍，耕地面積的3.2倍[17]，是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)[18]。尤其在我國(guó)西北部干旱半干旱地區(qū)，降水量多在400 mm以下，草原生態(tài)系統(tǒng)是主體生態(tài)系統(tǒng)，具有其它任何生態(tài)系統(tǒng)都不可替代的特性。另外，草原地區(qū)也是長(zhǎng)江、瀾滄江、雅魯藏布江、黃河、遼河和黑龍江等我國(guó)重要江河的源頭。其中，長(zhǎng)江、黃河和東北河流水量的30%、80%和50%都直接來(lái)自于草原。因此，草原的興衰直接關(guān)系著我國(guó)水系的變化[19]。

我國(guó)北方和西部是天然草原的主要分布區(qū)。其中，西部十二省(區(qū)、市)草原面積3.31億hm2，占全國(guó)草原面積的84.2%；內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅和四川六大牧區(qū)省份，草原面積共2.93億hm2，約占全國(guó)草原面積的3/4[17]。草原分布區(qū)地處祖國(guó)邊疆，也是我國(guó)少數(shù)民族主要聚居區(qū)。全國(guó)近4億人口生活在草原分布區(qū)，其中有1.2億是少數(shù)民族。全國(guó)2.2萬(wàn)km的邊境線，其中草原地區(qū)有1．4萬(wàn)km[19]。草原承載著少數(shù)民族的生產(chǎn)和生活[19]，是維護(hù)邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要支撐。據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)(表2)，截至2012年底，全國(guó)共建立自然保護(hù)區(qū)2 669個(gè)，總面積14 978.7萬(wàn)hm2，其中草原自然保護(hù)區(qū)45個(gè)，面積305.03萬(wàn)hm2，占自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的1.69%和總面積的2.04%[20]。與森林生態(tài)系統(tǒng)等其它類型自然保護(hù)區(qū)相比，現(xiàn)有草原自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量、面積以及保護(hù)區(qū)資源的有效利用率明顯滯后。至今，全國(guó)沒(méi)有一個(gè)草原類國(guó)家公園，這與草原作為我國(guó)面積最大陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要地位極不相稱。建立草原類國(guó)家公園是草原資源保護(hù)制度和管理措施的創(chuàng)新，草原生態(tài)保護(hù)必將對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要的作用[21]。

2.1可以為草原地區(qū)帶來(lái)新的價(jià)值增長(zhǎng)點(diǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于全球氣候變化及人為因素的影響，我國(guó)草原資源急劇減少，草原質(zhì)量嚴(yán)重下降；草原野生動(dòng)植物種類大量減少，部分動(dòng)植物瀕臨滅絕；草原景觀、歷史民族文化資源逐漸流失。加強(qiáng)草原資源保護(hù)，已刻不容緩。而另一方面，受草原先天條件影響，草原區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民收入來(lái)源途徑單一，生活在很大程度上仍然需要依靠自然資源[22]。建立自然保護(hù)區(qū)將當(dāng)?shù)鼐用裆钚枰淖匀毁Y源劃入保護(hù)范圍，“切斷”了居民的生活來(lái)源，又沒(méi)有其它措施給予補(bǔ)償，致使農(nóng)牧民不愿意主動(dòng)地參與到草原生態(tài)保護(hù)中去，社區(qū)居民與自然保護(hù)區(qū)沖突時(shí)有發(fā)生。相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，目前大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都面臨著生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)與發(fā)展的激烈矛盾[23-25]。生態(tài)環(huán)境惡化與農(nóng)牧民生活貧困已成為草原地區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的核心問(wèn)題[26]，必須尋求新的保護(hù)地類型來(lái)破解。

表2　全國(guó)自然保護(hù)區(qū)與草原類自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和面積

數(shù)據(jù)來(lái)源：環(huán)保部《2012年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》[20]

Data resource: Yearbook Environmental Statistics, 2012[20].

2006年8月1日,中國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園——云南普達(dá)措國(guó)家公園經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)開(kāi)始試運(yùn)行[27]。隨后，云南省政府先后批準(zhǔn)了普達(dá)措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、南滾河和大圍山8個(gè)國(guó)家公園的總體規(guī)劃[28]。據(jù)估算，云南已建的8個(gè)國(guó)家公園的森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值為790.30億元·a-1[29-30]。截至2013年底，云南省國(guó)家公園的旅游收入總計(jì)達(dá)到22.2億元[31]。僅2013年一年，共有46 203位社區(qū)居民從國(guó)家公園發(fā)展中獲益[32]。此外，普達(dá)措、老君山和梅里雪山等5個(gè)國(guó)家公園用于社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金達(dá)到了2 105萬(wàn)元，戶均補(bǔ)償5 300～13 400元[32]。與國(guó)家公園建立前相比,國(guó)家公園內(nèi)及周邊社區(qū)居民的年收入提高了16.2%～157.1%。通過(guò)國(guó)家公園這種形式，自然資源得到有效保護(hù)，生態(tài)效益得到充分體現(xiàn)，社會(huì)效益得到廣泛認(rèn)可，當(dāng)?shù)鼐用袷杖肫毡樘岣撸畹玫礁纳?。草原類?guó)家公園堅(jiān)持以資源保護(hù)為前提，發(fā)展“可持續(xù)生態(tài)旅游”是將環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體，來(lái)保證自然、人文和物質(zhì)資源的持續(xù)發(fā)展[33]。尤其在生態(tài)保護(hù)和自然資源利用矛盾突出的地區(qū)，這種保護(hù)與發(fā)展的有機(jī)結(jié)合模式，可以在極大地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)的同時(shí)也帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，做到資源的合理利用[34-35]。

2.2能有效解決草原自然保護(hù)區(qū)的突出問(wèn)題

我國(guó)草原自然保護(hù)區(qū)在草原、荒漠和南方草地類自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃大綱的基礎(chǔ)上于1984年9月開(kāi)始建設(shè)，為了保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，開(kāi)展動(dòng)植物種群生態(tài)、生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、草畜平衡等多學(xué)科研究工作而設(shè)立。多年以來(lái)在保持草原生態(tài)良性循環(huán)，草原資源可持續(xù)利用等方面發(fā)揮了巨大的作用，是我國(guó)保護(hù)珍稀野生動(dòng)植物、維護(hù)生物多樣性的重要措施之一[36]。保護(hù)區(qū)歷經(jīng)了30多年的發(fā)展，目前面臨著空間布局不合理，核心區(qū)之外的緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)劃分模糊[37-38]；經(jīng)費(fèi)投入不足而導(dǎo)致的保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，管理和維護(hù)工作無(wú)法正常開(kāi)展等諸多問(wèn)題[39-40]。草原類國(guó)家公園在有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的前提下，根據(jù)資源的稀缺性、承載力、敏感度和保護(hù)價(jià)值對(duì)公園進(jìn)行區(qū)分管理，對(duì)于可以適當(dāng)開(kāi)放的區(qū)域，充分發(fā)揮資源的景觀優(yōu)勢(shì)和傳統(tǒng)的民族文化，發(fā)展兼顧生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的新型生態(tài)旅游業(yè)。公園收益的主要部分用于園內(nèi)資源保護(hù)和管理工作，能夠提升資源保護(hù)的力度與保障資源保護(hù)的持續(xù)性。

2.3是履行國(guó)際公約、開(kāi)展國(guó)際交流合作的重要載體

中國(guó)作為《生物多樣性公約》、《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《濕地公約》、《防治荒漠化公約》和《氣候變化框架公約》等一系列國(guó)際公約的簽署國(guó)，承擔(dān)著重要的履約責(zé)任，同時(shí)作為世界草原大國(guó)，也必須對(duì)全球草原生物多樣性保護(hù)做出貢獻(xiàn)[41]。建立草原類國(guó)家公園，有利于樹(shù)立我國(guó)重視生態(tài)保護(hù)的良好形象，提升我國(guó)在相關(guān)國(guó)際談判中的話語(yǔ)權(quán)。

3我國(guó)草原類國(guó)家公園管理模式探討

我國(guó)地域遼闊，南北跨熱帶、亞熱帶、暖溫帶、中溫帶和寒溫帶5個(gè)氣候熱量帶，東西橫跨經(jīng)度61°，各地氣候復(fù)雜、地形及海拔差別較大，加之人為社會(huì)因素復(fù)雜多樣，形成了草原類型的多樣化。依據(jù)水熱大氣候帶特征、植被特征和經(jīng)濟(jì)利用特性，我國(guó)天然草原劃分為18個(gè)類53個(gè)組824個(gè)草原型，種類豐富度居世界第一[17]。整個(gè)草原區(qū)域環(huán)境容量大、資源質(zhì)量好，融于自然生態(tài)之中的各民族傳統(tǒng)文化獨(dú)具魅力，旅游資源豐富，開(kāi)發(fā)條件成熟[36]。目前，我國(guó)草原保護(hù)體系基本以自然保護(hù)區(qū)為主體，由地方管理為主，涉及多個(gè)部門(mén)。草原自然保護(hù)區(qū)作為保護(hù)典型草原生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物資源所建立的保護(hù)地，它集聚了草原資源中最精華、獨(dú)特和有價(jià)值的部分。因此，草原類國(guó)家公園應(yīng)主要依托現(xiàn)有的草原自然保護(hù)區(qū)來(lái)建設(shè)。

3.1草原類國(guó)家公園分區(qū)管理模式

對(duì)公園的資源利用和游憩機(jī)會(huì)進(jìn)行分區(qū)管理是草原類國(guó)家公園建設(shè)最關(guān)鍵的一項(xiàng)工作[42]。即以堅(jiān)持核心資源絕對(duì)保護(hù)為前提，以利用主導(dǎo)功能性差異為依據(jù)，將公園進(jìn)行分區(qū)，有的放矢地對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，實(shí)施分區(qū)管理與保護(hù)[43-44]。根據(jù)分區(qū)管理原則，草原類國(guó)家公園宜劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、環(huán)境保育區(qū)、旅游展示區(qū)和社會(huì)參與區(qū)四個(gè)區(qū)域[45-47]。

嚴(yán)格保護(hù)區(qū)是指公園范圍內(nèi)自然資源分布最為集中，生態(tài)系統(tǒng)保存最為完整，且環(huán)境較為脆弱的區(qū)域。此區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格禁止任何性質(zhì)和形式的開(kāi)發(fā)或參與活動(dòng)，只布置科研和監(jiān)測(cè)必須設(shè)施與保護(hù)性工程，除了巡護(hù)管理、科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)人員外，其他人員禁止進(jìn)入。該區(qū)域的面積應(yīng)不少于國(guó)家公園總面積的25%。

環(huán)境保育區(qū)是指公園范圍內(nèi)大范圍的需要維持和保護(hù)的原生態(tài)環(huán)境，或是已遭到不同程度破壞需要休養(yǎng)生息、自然修復(fù)的區(qū)域。該區(qū)域在有效組織和監(jiān)控下，可以有機(jī)拓展線性游憩空間，允許少數(shù)的專業(yè)旅游者進(jìn)入[48-50]。該區(qū)域面積應(yīng)不少于公園總面積的50%。

旅游展示區(qū)是指公園范圍內(nèi)風(fēng)景宜人，可開(kāi)展與公園保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)的“可持續(xù)生態(tài)旅游”活動(dòng)，展示其自然和人文價(jià)值的區(qū)域[51-52]。在此區(qū)域內(nèi)建設(shè)觀光點(diǎn)、游覽設(shè)施、餐飲服務(wù)等設(shè)施之前，必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在保證資源環(huán)境得到有效保護(hù)的前提下才能建設(shè)。本區(qū)域的面積，應(yīng)控制在公園總面積的5%以內(nèi)。

社會(huì)參與區(qū)是指公園周邊的，可以開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的現(xiàn)有的社區(qū)生產(chǎn)、生活區(qū)域。該區(qū)域可以提供休閑、娛樂(lè)、飲食、住宿等服務(wù)，是社會(huì)參與國(guó)家公園旅游活動(dòng)的主要場(chǎng)所。

3.2草原類國(guó)家公園的管理內(nèi)容

有效而成功的國(guó)家公園管理依賴于管理者對(duì)公園向社會(huì)提供商品和服務(wù)的完整理解[53]。草原類國(guó)家公園的管理應(yīng)包括資源和環(huán)境管理、游客管理及公園保障系統(tǒng)管理三部分[54]。

草原自然資源與生態(tài)環(huán)境是草原類國(guó)家公園管理的重點(diǎn)，也是生態(tài)旅游所依托的核心資源。草原類國(guó)家公園在規(guī)劃與管理過(guò)程中應(yīng)保證公園系統(tǒng)的完整性，且具有代表性和典型性。同時(shí)，在管理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持可持續(xù)原則和多樣性原則?？沙掷m(xù)原則包括保護(hù)管理過(guò)程與資源利用方式的可持續(xù)性；多樣性原則以保護(hù)生物多樣性為主要目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，保持傳統(tǒng)村落、文化景觀的原生狀態(tài)。

游客管理是草原類國(guó)家公園管理的基本組成部分。第一，應(yīng)堅(jiān)持信息雙向交流，保持公園管理者與游客雙向信息交流渠道暢通[55]。公園管理者一方面要了解游客、參觀者的意愿、訴求，不斷改進(jìn)完善公園管理服務(wù)。另一方面也要將公園的規(guī)章制度、環(huán)境承載能力等相關(guān)信息及時(shí)向游客傳播，保持游客與公園信息的雙向交流，實(shí)現(xiàn)公園環(huán)境與游客間的良性互動(dòng)。第二，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)旅游與自然資源、生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。公園設(shè)置參觀路線、接待設(shè)施應(yīng)在能夠保持自然生態(tài)系統(tǒng)原生狀態(tài)下，盡力滿足游客體驗(yàn)自然、享受自然的要求。第三，應(yīng)堅(jiān)持行政主導(dǎo)框架下的旅游市場(chǎng)化。國(guó)家公園是在行政治理框架下的公共游憩場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性特征，盡量限制公園內(nèi)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)范圍，實(shí)行準(zhǔn)入制，選擇合適的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，通過(guò)招標(biāo)確定經(jīng)營(yíng)者，避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。第四，應(yīng)堅(jiān)持旅游負(fù)面影響的可控性和管理的可預(yù)測(cè)性?；诓煌墓珗@面積、基質(zhì)特征和動(dòng)植物種群結(jié)構(gòu)，提前對(duì)環(huán)境容量進(jìn)行預(yù)測(cè)，依此對(duì)公園的環(huán)境影響進(jìn)行控制管理[56]。

強(qiáng)有力的保障系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)草原類國(guó)家公園資源與游客的有序管理的根基，具體包括：建立立法保障體系，規(guī)范公園的管理與開(kāi)發(fā)行為；維持國(guó)家公園的財(cái)政支持的可持續(xù)性；加強(qiáng)對(duì)公園管理者、維護(hù)人員、解說(shuō)員和公園志愿者等從業(yè)人員的管理與培訓(xùn)；保障基礎(chǔ)設(shè)施的供給、保養(yǎng)與維護(hù)修理；進(jìn)行常態(tài)的環(huán)境影響評(píng)估等。國(guó)家公園的管理實(shí)踐是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，公園管理者應(yīng)隨時(shí)間和環(huán)境要素的變化對(duì)管理方式進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整[57]。

4草原類國(guó)家公園須建立長(zhǎng)效保障機(jī)制

4.1制定明確的法律法規(guī)

建立國(guó)家公園必須立法先行。要給予國(guó)家公園明確的法律地位，并通過(guò)法律制度與專項(xiàng)法規(guī)來(lái)管理。首先，在國(guó)家層面設(shè)立專門(mén)的《國(guó)家公園法》或《國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，對(duì)國(guó)家公園的建立程序和管理內(nèi)容作出規(guī)定[58]。其次，在《國(guó)家公園法》、《草原法》和《全國(guó)草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》等上位法的基本原則與框架指導(dǎo)下，編制《草原類國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》、《草原類國(guó)家公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件，以此規(guī)范草原類國(guó)家公園的建設(shè)與管理。

4.2建立草原類國(guó)家公園管理體系

新成立的草原類國(guó)家公園必須解決現(xiàn)行體制下的自然資源管理涉及多個(gè)部門(mén)，從而導(dǎo)致職責(zé)不清、互相推諉的問(wèn)題。突破管理主體的結(jié)構(gòu)障礙與部門(mén)利益局限，建立統(tǒng)一有效的國(guó)家公園資源管理體系[59]。從國(guó)家層面上，由國(guó)務(wù)院作為主管機(jī)構(gòu)成立跨部門(mén)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行認(rèn)定和審批。從地方政府層面上，針對(duì)每個(gè)國(guó)家公園建立統(tǒng)一的管理局，采取“政府主導(dǎo)、管經(jīng)分離、多方參與、分區(qū)管理”的管理模式[60]。管理局直接參與對(duì)公園統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理，以保證資源得到有效保護(hù)和持續(xù)利用。并將公園的管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)性、贏利性項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)[61]。

4.3建立草原類國(guó)家公園準(zhǔn)入制度

國(guó)家公園是“國(guó)家名片”，必須要建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度來(lái)保證國(guó)家公園的質(zhì)量。擬建的草原類國(guó)家公園應(yīng)滿足建立的資源條件、適宜性條件和可行性條件等基本條件。充分利用現(xiàn)有的草原保護(hù)地資源，明確擬建國(guó)家公園的任務(wù)及近期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，選擇具有代表性的和有科學(xué)或?qū)嵺`價(jià)值的區(qū)域[62-63]。綜合考慮，擬建的草原類國(guó)家公園應(yīng)滿足以下條件：1)草原資源在國(guó)家或區(qū)域水平上具有代表性；草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性；景觀具有獨(dú)特性和可觀賞性；該保護(hù)地在保存和保護(hù)野生動(dòng)植物物種方面具有潛力；保護(hù)單位在用地與資源利用等方面受人為因素影響較小。2)人文資源所反映的事件在人類歷史、中國(guó)歷史和民族歷史中有較大影響；人文資源保存完整；自然資源和文化資源用于生態(tài)旅游和生態(tài)教育有較高開(kāi)發(fā)價(jià)值。草原類國(guó)家公園的申報(bào)建立應(yīng)由地方政府向省級(jí)主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由省級(jí)主管部門(mén)對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行初審，并報(bào)國(guó)家主管部門(mén)審批[40]。

4.4建立草原類國(guó)家公園長(zhǎng)效投入機(jī)制

國(guó)家公園作為一項(xiàng)中央事權(quán)管理的公益性事業(yè)，應(yīng)建立以中央財(cái)政為主的投入機(jī)制。由于現(xiàn)有的草原自然保護(hù)區(qū)多數(shù)位于北部和西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)力相對(duì)薄弱，從國(guó)家生態(tài)安全和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局考慮，應(yīng)將國(guó)家公園的建設(shè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入中央政府財(cái)政預(yù)算，建立草原類國(guó)家公園建設(shè)專項(xiàng)，保障穩(wěn)定而持續(xù)的資金支持。與此同時(shí)，建立吸引社會(huì)資本投入公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。除政府投入外，通過(guò)合理利用國(guó)家公園有形資源、無(wú)形資源，多渠道多途徑籌措資金，例如：1)建立特許經(jīng)營(yíng)許可證制度。2)對(duì)于從事公園運(yùn)行管理、設(shè)備維護(hù)和資源保護(hù)的給予減免稅收等優(yōu)惠政策[64]。3)根據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的原則，對(duì)利用國(guó)家公園自然資源開(kāi)展生態(tài)旅游活動(dòng)而獲利的經(jīng)營(yíng)單位，征收資源維護(hù)管理費(fèi)。

4.5建立利益分配和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

草原類國(guó)家公園利益分配應(yīng)做到責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。在國(guó)家公園“多方參與”的管理模式中，明確利益分配關(guān)系至關(guān)重要。參與各方應(yīng)各負(fù)其責(zé)，共享利益[65]，尤其不能忽視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及居民的貢獻(xiàn)。并將公園收益的主要部分用于資源環(huán)境保護(hù)，以保障公園的可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，逐步建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，政府對(duì)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的社區(qū)及農(nóng)戶通過(guò)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給予生態(tài)補(bǔ)償。此外，充分利用建立國(guó)家公園的機(jī)遇為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用竦摹暗刂鳌眱?yōu)勢(shì)，經(jīng)過(guò)相關(guān)培訓(xùn)后成為公園導(dǎo)游、講解員或巡邏員，直接參與到生態(tài)旅游活動(dòng)中并從中獲益，減少對(duì)自然資源的依賴。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)公園內(nèi)各利益主體以及公園作為一個(gè)整體與外部社會(huì)的利益合理分配，最終實(shí)現(xiàn)草原類國(guó)家公園的建立和順暢運(yùn)行。

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(責(zé)任編輯張瑾)

Perspectives on establishment of grassland national parks in China

Zhang Yu, Zhu Li-zhi

(Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agriculural Science, Beijing 100081, China)

Abstract:Grassland national parks established by the Chinese central government refers to the special protection, management and utilization grassland regions, which focus on conservation on integrity of one or a plurality of typical grassland ecosystem and providing the places for grassland eco-tourism, grassland science research and grassland environmental education. The better top-layer design was necessary to gear international standards and Chinese national condition for establishment of grassland national park. The establishment of grassland national park in China should consider five functions, which were protection, scientific research, education, tourism and regional development. According to environmentally carrying capacity, tourist numbers and construction of infrastructure facilities, grassland national park would be divided into strict protected area, environmental conservation area, tourist area and community participation area, and then it need to manage each division with different policies. At the same time, perfect legislation, management system, entering system, diversified investment mechanism and ecological compensation mechanism should be established as soon as possible to ensure the healthy operation of the grassland national park.

Key words:grassland national parks; grassland nature reserves; ecological civilization

Corresponding author:Zhu Li-zhiE-mail:zhulizhi@caas.cn

中圖分類號(hào)：S812.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-0629(2016)2-0201-09

通信作者：朱立志(1961-)，男，安徽廬江人，研究員，博士，主要從事農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境研究。E-mail: zhulizhi@caas.cn

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然基金項(xiàng)目(71173221)

*收稿日期：2015-06-08接受日期：2015-12-08

DOI:10.11829/j.issn.1001-0629.2015-0316

張宇，朱立志.關(guān)于我國(guó)草原類國(guó)家公園建設(shè)的思考.草業(yè)科學(xué),2016,33(2)：201-209.

Zhang Y,Zhu L Z.Perspectives on establishment of grassland national parks in China.Pratacultural Science,2016,33(2)：201-209.

第一作者：張宇(1984-)，女，云南昆明人，助理研究員，博士，主要從事農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。 E-mail: zhangyu@caas.cn