米　娟

(太原學院 政法系，山西 太原 030009)

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論京津冀大都市區(qū)城際間行政協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)新

米娟

(太原學院 政法系，山西 太原 030009)

摘要：隨著全球化擴展，國家之間、地區(qū)之間競爭開始集中體現(xiàn)為大都市區(qū)域競爭，大都市治理逐漸成為理論與實踐的熱點問題。通過對京津冀大都市區(qū)中北京與周邊城市如天津、廊坊、張家口、承德等行政協(xié)調(diào)機制的研究，借鑒國內(nèi)外區(qū)域公共治理的成功經(jīng)驗，以加強北京市與周邊城市行政協(xié)調(diào)、交通設施、區(qū)域資源保護一體化建設為重心，力求提出一套融國際經(jīng)驗和地方特色為一體的、適合京津冀大都市區(qū)治理的模式，為其發(fā)展提供參考。

關鍵詞：京津冀；大都市區(qū)；行政協(xié)調(diào)機制；區(qū)域規(guī)劃；區(qū)域資源保護

隨著全球化擴展，城市化快速推進，大都市區(qū)逐漸成為全球性政治、經(jīng)濟與社會中心，“都市連綿區(qū)”、“大都市區(qū)”、“城市群”、 “城市流”諸多新概念相繼提出，大都市區(qū)治理成為理論與實踐的熱點問題。戈特曼認為，大都市區(qū)是在地域上集中分布的若干大城市和特大城市集聚而成的多核心、多層次的城市群。劉金祥認為，大都市區(qū)是在一定地理或行政區(qū)域內(nèi)，由一兩個大城市或特大城市為核心，輻射并帶動周邊一定范圍內(nèi)的一批中小城市，使其成為在世界范圍內(nèi)具有一定影響力、競爭力的區(qū)域城市群或城市帶。雖然，學術界對大都市區(qū)的定義都有所不同，但是可以肯定的是，大都市區(qū)的核心意義都是一樣的，即某個或某個別經(jīng)濟發(fā)達城市為核心，帶動周邊城市共同發(fā)展，互為支撐，促進區(qū)域共同發(fā)展的區(qū)域。

一、 京津冀大都市區(qū)城際間行政協(xié)調(diào)存在的問題

北京是我國的首都，其發(fā)展直接關系到我國國家形象以及國際競爭力的提升，因此，京津冀地區(qū)在我國大都市區(qū)域中具有舉足輕重的位置。然而，目前京津冀大都市區(qū)在其發(fā)展過程中出現(xiàn)了許多問題，嚴重制約了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

(一) “政績合法性”主導下的地方干部考核機制影響了大都市區(qū)整體長遠發(fā)展

眾所周知，經(jīng)濟發(fā)展是考核地方官員業(yè)績的重要指標之一。評價地方政府官員政績的主要標準就是當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展以及國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長程度。從一定程度上來看，地方政府官員的晉升與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展成正比。因為現(xiàn)行的干部考核制度過多強調(diào)與所轄地方經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績進行直接掛鉤，而衡量地方經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績的標準就是新建項目數(shù)、企業(yè)數(shù)、稅收以及經(jīng)濟增長速度等。[1]這樣，就必然導致各行政區(qū)官員強化資源配置本地化、保護本地市場，最終導致重復建設、資源浪費、環(huán)境污染等短期經(jīng)濟行為，從而使整個區(qū)域發(fā)展缺少可持續(xù)性。

(二) 區(qū)域協(xié)作能力不強，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

這突出表現(xiàn)在北京市與周邊港口協(xié)作能力不強。吳良鏞院士曾經(jīng)提出，北京不具備建設世界城市的原因是因為缺乏海港。這在一定程度制約了北京的經(jīng)濟發(fā)展。京津冀城市群中，北京市地處內(nèi)陸，由于地形原因無法形成自己的海港，不得不依靠周邊沿海城市港口，包括天津港、秦皇島港、京唐港和黃驊港四大港口(圖1所示)。而這四大港口發(fā)展并不平衡，天津港由于規(guī)模大、設備完善、遠洋運輸和集裝箱運輸迅速、交通便捷等原因，日益壯大，呈現(xiàn)出了“一港獨大”的局面，運輸壓力日漸顯現(xiàn)。同時，由于北京市與這四大港口協(xié)作能力不強，制約了北京市的發(fā)展。

圖1　北京周邊重要港口分布

(三)大都市區(qū)各城市功能定位不清，制約了區(qū)域整體競爭力

北京與周邊城市功能定位不清。京津冀城市群中，北京和天津“身兼數(shù)職”包攬了五大中心功能，北京市缺乏海港，遠洋運輸和集裝箱運輸功能較弱，港口經(jīng)濟發(fā)展受到制約，而北京周邊其他城市經(jīng)濟發(fā)展水平不高，幾大港口發(fā)展不均衡，與北京市發(fā)展的差距較大。據(jù)統(tǒng)計，北京周邊城市承德、張家口、廊坊、保定、滄州和唐山六市中有32個貧困縣，占周邊區(qū)縣數(shù)量的44%。[2]由此看來，北京周邊城市目前暫時無法獨立承載某項具體功能，區(qū)域整體競爭力較弱。這一方面加大了北京市的承載壓力，另一方面又加劇了周邊城市對北京市的依賴，不利于周邊城市獨立發(fā)展。

二、世界大都市區(qū)城際間行政協(xié)調(diào)治理經(jīng)驗

從世界范圍來看，大都市區(qū)日益發(fā)展成為一種重要的城市地域形式，其發(fā)展直接影響到國家競爭優(yōu)勢。隨著城市化進程的深化，西方國家大都市區(qū)發(fā)展日益成熟?？v觀世界城市的興起、發(fā)展和壯大，空間結(jié)構(gòu)布局形式雖然不同，但是發(fā)展本質(zhì)卻相同，都是通過發(fā)展核心城市經(jīng)濟，“反哺”輻射到周邊城市，周邊城市反過來作為核心城市經(jīng)濟發(fā)展的腹地支撐，實現(xiàn)區(qū)域齊頭并進，比翼雙飛。

(一) 東京：構(gòu)建大都市圈多中心發(fā)展規(guī)劃

東京是日本的首都和最大的都市，占地面積2188平方公里，約為日本國土總面積的0.6%，生產(chǎn)額卻達到了日本總生產(chǎn)額的16.9%，集中了日本13.5%的就業(yè)者和16.7%的企業(yè)。[3]作為日本的政治、經(jīng)濟、文化中心，東京面臨著因城市功能過度集中導致的交通擁堵、環(huán)境污染、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等方面的大城市問題。[4]鑒于這些問題，日本國土廳大都市圈整備局提出變東京單中心結(jié)構(gòu)為多中心、多圈層的城市結(jié)構(gòu)，為東京大都市圈各區(qū)域配置政府機關、優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化資源，同時對各個區(qū)域所承擔的城市職能進行了明確的分工，從而建設副中心、引導大都市圈由單中心結(jié)構(gòu)向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建多核的都市結(jié)構(gòu)，以緩解東京的發(fā)展壓力。[5]經(jīng)過規(guī)劃，東京大都市形成了明顯的區(qū)域職能分工體系，即通過建立東京中心部、多摩自立都市圈、神奈川自立都市圈、崎玉自立都市圈、千葉自立都市圈、茨城南部自立都市圈六大都市圈，分別承擔政治、商業(yè)、國際港灣、居住、工業(yè)、教育等城市職能。[6]各都市圈核心城市根據(jù)自身實際發(fā)展情況，充分發(fā)揮地方特色，分工協(xié)作、優(yōu)勢互補，謀求區(qū)域整體的發(fā)展。

(二)波士華大都市區(qū)：分工明確，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

紐約是美國最大的大都市地區(qū)，總?cè)丝?800多萬，是世界上最大的城市密集區(qū)之一。紐約為了有效地改善行政區(qū)域松散帶來的問題，加強與周邊城市的聯(lián)系與合作，提高區(qū)域競爭力，成立了區(qū)域規(guī)劃委員會：紐約大都市區(qū)域委員會和三州區(qū)域規(guī)劃委員會，統(tǒng)籌進行區(qū)域規(guī)劃。這一舉措整合和促進大都市經(jīng)濟、環(huán)境和公平正義三者的協(xié)調(diào)發(fā)展從而提高大都市的生活質(zhì)量。

波士華大都市區(qū)以紐約為核心，北起波士頓，南至華盛頓，以波士頓、費城、巴爾的摩、華盛頓4個特大城市為中心與周邊40多個中小城市連結(jié)形成“1+4”式城市群。在波士華城大都市區(qū)中，紐約、波士頓、費城、巴爾的摩、華盛頓均臨海，是城市群里最重要的港口。波士頓港兼具漁港和轉(zhuǎn)運地方產(chǎn)品的商港功能；紐約港主要是發(fā)展集裝箱運輸；費城港重點從事近海貨運；巴爾的摩港主要負責礦石、煤和谷物的轉(zhuǎn)運；而華盛頓港則以集裝箱貨運為主。這五個港口功能齊全，分工明確，共同構(gòu)成了運營靈活的港群體系，為波士頓大都市區(qū)的發(fā)展奠定了基礎。同時，波士華大都市區(qū)各中心城市各司其職，均具有明確的城市功能定位。波士頓作為文化中心，擁有全球聞名的哈佛大學、麻省理工學院；紐約作為經(jīng)濟中心，是世界金融、證券和外匯市場中心；費城和巴爾的摩重工業(yè)發(fā)達，主要從事鋼鐵、造船及有色金屬冶煉，是工業(yè)中心；華盛頓是美國的政治中心，聯(lián)邦政府坐落在此，具有國際政治活動舉足輕重的地位；五大城市均為城市群的港口中心，發(fā)展均衡。各城市均有符合自身特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)功能，彼此相互聯(lián)系，整體優(yōu)勢突出。

三、 我國京津冀大都市區(qū)城際間行政協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新

根據(jù)西方大都市治理的成功經(jīng)驗，我們可以得出結(jié)論：大都市區(qū)的發(fā)展單單依靠某一個或某兩個城市發(fā)展是不行的，必須相互協(xié)作，相互配合。同樣，北京市要建立世界城市，單靠自己的力量“單打獨斗”很明顯是力量有限的，需要依托周邊城市為其發(fā)展提供源源不斷的動力。現(xiàn)有剛性的行政界限阻礙了區(qū)域發(fā)展，這就要求我們必須打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的限制，實現(xiàn)城際間行政協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)新，提供相應的制度作為強有力的保障，將區(qū)域行政協(xié)調(diào)機制落到實處。

(一) 立足地方特色，明確區(qū)域城市功能定位

促進北京市與周邊城市協(xié)調(diào)合作發(fā)展的基礎在于經(jīng)濟的發(fā)展，而明確的城市功能定位可以為城市經(jīng)濟的發(fā)展指明方向，使得經(jīng)濟建設有的放矢。北京作為其周邊輻射范圍城市的政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心，城市功能太過聚集導致優(yōu)質(zhì)資源的集聚，可以說北京的高速發(fā)展實質(zhì)是以犧牲周邊城市利益為代價的。因此，為了有效地促進北京市與周邊地區(qū)的合作，必須對周邊城市在促進北京市發(fā)展的過程中承載的城市功能進行定位，大力發(fā)展周邊城市的經(jīng)濟，充分發(fā)揮其作為北京腹地的優(yōu)勢。如天津主要發(fā)展港口經(jīng)濟、高新技術等，唐山、張家口、滄州主要發(fā)展重工業(yè)，石家莊、保定、廊坊則主要發(fā)展輕工業(yè)、商業(yè)，承德、張家口因處于北京環(huán)境保護的上風上水地區(qū)，應主要大力發(fā)展清潔無污染能源、高新技術產(chǎn)業(yè)等。各城市根據(jù)自身特點，因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃，科學合理定位城市功能，既可避免重復建設和資源浪費，同時也促使生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)自由流動，提高了區(qū)域資源配置效率。[7]

(二) 推動區(qū)域政府跨省市合作，加強城際間協(xié)作

北京要實現(xiàn)跳躍式發(fā)展，全面建成世界城市，必須要依托周邊力量，同天津、唐山、保定、廊坊等城市結(jié)合起來，以區(qū)域內(nèi)各地方政府跨省市合作為基礎，增強區(qū)域內(nèi)交通、生態(tài)、環(huán)境、水和土地開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等建設，方能打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的界限，合理布局，在建設北京的同時帶動周邊城市發(fā)展。[8]同時還可以吸納管理人才和技術人才，分流北京人口，減少北京的城市壓力，同時有利于北京周邊城市的發(fā)展。北京及周邊城市應當開展一系列包括合作提供基礎設施建設、合作進行生態(tài)環(huán)境保護、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展等運動，從經(jīng)濟發(fā)展的全局出發(fā)，不斷加強聯(lián)系配合、信息溝通，促進京津兩地經(jīng)濟更快更好的發(fā)展；同時要建立協(xié)調(diào)性工作機制來指導京津冀大都市區(qū)各城市經(jīng)濟發(fā)展中的資源補償、固定資產(chǎn)投資項目等工作，為各大城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障。

(三) 建立區(qū)域大都市聯(lián)盟，促進區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展

根據(jù)對西方發(fā)達國家大都市區(qū)域公共治理的成功案例的分析，我們可以看出，構(gòu)建專門的大都市聯(lián)盟為大都市區(qū)域公共治理發(fā)展提供了科學、合理、專業(yè)的理論指導和政策參考。因此，筆者建議可以建立北京市與周邊城市參與的大都市聯(lián)盟，如區(qū)域發(fā)改委主任聯(lián)席會、市長聯(lián)席會等，[9]各區(qū)域通過領導層面的交流、合作，將區(qū)域合作落實在執(zhí)行層面上，促進區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展。這些專門的大都市聯(lián)盟成立的目的主要是為區(qū)域合作提供一個討論的平臺，通過對目前區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、政策、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等信息相互交流，研究當前和近期區(qū)域合作中需要解決的問題，并提出專業(yè)、科學的措施來解決這些問題。[10]

(四) 推進區(qū)域城際交通設施建設，實現(xiàn)一體化發(fā)展

實現(xiàn)區(qū)域公共產(chǎn)品供給一體化的首要途徑是推進區(qū)域城際交通設施建設(圖2所示)。目前，北京市及其周邊城市通過合作提供了完善的交通基礎設施建設，京承高速公路、京津高速公路復線建設體現(xiàn)了推進區(qū)域城際交通設施建設的成果。2008年京津城際鐵路正式開通運營，沿途設北京南站、亦莊、武清、天津4座車站，全程運行時間控制在30分鐘內(nèi)，方便了兩市的交通來往。幾乎與此同時，京津高速公路全線貫通，連接京津兩市南、北、中三條高速公路中的北通道，無疑極大地促進了北京、天津兩座特大型城市朝著同城化、一體化方向發(fā)展。

圖2　區(qū)域城際交通設施圖

北京缺乏海港在一定程度制約了北京的經(jīng)濟發(fā)展。因此，北京市要發(fā)展港口經(jīng)濟必須依賴于周邊的四大港口城市。借鑒波士華城市群港口城市發(fā)展的經(jīng)驗，可以考慮整合北京周邊地區(qū)港口資源，以天津港為核心，以秦皇島港、京唐港、黃驊港為依托，發(fā)展臨港新城曹妃甸，根據(jù)各大港口自身特色，進行合理功能定位，打造功能齊全的港群體系(如圖3所示)：天津港主要以國際集裝箱貨運為主；京唐港、秦皇島港主要以散貨轉(zhuǎn)運為主要運營方式；黃驊港、秦皇島港建設成為北方大型能源原材料進出口港，主要負責礦石、原油、煤炭、液化天然氣等能源進出口。北京則要揚長避短，建立和擴展物流港，實現(xiàn)北京朝陽口岸與天津、京唐、秦皇島、黃驊、曹妃甸港口的集裝箱貨物直通，加強北京市與周邊港口的聯(lián)系，實現(xiàn)分工協(xié)作，功能互補。同時北京市還成立了首都機場集團公司，該公司主要成員包括首都國際機場和天津濱海機場，進一步加強北京市和天津市海港的聯(lián)系，以彌補北京市的缺陷，支撐北京市港口經(jīng)濟永續(xù)發(fā)展。

圖3　北京周邊港口分布圖

(五)加快完善區(qū)域資源保護合作機制

完善區(qū)域資源保護機制首先需要建立完善地方政府績效考核評價指標體系，將資源消耗、環(huán)境損害、社會效益等因素納入政績考核評價指標體系中，建立體現(xiàn)環(huán)境要求的考核辦法、考核機制。在績效考核評價過程中，加強考核機制的監(jiān)督力度，在數(shù)據(jù)監(jiān)測、采集過程中，明確權責分配，在專門部門統(tǒng)一測算相關指標數(shù)據(jù)的基礎上，由市統(tǒng)計局和國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊對測量出的指標數(shù)據(jù)進行核查和確認，確?？己说目陀^性和公正性。[11]

其次，實行區(qū)際生態(tài)補償制度。在實踐中，北京市周邊地區(qū)為保證北京市環(huán)境資源不受到污染和破壞，做出了許多努力和犧牲。以冀北地區(qū)為例，冀北地區(qū)因為作為北京市水源地和上風方向，為保護北京市的大氣環(huán)境而做出不發(fā)展工業(yè)的決定，導致了冀北地區(qū)的經(jīng)濟遠遠落后于周圍地區(qū)。北京市作為受益者，應當在日后的發(fā)展中加強區(qū)域資源保護合作機制，實施區(qū)際生態(tài)補償制度，同時北京市應當給予冀北地區(qū)一定的政策優(yōu)惠、傾斜，以彌補冀北地區(qū)的經(jīng)濟損失。

縱觀古今中外世界大都市的發(fā)展，無一不是以中心城市或區(qū)域發(fā)展為核心，依托周邊城市力量，以周邊城市作為腹地支撐，促進區(qū)域協(xié)作，共同發(fā)展。北京要建設世界城市，單純依靠自己單打獨斗是不行的，必須借鑒世界大都市發(fā)展的經(jīng)驗，加強與周邊城市行政協(xié)調(diào)機制的建設，推進區(qū)域城際交通設施建設，加快完善區(qū)域資源保護合作機制，做到以北京市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎，以周邊城市如燕郊、廊坊、石家莊、承德等城市為依托，由內(nèi)而外謀求共同發(fā)展。

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[責任編輯：姚曉黎]

Innovation of Administrative Coordination Mechanism of Beijing-Tianjin-Hebei Metropolitan Region

MI Juan

(Politics and Law Department of Taiyuan University, Taiyuan 030009, China)

Abstract：With the development of globalization, competition between countries and regions concentrate on the metropolitan regional competition. The metropolitan governance has gradually become the focus of theory and practice. Therefore, this thesis makes the study of the administrative coordination mechanism among Beijing and Tianjin、Langfang、Zhangjiakou and Chengde, and learns from the successful experience of International Regional Public Governance. This thesis is striving at the gravity of strengthening the integration of administration、traffic facilities construction and region resources protection among Beijing and the surrounding city to put forward a mode of regional public governance which gathers international experience and local characteristics for Beijing-Tianjin-Hebei metropolitan region, and provides a reference for the practice of Beijing-Tianjin-Hebei metropolitan regional public governance.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei;metropolitan region； administrative coordination mechanism； regional planning； regional resources protection

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：2096-1901(2016)01-0010-05

作者簡介:米娟(1989-)，女，山西臨汾人，太原學院政法系教師，研究方向：大都市區(qū)域公共治理。

收稿日期:2015-12-18