張　琳

(福建省招標采購集團有限公司　福建福州　350002)

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淺議政府投資項目的全過程造價管理

張琳

(福建省招標采購集團有限公司福建福州350002)

文章針對政府投資項目普遍存在的“三超”問題，分析了政府投資項目的特點和實行全過程造價管理的必要性，并借鑒國外公共工程管理的經(jīng)驗，提出了全過程造價管理的主要措施，對于有效控制造價，保證項目效益具有重要作用。

政府投資項目；全過程造價管理；造價控制

0　引言

政府投資項目是指利用各級財政預算內(nèi)、外資金，或者用財政性資金作為還款來源的借貸性資金建設的項目，包括政府全部投資和部分投資的項目。長期以來，由于我國政府投資項目管理相關法規(guī)不完善，機制不科學，多頭管理、分段管理現(xiàn)象較為嚴重，雖然近年來日益重視，但實際工程中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，“概算超估算、預算超概算、結算超預算”的“三超”現(xiàn)象仍然較為普遍，有的甚至工程造價嚴重失控，這與政府投資項目管理不善、工程造價控制不嚴關系極為密切。政府投資項目類別眾多，既包括農(nóng)業(yè)、水利、交通、城鄉(xiāng)公用設施、生態(tài)環(huán)境等公共基礎設施項目，也包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障等公益服務項目，還有科技進步、高新技術、信息化工程等國家、省、市重點扶持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。由于政府投資項目投資額相對較大，投資效益直接關系百姓切身利益，社會關注度高，影響面廣，因此加強政府投資項目造價控制和管理十分必要，研究政府投資項目全過程造價管理具有重要意義。

1　我國政府投資項目投資超標的主要原因

多年來，我國政府投資項目“三超”現(xiàn)象較為普遍，且屢禁不絕，經(jīng)分析，主要有以下原因[1]：一是項目決策不科學，存在“先天不足”。部分地方政府受政績觀影響，為拉動經(jīng)濟增長，盲目倉促上馬政府投資項目，造成決策失誤，直接影響工程造價和項目投資效益。部分建設項目決策階段前期工作深度不夠，沒有進行可行性研究和論證，或者雖然編制了可行性研究報告，但內(nèi)容和數(shù)據(jù)不實，流于形式，投資估算不準確，與工程實際出入很大。二是項目建設和管理不專業(yè)。部分政府投資項目由于采用工程指揮部方式進行管理，管理機構臨時組建，工程項目建設各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，管理人員缺乏項目管理的經(jīng)驗和手段，管理水平和效率低，難以對造價進行有效控制。三是工程造價控制不嚴格。部分政府投資項目為形象工程，趕工嚴重，盲目提高建設標準，造成造價大幅攀升；部分政府投資項目邊勘察、邊設計、邊施工，導致設計修改量大，變更嚴重，返工頻繁，工期延誤，造價提高也就不足為奇了。上述種種原因?qū)е铝苏顿Y項目造價失控、資金流失，甚至出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛和拖欠農(nóng)民工工資，由此還帶來工程質(zhì)量安全等問題，嚴重影響了黨和政府形象，也給社會穩(wěn)定帶來了較大壓力。

2　全過程造價管理的概念及必要性

對于政府投資項目存在的工程造價超標等問題，必須給予高度重視，不斷改進和加強政府投資項目造價控制，實行全過程造價管理。所謂全過程造價管理，是指為確保建設工程的投資效益，對工程建設從可行性研究開始，經(jīng)初步設計、擴大初步設計、施工圖設計、承發(fā)包、施工、調(diào)試、竣工、投產(chǎn)、決算、后評估等的整個過程，圍繞工程造價所進行的全部業(yè)務行為和組織活動。2014年2月1日起施行的《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》(住房和城鄉(xiāng)建設部令第16號)明確規(guī)定，國家對建筑工程項目實行全過程造價管理。同年9月底，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于進一步推進工程造價管理改革的指導意見》(建標﹝2014﹞142號)，向全國工程造價行業(yè)發(fā)出了造價改革的“動員令”。意見要求完善工程全過程造價服務和計價活動監(jiān)管機制，建立健全工程造價全過程管理制度，實現(xiàn)工程項目投資估算、概算與最高投標限價、合同價、結算價政策銜接。同時，注重工程造價與招投標、合同的管理制度協(xié)調(diào)，形成制度合力，保障工程造價的合理確定和有效控制。

對于政府投資項目來說，為了保證項目效益，實施全過程造價管理非常必要，且意義重大。一是實施全過程造價管理，通過有效控制項目決策階段、設計階段和施工階段等各階段的工程造價，合理確定建設標準，不僅可以把項目投資控制在合理預算范圍之內(nèi)，而且可以合理使用人力、物力、財力，提高固定資產(chǎn)投資效益，更好地為社會主義市場經(jīng)濟服務。二是政府投資項目以政府為主導，其建設資金主要來自公共財政，加強政府投資項目全過程造價管理，有利于節(jié)約財政資金，防止尋租和腐敗現(xiàn)象發(fā)生，保證工程建設質(zhì)量，從而有效維護黨和政府形象。三是政府投資項目的建設和管理水平，直接關系百姓切身利益，也體現(xiàn)著政府的公共服務職能和服務水平。加強政府投資項目全過程造價管理，把有限的資金用于最需要建設的項目上，有利于充分發(fā)揮政府的公共服務職能，滿足公共需求，提高政府投資項目建設水平。

3　國外公共工程投資控制和造價管理的經(jīng)驗

政府投資項目在國外一般稱為公共工程，西方發(fā)達國家對其管理的方式雖不盡相同，但投資和造價控制都十分嚴格。例如英國，其側重于投資風險控制[2]。該國對公共工程主要采用PFI管理模式，也就是風險分擔方式，以加強投資控制。英國政府于20世紀90年代提出公共工程的PFI管理模式，該模式賦予特別目的公司公共工程項目的特許開發(fā)權，允許私營部門針對項目所需成本進行融資，并在規(guī)定的特許期通過公共部門的分期支付償還該成本,特別目的公司可以集項目的設計、建設、融資和運營于一體。該模式由于最優(yōu)的風險分擔機制，已成為英國政府認可的物有所值的模式之一，也被歐洲、澳大利亞、加拿大等國家廣泛采用。

另一發(fā)達國家意大利，公共工程監(jiān)督管理由公共工程建設管理委員會實施。項目所在地政府設立技術服務中心、檢查中心、觀察中心，組成公共工程建設管理委員會，接受政府委托進行建設管理。委員會中各中心各司其職，技術服務中心主要提供有關工程造價方面的技術服務；檢查中心主要對公共工程投資執(zhí)行情況、建設標準、工程造價、法律法規(guī)執(zhí)行情況、安全施工等情況進行檢查處理；觀察中心負責收集工料消耗、材料價格、人工工資、分部分項工程價格、工期等數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)庫，代表政府發(fā)布計價依據(jù)，供全社會參考使用。各中心既協(xié)調(diào)配合，又相互制約，對公共工程造價起到了有效控制作用。同時，該國在招投標環(huán)節(jié)進行充分的市場競爭，投資在100億里拉以內(nèi)的公共工程，需在全國范圍內(nèi)招標；超過100億里拉的，需全歐洲招標，且每個公共工程都必須有詳細預算，并嚴格按標準和規(guī)范進行建設，不得突破預算，對于有效控制工程造價也發(fā)揮了重要作用。

我國鄰國日本，通過各種投資立法將政府投資完全納入立法的保護與監(jiān)督之下。政府投資項目的投資分為中央政府、都道府縣和市鎮(zhèn)村三個層次，建設投資的比例大體上為5∶2∶3。中央政府本身不僅承擔了大量基礎設施的建設任務，同時還分擔了一部分地方政府建設的資金。對于工程造價，日本國土交通省發(fā)布了一整套工程計價標準，作為計算工程造價的依據(jù)。實行“勞動定額制”，即按工程量確定工日，以工日計價。在同類工程中分工種，按投資規(guī)模確定工日數(shù)，然后乘以工資額即得人工費。日本預算定額量價分開，量公開，價保密。對于公共工程，政府指定專門機構收集掌握勞務、機械、材料單價，并編制復合單價，作為控制政府投資的依據(jù)。公團或公社負責公共工程的建設、開發(fā)和改造，所有公共工程都要按照一定的程序進行。公團或公社介于政府與私人之間，社會地位特殊，具有“國營”性質(zhì)，是“官辦自營”式的特殊法人單位。公共工程的招標，主要由公團或公社具體負責實施，可以采用一般競爭招標、指名競爭招標、隨意契約等方式選擇承包商。

4　全過程造價管理的主要措施

政府投資項目實行全過程造價管理，要借鑒國外公共工程先進的造價管理方式和經(jīng)驗，結合我國政府投資項目特點，切實加強各階段工程造價控制。研究并實行全過程造價管理，就是要在批準的工程造價限額內(nèi)，對工程建設前期、工程設計階段和施工階段等主要建設過程中所需全部建設費用進行嚴格的確定、控制、監(jiān)督和管理，隨時糾正發(fā)生的偏差，保證項目投資目標的實現(xiàn)，確保取得較好的投資效益和社會效益。

4.1做深做細做實項目前期工作

一是要認真貫徹執(zhí)行國家政府投資項目管理的相關規(guī)定，嚴格執(zhí)行基本建設程序，認真制定項目建議書?？尚行匝芯?、項目立項和初步設計等要及時報項目審批部門批準同意，以明確項目建設規(guī)模和投資。二是加強工程可行性研究，合理確定建設標準。要借鑒英國等歐洲國家經(jīng)驗，在項目前期加強投資風險分析與控制。要在項目建議書基礎上全面收集資源、地質(zhì)、水文、氣候、環(huán)境、配套、技術等資料，提出多種不同的建設方案，對建設項目在技術、工程和經(jīng)濟上是否合理可行進行全面分析和比較論證。對于特大型項目、特殊類型項目，必要時進行不可行性論證，為項目投資決策提供充分可靠依據(jù)。三是完善項目決策制度。要逐步建立政府投資項目公示制度和聽證制度，認真聽取黨代表、人大代表、政協(xié)委員和相關領域?qū)＜业囊庖娊ㄗh，發(fā)揮民主監(jiān)督和專家技術支撐作用，增強社會各界的知情權、參與權和監(jiān)督權，提高決策的科學化水平。

4.2高度重視項目設計階段造價控制工作

設計是項目建設的靈魂，一般來說設計費僅占項目投資總額的1～2%，但對整個項目投資的影響卻可以達到70%以上，特別是施工圖設計，一旦施工圖確定，其他方面對工程造價的影響也就只有10%左右了。因此，要切實加強設計過程的工程造價控制。

4.2.1實行限額設計

采用限額設計是控制工程造價的有效手段[3]，從項目設計開始建設單位就要把控制造價的意識扎根于全體設計人員心中。建設單位要監(jiān)督設計團隊嚴格按照批準的設計任務書和投資估算來控制初步設計，按照批準的初步設計總概算來控制施工圖設計。在工程設計過程中，項目負責人要按專業(yè)分解投資限額并下達至各專業(yè)設計人員，各專業(yè)要在保證使用功能的前提下，按分配的投資限額進行設計。工程造價人員要實時動態(tài)跟蹤項目設計進度，與設計人員密切配合，及時跟進，及時反饋，設計人員及時進行調(diào)整，確保按照限額完成施工圖設計。

4.2.2保證設計深度

設計深度是影響工程造價的重要原因，作為政府投資項目的建設方，應當要求設計單位按照項目類別嚴格執(zhí)行住房城鄉(xiāng)建設部設計文件編制深度規(guī)定，做好各個設計階段和各個專業(yè)的設計工作。實際工程中，設計人員往往只重視方案選擇，而忽略了初步設計編制深度要求，這往往導致工程量無法準確計算，因此保證初步設計文件深度非常重要。在施工圖設計階段，要確保施工圖設計文件深度，設計文件中選用的材料、構配件、設備，應當注明其規(guī)格、型號、性能等技術指標，其質(zhì)量要求必須符合國家規(guī)定的標準。施工圖的設計深度，除了要滿足項目功能需要，符合國家規(guī)范、標準規(guī)定，還要滿足設備材料采購、非標準設備制作的需要，能夠指導現(xiàn)場施工，避免深度不足和后期變更影響進度和工程造價。

4.2.3嚴格控制設計變更

從實際工程來看，鑒于設計工作的重要性，設計變更往往是導致工程造價超標的主要原因，因此要加強設計變更管理，嚴格控制設計變更。政府投資項目的初步設計，一經(jīng)批準不得擅自修改，必須進行修改的，應將修改后的初步設計報請原審批機關重新審批。特別是涉及可行性研究報告、投資計劃等主要內(nèi)容的調(diào)整，如建設規(guī)模、使用性質(zhì)、產(chǎn)品方案和主要設備、建設地點等方面的修改，必須報原審批機關重新審批。施工圖設計和審查，必須以經(jīng)審批的初步設計圖紙和批文為依據(jù)。施工圖設計階段，不得擅自增加建設內(nèi)容，提高建設標準。由于施工圖設計文件是指導現(xiàn)場施工的依據(jù)，施工圖一經(jīng)審查合格，任何單位和個人均不得擅自修改。確需修改的，要嚴格履行變更程序，防止不合理的設計變更造成工程造價的提高。設計變更涉及增加造價的，要認真研究，嚴格審查，保證設計變更的必要性、合理性和真實性。

4.3嚴格控制施工階段工程造價

施工階段是把設計圖紙變成建筑實體的過程，也是有效控制工程造價、合理確定造價依據(jù)的過程。

4.3.1規(guī)范施工招投標，強化合同管理

一般來說，施工額占工程總投資額70%以上，加強施工招投標管理對于控制工程造價意義重大。要借鑒日本和意大利經(jīng)驗，達到一定規(guī)模的項目，依法進行公開招標，擇優(yōu)選擇施工單位。施工招標文件是施工階段的綱領性文件，充分體現(xiàn)了招標人的意愿，好的招標文件不僅能夠有效地控制工程造價，降低工程成本，還可以有效保證工程質(zhì)量。因此招標人要客觀公正、科學合理地制定招標文件，保證其符合相關規(guī)定要求。要制定合理的標底和投標的最高限價，確定合規(guī)的評標辦法，制定合理可行的合同條款。要切實抓好標后管理，嚴格依照招標文件相關條款及時簽訂施工合同，強化合同在實施過程中的調(diào)整、修改、補充管理，嚴禁中標后雙方簽定與原合同相背離的其他合同。

4.3.2采用工程量清單計價方式

近年來，工程量清單計價方式已成為主流計價方式，全國大部分政府投資項目都采用工程量清單計價。這種計價方式使過去“事后算總賬”變?yōu)椤笆虑八慵氋~”，也方便了變更、調(diào)整、索賠、結算等工作，不僅是工程招投標競價的需要，也是我國計價體制改革的核心。計算工程造價時，可以參照日本做法，實行量價分開計算。因此，要按照《建設工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》(住房城鄉(xiāng)建設部令第16號)，嚴格執(zhí)行《建設工程工程量清單計價規(guī)范》(GB50500-2013)及相關專業(yè)規(guī)范，認真計算工程量。由于工程造價由分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規(guī)費、稅金等五部分組成，規(guī)費、稅金必須按規(guī)定計算，是固定值，所以要嚴格控制分部分項工程費、措施項目費和其他項目費。應以分部分項工程費、措施項目費、其他項目費為重點，認真編制工程量清單，確保工程量清單編制的準確性。

4.3.3嚴格現(xiàn)場簽證制度

現(xiàn)場簽證是施工階段工程造價控制的重點[4]，也是建設單位和施工單位雙方關注的焦點。在施工過程中，由于種種原因，施工現(xiàn)場常常會出現(xiàn)地質(zhì)條件、設計圖紙、工程量、計劃進度、使用材料等方面的變化。建設單位要加強事前控制，重視技術與經(jīng)濟的相互協(xié)調(diào)，合理確定現(xiàn)場調(diào)整內(nèi)容。要督促設計單位加強圖紙會審和現(xiàn)場交底工作，提供良好現(xiàn)場技術服務，指導施工人員全面準確理解設計內(nèi)容和意圖，盡可能把設計問題暴露在施工之前，減少設計修改和施工返工，避免費工費料人為增加造價。對易引起現(xiàn)場簽證、設計變更的部位，如施工單位刻意采用不均衡報價，試圖通過現(xiàn)場簽證、設計變更增加造價的，建設單位要高度重視，提前預防，加強管理，盡可能減少現(xiàn)場簽證。確有需要必須進行調(diào)整的，以及對工程造價影響較大的重大設計變更，要先算帳，后變更，變更內(nèi)容要嚴格按實結算，以使工程造價得到有效控制。

4.3.4加強竣工結算審核

竣工結算階段是最終確定工程造價的階段，竣工結算的結果直接反映了建設工程的實際造價。在竣工結算審核時，要堅持以現(xiàn)行的計價規(guī)范為依據(jù)，按照施工合同約定，根據(jù)施工圖、竣工圖、現(xiàn)場簽證、工程變更并結合現(xiàn)場實際情況對量、價、費進行嚴格審核，確?？⒐そY算真實準確。要收集完整的竣工資料，嚴格按照各專業(yè)定額規(guī)定的工程量計算規(guī)則逐項進行核對，核實有無多算、重算、冒算和錯算現(xiàn)象，確保工程量核算質(zhì)量。要仔細核實設計變更及現(xiàn)場簽證，審核簽證的時間、地點、事由、原始數(shù)據(jù)及數(shù)量等，切實把好施工簽證審核關。要做好材料費審核工作，明確材料供應方式，注意搜集材料供應單位及詢價渠道，掌握市場動態(tài)，嚴格審核材料單價。要準確套用定額及取費標準，注意各專業(yè)冊的使用范圍及使用界限劃分，防止高套定額子目和類別現(xiàn)象，確保取費標準的準確性、合理性和真實性。

5　結論

(1)由于政府投資項目大多屬于基礎設施和社會事業(yè)領域，對經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展具有基礎性、先導性作用，在“十三五”經(jīng)濟新常態(tài)下，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體系的不斷完善，隨著改革的深入和政府職能的轉(zhuǎn)變，對政府投資項目的造價控制與管理提出了更高的要求，實行全過程造價管理顯得更為迫切和必要。

(2)對政府投資項目實行全過程造價管理，要強化工程建設前期、工程設計階段和施工階段的造價控制。工程建設前期要嚴格履行基本建設程序、進行充分研究論證、發(fā)揮專家輔助決策和社會監(jiān)督作用；工程設計階段要實行限額設計、保證設計深度、嚴格控制設計變更；施工階段要規(guī)范施工招標、加強合同管理、實行工程量清單計價、嚴格現(xiàn)場簽證制度、加強竣工結算審核。

(3)實行全過程造價管理，要鼓勵和推廣全過程工程造價咨詢制度。工程造價管理是一項技術性、專業(yè)性、政策性很強的工作，要切實轉(zhuǎn)變觀念，積極創(chuàng)造條件，發(fā)揮工程造價咨詢企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，促進工程造價咨詢企業(yè)參與項目全過程造價管理，為有效控制工程造價做出貢獻。

(4)要在實行全過程造價管理的基礎上，學習借鑒國外公共工程先進的造價管理經(jīng)驗，結合我國政府投資項目特點，引入工程項目全生命周期造價管理理論[5]，對政府投資項目的建造、使用、拆除等全生命周期，綜合進行成本預測和控制管理。要改變我國政府投資項目重建設過程，輕項目前期決策，特別是忽視項目維護和運營管理、不考慮項目拆除成本等問題，切實提高政府投資項目綜合效益。

[1]龍奮杰,郭華鋒.我國建設項目投資失控的原因與對策分析[J].建筑經(jīng)濟，2003(3):50-52.

[2]胡振,朱金弟.對我國公共項目開發(fā)中應用PFI融資模式的探索[J].建筑經(jīng)濟,2001,19(5):32-34.

[3]孟祥韜,霍喆赟.工程限額設計的必要性及實施策略芻議[J].價值工程,2015(18):19-21.

[4]劉占時.淺談現(xiàn)場簽證對工程造價的影響[J].建筑與預算,2013(9):13-14.

[5]尹貽林.從全過程造價管理到全生命周期造價管理[J].建筑監(jiān)督檢測與造價,2008 (2):46-50.

The Brief Analyzation on the Whole Process Cost Managemen of Government Investment Projects

ZHANG Lin

(Fujian Provincial Tendering &Purchasing Group Co.,Ltd，F(xiàn)uzhou 350002)

In view of the "three super" problems existing widely in the government investment projects，based on the experiences of foreign public engineering management，the main measures were pointed out by analyzing its characteristics and the necessity of practicing the whole process cost management.It will play an important role on controlling of the engineering cost effectively and ensuring the effectiveness of the project.

The government investment project;The whole process cost management;Cost control

張琳(1981.09-),女,工程師。

E-mail:277032850@qq.com

2016-04-06

TU723.3

A

1004-6135(2016)05-0082-04