F.Muenzel(德)、田建設(shè)　整理

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聯(lián)邦德國法文件官方文本發(fā)布規(guī)定與實例

F.Muenzel(德)、田建設(shè)整理

【摘要】本文是德國作者介紹聯(lián)邦德國法律文件發(fā)布的基本情況，說明法律法令必須明確公布，告知天下才是生效的程序之一。不能拿出一個“內(nèi)部規(guī)定”來說這不能辦，那不能辦。

【關(guān)鍵詞】德國立法實例

有史以來，德國是一個聯(lián)邦制的國家。全國是一個國家，各州也是一個國家。聯(lián)邦和各州都有自己的立法。當(dāng)前，德國有16個州。此外，“基本法”即德國憲法第18條保證每縣和每城鄉(xiāng)都有自己的議會(小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公民大會可以代替議會)和立法。城鄉(xiāng)還可以組成城鄉(xiāng)聯(lián)合機構(gòu)，城鄉(xiāng)聯(lián)合體也可以有自己的議會和立法。(此外,德國是歐洲聯(lián)盟的成員，歐洲聯(lián)盟的立法也適用在德國。本文不涉及歐盟的法文件發(fā)布。)總之，除歐洲立法外，德國立法中法文件發(fā)布層面如下：

——聯(lián)邦

——州

——縣

——城鄉(xiāng)聯(lián)合

——城鄉(xiāng)

(基本法和每州的憲法規(guī)定每個立法層面的范圍)

有三個州(柏林、漢堡、不來梅)是城市，沒有縣；柏林和漢堡也沒有下屬城鄉(xiāng),但是有相當(dāng)于城鄉(xiāng)的“區(qū)”(Bezirke)。大部分州沒有綜合城鄉(xiāng)聯(lián)合體。專門的“城鄉(xiāng)聯(lián)合”是幾個城鄉(xiāng)為了執(zhí)行共同的專門任務(wù)而設(shè)立的機構(gòu)，譬如：共同的廢水處理機構(gòu)。

在德國有兩類立法：法律和法令。議會通過的立法叫法律(Gesetz)，政府(行政)機關(guān)制定的立法叫法令(Rechtsverordnung)。法令必須本著法律制定的立法授權(quán)，即法律給某政府機關(guān)授予一定范圍內(nèi)的立法權(quán)，該機關(guān)才可以制定法令。(縣級以下的議會立法叫Satzung即“章程”)

按德國基本法第82條，聯(lián)邦的法律、法令必須經(jīng)聯(lián)邦立法公報(Bundesgesetzblatt)公布才能生效。每州立法都有相當(dāng)?shù)姆ㄎ募l(fā)布規(guī)定。譬如，按漢堡憲法第52條，除建筑規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃所包括的地圖外，州法律必須刊載于漢堡市法律法令公報(Hamburgisches Gesetz-und Verordnungsblatt)。(地圖則應(yīng)該存入在漢堡國家檔案局。在檔案局，任何人都可以查看和拷貝這些地圖。)按漢堡市“關(guān)于法令公布的有關(guān)法律”，法令也必須經(jīng)漢堡市法律法令公報發(fā)布。再如：梅克倫堡—前波莫瑞(梅波，Mecklenburg-Vorpommern)州的憲法第58條規(guī)定，法律、法令都應(yīng)當(dāng)由梅波法律法令公報(Gesetz-und VerordnungsblattfuerMecklenburg-Vorpommern)公布。此外，按照梅波州的“城鄉(xiāng)憲法”(Kommunalverfassung)第5條、92條、129條規(guī)定必須公布縣、城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)聯(lián)合即Aemter(區(qū))的章程。梅波州內(nèi)政部關(guān)于城鄉(xiāng)憲法的第二個執(zhí)行條例，有關(guān)部門和地區(qū)應(yīng)當(dāng)自己制定登載公布的媒體。(人口在5000人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以只用布告欄公布章程)譬如，Parchim縣發(fā)表叫“Unser Landbote”(本地信差)的公報。Parchim縣內(nèi)的Luebz市、海地堡區(qū)和該區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)表共同的公報“Turmblick”(高樓眺望)。上述兩種“Unser Landbote”和“Turmblick”則免費送給該地區(qū)每戶。兩個公報也可以發(fā)布廣告，用廣告費補充發(fā)行費用。

除法律、法令外，聯(lián)邦和每州的憲法法院的部分判決也有跟法律相同或更強的約束力。因此，按有關(guān)的法律規(guī)定，也應(yīng)該公布這些判決的有法律約束力的內(nèi)容。譬如，按“聯(lián)邦憲法法院法”第31條第2款，如果該法院決定某法律是否符合憲法或者其他聯(lián)邦立法或如果該法院決定某法律無效，應(yīng)當(dāng)在“聯(lián)邦立法公報”里公布該判決的核心內(nèi)容。如果聯(lián)邦憲法法院決定，國際公法某條內(nèi)容是否與德國聯(lián)邦法律的部分不同，并是否直接應(yīng)用制定個人的權(quán)利和義務(wù)，或者認定某條聯(lián)邦法律是否仍然有效，按照法律也應(yīng)把有關(guān)判決的核心內(nèi)容記載于“聯(lián)邦立法公報”。

此外，法律立法過程中，立法草案和有關(guān)的說明和論證都需按規(guī)定載入議會機關(guān)報發(fā)布。如：Bundestagsdrucksachen聯(lián)邦議院文件、Bundesratsdrucksachen聯(lián)邦參議院文件等等。

上述公布渠道都為紙質(zhì)的媒體，任何人可以通過公開途徑征訂(縣級以下大體是免費提供給居民)。同時作為電子網(wǎng)絡(luò)媒體供公眾查找。

譬如，聯(lián)邦立法公報有http://frei.bundesgesetzblatt.de/(1998年以來)。漢堡市法律法令公報有http://www.luewu.de/gvbl/index.php和http://hh.juris.de/start.htm。梅波州法律法令公報有http://www.mv-regierung.de/laris/index_gesamtliste.htm。

為了找聯(lián)邦和各州的公報，也可以用www.parlamentsspiegel.de：在www.parlamentsspiegel.de中按zum Dokumentenarchiv，就在Gesetzesbl?tter下按Bund或有關(guān)的州。Parchim縣公報(本地信差)http://www.kreis-pch.de/cms/Parchim_prod/Parchim/Aus_der_Verwaltung/Unser_Landbote/index.jsp。(Luebz區(qū)公報Turmblick臨時沒有網(wǎng)頁)。

在全國議會文件網(wǎng):http://www.parlamentsspiegel.de/portal/Parlamentsspiegel_neu/Webmaster/anfang.jsp還能找到聯(lián)邦和各州的議會文件。但是，該網(wǎng)站沒有聯(lián)邦議會最近三年的文件。這些文件應(yīng)當(dāng)直接去聯(lián)邦議會本身的網(wǎng)站//drucksachen.bundestag.de找。在該網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)選BUNDESTAGSDRUCKSACHE(聯(lián)邦議會文件)或者BUNDESTAGSPROTOKOLL(聯(lián)邦議會記錄),然后填寫文件或者記錄的號碼，網(wǎng)站就提供原文(pdf形式)。此外，聯(lián)邦司法部的http://www.gesetze-im-internet.de/aktuell.html提供聯(lián)邦共和國建立以來所有的聯(lián)邦法律法令。

上述媒體都是官方主辦的季刊和網(wǎng)站。因為在德國，國家等組織對出版、印刷或者復(fù)制、進口、發(fā)行活動不進行監(jiān)督管理，所以任何人或單位都可以發(fā)表任何不違反刑法、著作權(quán)法的內(nèi)容；而且法律、法令、官方公布資料和法院判決與關(guān)于判決的官方文件不受著作權(quán)法的保護。因此，發(fā)表立法和司法資料和有關(guān)文章的出版物和網(wǎng)站很多。

譬如，明斯特(Muenster)大學(xué)的網(wǎng)站：http://www.uni-muenster.de/Jura.itm/hoeren/INHALTE/lehre/lehrerecherchejuralinksnational.htm免費提供1990/1997年度的聯(lián)邦立法公報(公報本站也有這些年度，但是應(yīng)當(dāng)支付費用)。http://www.caselaw.de提供聯(lián)邦法院(即民刑法方面最高法院)和聯(lián)邦憲法法院1998年以來的判決。http://lexetius.com提供德國的8個最高法院：歐洲法院，歐洲一級法院，聯(lián)邦憲法法院，聯(lián)邦法院：即民刑事方面最高法院，聯(lián)邦行政法院，聯(lián)邦財政法院：即處理稅收糾紛的最高法院，聯(lián)邦勞動法院，聯(lián)邦社會法院：即處理社會保險、社會救濟方面糾紛的最高法院2000年以來的主要判例等裁決。http://www.jura.uni-sb.de/Entscheidungen有類似內(nèi)容。

當(dāng)然，大部分雜志和網(wǎng)站發(fā)表專門的立法、立法草案和有關(guān)文章。

譬如，關(guān)于外國人法有http://www.aufenthaltstitel.de/stichwort/auslaender.html， http://www.migrationsrecht.net/component/option,com_comprofiler/Itemid,0/task,registers/(收費)，關(guān)于外國人入德國國籍的規(guī)定http://www.einbuergerung.de/index2.htm，關(guān)于醫(yī)療保險等健康問題的立法有聯(lián)邦政府衛(wèi)生部的http://www.bmg.bund.de/cln_041/nn_600110/DE/Gesetze-und-Verordnungen/gesetze-und-verordnungen-node,param=.html_nnn=true，等等。

在這些官方和非官方的網(wǎng)站上，怎么找關(guān)于某政治和立法問題的資料？現(xiàn)舉例如下：

當(dāng)前歐洲政治輿論的一個熱點是“黑戶”。下面以關(guān)于這個熱點的資料為例子。

首先應(yīng)當(dāng)考慮的問題是：用什么關(guān)鍵詞最好？

德國人討論“黑戶”時不用“黑戶”這個概念。在德國網(wǎng)上找有關(guān)資料時可以用Zuwanderung、Migration、Aufenthaltstitel、Integration等等關(guān)鍵詞。特別重要是Duldung、Kettenduldung兩個詞?！昂趹簟笔菤W洲歷史所造成的悲劇。歐洲人口只相當(dāng)于中國人口的一半。但是，中國人以黃帝當(dāng)為共同的前祖，中國人的95%以上用漢語。歐洲人不僅不認識共同的前祖，而且也沒有“歐語”。只占歐洲的三分之二的歐洲聯(lián)盟已有21個官方語言。歐洲是非常不團結(jié)的地區(qū)。歐洲的內(nèi)部矛盾在一方面鼓勵了競爭、文化、科學(xué)、經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，造成不斷的戰(zhàn)爭和破壞。特別在20世紀前一半，歐洲人為了打倒“不好”的“種族”、“階級”、“民族”的“壞分子”而互相剝奪、驅(qū)逐、消滅。其結(jié)果，在第二世界大戰(zhàn)結(jié)束后幾年之間，在歐洲有幾千萬個“壞分子”四處亂走，失去了故鄉(xiāng)，沒地方歡迎他們。這些“難民”是原來的黑戶。但是第二世界大戰(zhàn)結(jié)束以來的60多年也是歐洲歷史以來遠最長的和平時間。在這幾十年中，西歐漸漸成功達到團結(jié)，在和平和政治協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟。經(jīng)濟發(fā)展需要很多勞動力，事實上要求難民和本地民的一體化。而且不僅“黑戶”大體沒了，1960年代以來，史無前例的西歐經(jīng)濟發(fā)展也吸引了大量來自南斯拉夫、土耳其等跟西歐鄰接的地區(qū)和北非、南美等原屬歐洲殖民地來歐的移民。

大戰(zhàn)后的經(jīng)濟發(fā)展中，西歐各國的立法對移民的限制本來不嚴。誰有工作、大體懂該國語言、沒犯刑法的人大體都可以得到居留權(quán)。跟這些規(guī)定相似，各國國籍法雖然對愿意入國籍的移民在語言、文化方面(即關(guān)于“一體化”，Integration)的要求更高點，但是基本上一致。此外，各國還特別照顧要求政治避難的難民。但是在1980年代，情況有很大的改變。在一方面，歐洲就業(yè)率下降了，西歐已不需要很多新的勞動力。另一面，隨著前蘇聯(lián)的解體、東歐改革開放等發(fā)展，來歐難民的數(shù)字增長得多了。中非饑荒的難民過地中海逃向歐盟南方各國，早已有親屬在中北歐工作的原南斯拉夫人、土耳其庫爾德人等等逃本國內(nèi)戰(zhàn)跑到德國等北歐國家。歐洲當(dāng)局干脆不大知道怎么對付移民高潮。很多移民只得到臨時居留權(quán)。原則上，他們的本國內(nèi)戰(zhàn)等不安全情況穩(wěn)定下來的話，應(yīng)當(dāng)回去。但是很多不回去。有的干脆不登記戶口。有的以各種理由得到“臨時容忍(Duldung)”他們再留幾個月的決定，決定到期重新得到同樣的決定……(所謂的“鏈條容忍”，Kettenduldung，即聯(lián)系的容忍)。有的孩子在德國出生或者來德只有幾個月后一直在德國長大，上學(xué)，現(xiàn)在中學(xué)畢業(yè)了，仍然只是“臨時容忍”，原則上必須離開德國回到什么他們不認識的“故鄉(xiāng)”。(同時，歐洲的合法“移民化”也越來越強。譬如，當(dāng)前在德國大城市小學(xué)一年級，孩子的三分之一以上在家里不講德語。)

這就是“黑戶”問題。南歐幾個國家大體每幾年一次公布黑戶大赦，允許在某日以前入國的移民登記而得到居留權(quán)。

在德國，本世紀初開始討論怎么能調(diào)整“移民”的所有的問題，即依據(jù)什么條件批準外國人入境旅行、學(xué)習(xí)、居留、就業(yè)等，什么外國人能申請入籍，怎么鼓勵已有居留權(quán)的外國人和德國人的“一體化”，怎么處理黑戶問題，等等。在2001年，聯(lián)邦政府給議會提供“移民法”(Zuwanderungsgesetz)的草案，通過www.parlamentsspiegel.de能找到草案原文(聯(lián)邦議會文件14/7387，http://dip.bundestag.de/btd/14/073/1407387.pdf)。

按照草案第20條，外國人申請居留權(quán)、就業(yè)權(quán)的話，應(yīng)當(dāng)按該人的年齡、教育水平、工作經(jīng)驗、德語知識和跟德國文化的關(guān)系等等條件評價該人的分數(shù)；按德國當(dāng)前的移民需求，政府應(yīng)當(dāng)每年決定申請“綠卡”的人應(yīng)當(dāng)有的最低分數(shù)，然后批準相當(dāng)?shù)纳暾垺Ｒ驗椤昂趹簟贝篌w在德國已經(jīng)居留很長，通過草案第20條大概也可以解決大部分黑戶的問題。但是右派政黨反對這樣機械地批準居留權(quán)的程序，草案通不過，在2004年11月25日終于通過不包括第20條的移民法(Bundesgesetzblatt I.2050，是網(wǎng)上通過：www.parlamentsspiegel.de/portal/Parlamentsspiegel_neu/Webmaster/Dokumente_neu/index.jsp，按Gesetzesblatter，Bund而填年齡即04和頁數(shù)即2050才能得到的文件)。按該法第25條第5款，如果“應(yīng)當(dāng)離開德國的外國人依據(jù)法律或事實理由不能回去的話，有關(guān)部門可以給他授予居留許可……”。這就是說，行政機關(guān)可以比較靈活地處理黑戶案子。在該法通過的時候，各方面的政治家同意要監(jiān)督此后的行政實踐，按實踐經(jīng)驗研究必要的立法修改、具體化。

其結(jié)果，德國各州的行政實踐不大一致。因此，各州政府內(nèi)政部部長開會準備移民法施行細則草案，部分州已經(jīng)適用(內(nèi)容：//fhh.hamburg.de/stadt/Aktuell/behoerden/inneres/einwohner-zentralamt/service/auslaenderrechtliche-weisungen/zentr-ale-alb/weisung-1-2006,property=sou-rce.pdf)，但是部長會議上不能統(tǒng)一看法。在輿論和在聯(lián)邦議會，也開始紛紛討論法律的修改，特別是關(guān)于黑戶問題的新立法。兩個在野黨派已經(jīng)提出了有關(guān)立法草案，即左黨的聯(lián)邦議會文件16/369(//dip.bundestag.de/btd/16/003/1600369.pdf)和綠黨的聯(lián)邦議會文件。16/218(//dip.bundestag.de/btd/16/002/1600218.pdf)。聯(lián)邦議會在2006年1月19日首次討論這兩件草案。

討論(記錄：http://dip.bundestag.de/btp/16/16011.pdf， 第797頁以下)中，各方面代表詳細講了有關(guān)實踐和法律問題。當(dāng)然在好幾個專門的非官方網(wǎng)占也能找到有關(guān)輿論和資料，譬如在www.migrationsrecht.net/nachrichten-auslaenderrecht-politik-gesetzgebung/bundestag-buendnis90/gruene-linkspartei-kettenduldungen-gesetzentwurf-2.-aenderungsgesetz-zum-aufe.html。

立法歷史資料：德國在中世紀和近代的主要立法是“帝國議會的綜合決定”(Reichsabschiede)。990-1747年之間的綜合決定等重要立法匯編請看http://lehre.hki.uni-koeln.de/drw-cgi/kleioc?_kleioprot=0010KlDRW&_1=datendig&cat2use=buecher&beschr=Vorspann+I-IV+%5BTitelblatt%5D&execterm=RAbsch.+I&prevpage=F6%2Frabschvo%7Cz12inhx&seite=F6%2Frabschvo%7Co01tit&nextpage=F6%2Frabsch1%7Cg003。

中世紀和近代的地方立法請看：

http://lehre.hki.uni-koeln.de/drw/和 http://www.ub.uni-heidelberg.de/helios/digi/rechtsquellen.html,譬如盧備克(Luebeck)城市法: http://digi.ub.uni-heidelberg.de/diglit/drwLuebeckStat 1798。

(后注：F.Muenzle 教授是德國馬普學(xué)會外國與國際私法研究所研究員、哥廷根大學(xué)法學(xué)教授，終身熱心于對中國民法及土地制度的研究，本文是應(yīng)社科院法學(xué)所圖書館田建設(shè)老師的邀請撰寫，整理者在此深表感謝)