李春玉

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深化改革科學(xué)推進(jìn)煤城城鎮(zhèn)化

李春玉

幾年來，雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺河四個煤城在實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略、持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，取得了階段性成效。但近期受主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)低迷影響，遇到了一些突出的困難和問題。在資源日漸枯竭的情況下，要增信心、強定力、促發(fā)展，作好拓展發(fā)展新空間，培育發(fā)展新動力工作，完善發(fā)展理念，實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)。

一、煤城城鎮(zhèn)化進(jìn)展較快，高于全國平均水平

煤城的城鎮(zhèn)化一直伴隨煤炭和煤化產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展。我省四個煤城積極落實國家和省的城鄉(xiāng)一體化政策和棚戶區(qū)改造、塌陷區(qū)治理政策，加快了城鎮(zhèn)化步伐。主要成效表現(xiàn)在三個方面：一是結(jié)合煤城各自的實際情況制定了城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展思路。雞西市提出“一核三心、點軸發(fā)展”的總體思路，堅持改造老城、建設(shè)新城、打造特色小城鎮(zhèn)三舉同步；雙鴨山市明確“北國山水麗城、田園森林綠城、邊塞人文亮城”的總體城市定位，側(cè)重改造安邦河等城市基礎(chǔ)設(shè)施；七臺河市提出“提升桃山，優(yōu)化茄子河，轉(zhuǎn)移新興，培育金沙”的總體思路，側(cè)重實施“產(chǎn)城共建”；鶴崗市提出在城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村人口進(jìn)城等六個方面持續(xù)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。二是以棚戶區(qū)改造、塌陷區(qū)治理和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，全面實施城建重點工程。雞西市近年拆遷棚戶區(qū)430萬平方米，開工建設(shè)830萬平方米，已有8萬戶困難居民喜遷新居。完成投資107億元修建公路5090公里，投資17億元對穆棱河和興凱湖生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理和保護(hù)，計劃投資30億元建設(shè)興凱湖至市中心的供水工程。雙鴨山市近年來累計投資80億元，治理采煤塌陷區(qū)92萬平方米，安置居民1.3萬戶。實施棚戶區(qū)改造，開工建設(shè)住宅300萬平方米，將安置居民3.2萬戶，實施安邦河改造工程10公里。三是出臺政策鼓勵“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，加速人的城鎮(zhèn)化。鶴崗市成立了城鄉(xiāng)一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公機構(gòu)，針對兩縣兩區(qū)出臺了城鄉(xiāng)戶籍、社會保障等九個方面的統(tǒng)一政策鼓勵農(nóng)民進(jìn)城，財政為此投資8000多萬元。雙鴨山市以打造“時代新城”為切入點，計劃引導(dǎo)7萬戶農(nóng)民變身市民，并給予“兩個不變、一個享有”（即農(nóng)民變市民后，土地承包經(jīng)營權(quán)不變、原有的惠農(nóng)政策不變，享有與市民同等待遇）的優(yōu)厚政策。四個煤城的城鎮(zhèn)化率已高出全國平均水平，最高的鶴崗市已達(dá)到80%。

二、煤城城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的突出矛盾

（一）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)低迷制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然要與產(chǎn)業(yè)化同步。2011年以來，全國煤炭行業(yè)受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)建設(shè)、鋼鐵等行業(yè)利潤走低以及煤炭行業(yè)自身資源萎縮、管理粗放等多重因素綜合影響，持續(xù)低迷。我省的煤城受到嚴(yán)重影響。資源減少導(dǎo)致煤炭開采難度大、成本高、安全性差。需求減少導(dǎo)致煤炭及下游產(chǎn)品價格走低，行業(yè)利潤下降，不少煤企陷入困境。產(chǎn)業(yè)低迷對城鎮(zhèn)化影響是多方面的，如三產(chǎn)弱化、就業(yè)不足、投資和消費乏力，直接影響農(nóng)民進(jìn)城的主動性。

（二）財政減收限制城鎮(zhèn)化剛性支出，煤城財政收入受主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)影響明顯。四個煤城煤炭行業(yè)稅收明顯減少，煤炭行業(yè)稅收占財政收入的比重持續(xù)下降。與財政減收相反，城鎮(zhèn)化的剛性支出卻有增無減，重點體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和償還歷史欠賬、城鎮(zhèn)化相關(guān)的公益事業(yè)支出、棚改和塌陷區(qū)治理地方資金匹配等方面。

（三）就業(yè)渠道狹窄影響以人為核心的城鎮(zhèn)化。由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)低迷，一批煤礦處于關(guān)停甚至破產(chǎn)狀態(tài)，與煤炭行業(yè)相關(guān)的洗煤、焦炭以及礦山機械、物流運輸?shù)刃袠I(yè)都受到不同程度影響，下崗失業(yè)人員增多。與此同時，農(nóng)民進(jìn)城成為市民，也意味著將有一批勞動力流入城市就業(yè)。

三、拓展發(fā)展新空間，在調(diào)整中持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化

煤炭資源和煤炭需求雙重減少導(dǎo)致的行業(yè)低迷既是煤城的困難，也是推進(jìn)煤城經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、加快城市建設(shè)發(fā)展的良機。要增信心、強定力，用好用活國家和省里的支持政策，解決面臨的問題。以改革的勇氣和開放的決心，立足優(yōu)勢，著眼長遠(yuǎn)，激發(fā)內(nèi)生動力，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

（一）立足當(dāng)前，上下合力，化解矛盾，鞏固和發(fā)展城鎮(zhèn)化成果，全面落實《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》。堅持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與推進(jìn)城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌考慮，把穩(wěn)增長、保就業(yè)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的抓手，推動煤與非煤產(chǎn)業(yè)齊頭并進(jìn)，走一、二、三產(chǎn)均衡發(fā)展道路，尤其在抓緊打造非煤主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上出思路、快行動、早見效。瞄準(zhǔn)農(nóng)牧業(yè)、木材加工業(yè)和綠色食品加工業(yè)以及醫(yī)藥、石化等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展金融、旅游和物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

推進(jìn)國企改革，提升產(chǎn)業(yè)支撐力。在新一輪國有企業(yè)改革中尋突破，推進(jìn)國有煤炭企業(yè)改革。堅持下放、精簡、創(chuàng)新、自主的原則，使企業(yè)減少干預(yù)、減輕包袱、完善機制、打破壟斷、走向市場。通過調(diào)動金融杠桿、吸納職工入股、引入經(jīng)理人機制、減掉企業(yè)辦社會職能等辦法，支持煤和煤化企業(yè)輕裝上陣、減負(fù)增效，提升對城鎮(zhèn)化的支撐力。

抓住機遇，用好用活政策。國家新一輪支持東北振興政策中，很多方面是我省從省情出發(fā)主動爭取來的。煤城要率先學(xué)習(xí)政策、爭取政策和用好政策，依靠政策支持城鎮(zhèn)化。爭取國家建設(shè)北電南送輸電項目；爭取國家在煤城建設(shè)煤化工研究中心或?qū)嶒炇遥_展煤化領(lǐng)域的產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新改革試驗，重點研究發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，在焦炭、煤焦油、煤氣、苯和化肥等產(chǎn)品上做好精深加工文章；爭取國家在支持國企改革、工礦區(qū)搬遷、民生工程和生態(tài)保護(hù)等方面的扶持政策。

堅持實事求是，科學(xué)確定城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度。根據(jù)地方財力和群眾意愿合理確定城鎮(zhèn)化進(jìn)程，堅持鞏固成果、穩(wěn)步推進(jìn)。對于國家和省市既定的棚戶區(qū)改造和采煤塌陷區(qū)治理任務(wù)，要敢于對上反映實情求得理解和支持，爭取提高國家補助資金額度，也可爭取適當(dāng)延長建設(shè)期，防止過度舉債建設(shè)。

用好省級融資平臺，整合使用省級支持資金和地方財政資金。城建項目更多地選擇BT或BOT形式，把有限的資金用到刀刃上。對于政府承接的企業(yè)辦社會職能，如“三供一業(yè)”實施市場化改革，盡量避免增加財政負(fù)擔(dān)。關(guān)心群眾生產(chǎn)生活，做好就業(yè)再就業(yè)工作。引導(dǎo)勞動力從煤向非煤產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，重點向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。落實好煤礦職工就業(yè)、失業(yè)等保險政策，開展多種形式的資助活動，加強職業(yè)技能培訓(xùn)。

（二）著眼長遠(yuǎn)，依靠改革和開放激發(fā)內(nèi)生動力，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整中持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化。推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實施主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)精細(xì)化和多元化戰(zhàn)略，依靠產(chǎn)業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化。研究兩個轉(zhuǎn)變，優(yōu)化兩個產(chǎn)業(yè)鏈：即從出售資源向精深加工轉(zhuǎn)變，注重延伸產(chǎn)業(yè)鏈；從“一煤獨大”向“煤與非煤”共同發(fā)展轉(zhuǎn)變，注重拓展產(chǎn)業(yè)鏈。落實《黑龍江省煤炭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃》，根據(jù)煤城的地理區(qū)位特點，有側(cè)重地發(fā)展綠色農(nóng)牧業(yè)，為食品加工業(yè)奠定優(yōu)質(zhì)原料基礎(chǔ)。大力發(fā)展煤化、石墨、醫(yī)藥、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)。

堅持市場化導(dǎo)向，加快調(diào)整經(jīng)濟構(gòu)成，大力發(fā)展非公經(jīng)濟，以經(jīng)濟活力帶動城鎮(zhèn)化。進(jìn)一步明確民營經(jīng)濟的地位和作用，落實國家和省提出的簡政放權(quán)的有關(guān)要求，嚴(yán)格限制政府部門對企業(yè)的各種干預(yù)，減少審批，簡化流程。各級部門要少管理多服務(wù)，變事前監(jiān)管為事中事后監(jiān)管，最大限度地激發(fā)企業(yè)活力、培育項目生成。在國有企業(yè)中開展混合所有制改革，為非公經(jīng)濟進(jìn)入開辟通道，在煤礦資源轉(zhuǎn)讓、糧食購銷、鐵路公路建設(shè)、旅游資源開發(fā)、教育醫(yī)療、金融保險等領(lǐng)域敞開大門，讓民營企業(yè)平等享有資源配置權(quán)和行業(yè)參與權(quán)。

加大對外開放，利用四個煤城發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)，依靠對外開放引領(lǐng)城鎮(zhèn)化。國務(wù)院《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》提出，擴大向東北亞區(qū)域及發(fā)達(dá)國家開放合作，打造一批重大開放合作平臺，完善對外開放政策。在煤城城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要大手筆謀劃，變被動為主動，變不利為有利，立足煤城現(xiàn)有的密山、蘿北及周邊外貿(mào)口岸，瞄準(zhǔn)俄、日、韓、朝等國外企業(yè)和市場，利用鄰近歐亞大通道和遠(yuǎn)東濱海邊疆區(qū)扎魯比諾海港的區(qū)位優(yōu)勢，以發(fā)展煤化、石墨、果蔬和綠色食品精深加工產(chǎn)業(yè)為主，引入外商投資企業(yè)，建設(shè)俄、日、韓等特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)。大力發(fā)展跨境農(nóng)業(yè)合作及邊境商貿(mào)旅游等服務(wù)業(yè)。抓住建設(shè)東北亞絲綢之路發(fā)展戰(zhàn)略的契機，用好用活邊境口岸和歐亞大通道的地理區(qū)位優(yōu)勢，逐步把四個煤城打造成我省“出口抓加工、進(jìn)口抓落地”的高效平臺。

（作者單位：黑龍江省人民政府發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯/楊松yangsong@fendouzazhi.cn