楊　　帆　　宋鵬飛

環(huán)境區(qū)域合作治理中的法律問題研究

楊帆宋鵬飛*

內(nèi)容提要：環(huán)境是人類社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，但近代工業(yè)技術(shù)的飛速發(fā)展使地球環(huán)境遭遇了嚴(yán)重的危機。作為發(fā)展中國家的中國，快速的經(jīng)濟增長、粗放的發(fā)展方式給生態(tài)環(huán)境帶來極大的壓力，一些地方甚至因此付出巨大的代價，影響社會的綜合發(fā)展。理論研究成果和實踐經(jīng)驗表明，應(yīng)對環(huán)境危機，一定要走區(qū)域合作之路。環(huán)境保護的地緣性要求各個縣市、省份、區(qū)域之間開展合作，而法制是開展區(qū)域合作的長效保障。當(dāng)前國內(nèi)外有關(guān)低碳發(fā)展、環(huán)境保護的區(qū)域合作及其法制建設(shè)都處于探索階段，成功的模式較少。有效緩解我國環(huán)境危機，必須綜合考量我國各省份、各區(qū)域的實際情況，借鑒國際社會有益做法，通過區(qū)域立法來推動和鞏固低碳發(fā)展，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護。

環(huán)境危機低碳發(fā)展區(qū)域合作法制回應(yīng)

一、環(huán)境治理需要區(qū)域合作

區(qū)域合作，一般是指以橫向經(jīng)濟聯(lián)系為鏈接、在自主的基礎(chǔ)上，按照互利互惠、協(xié)同發(fā)展的原則，區(qū)域之間不同行為主體在某些領(lǐng)域突破傳統(tǒng)阻礙進(jìn)行合作而發(fā)生的一種組織行為、經(jīng)濟行為。相比其他合作，區(qū)域合作對環(huán)境治理尤為重要：

1.從經(jīng)濟社會發(fā)展的角度來講，區(qū)域合作首先是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，區(qū)域之間通過合作集中資源優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，增加區(qū)域的合力，使得各自經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模擴大和抗風(fēng)險能力提高。伴隨區(qū)域經(jīng)濟一體化快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)環(huán)境壓力緊繃和氣候問題日益嚴(yán)重。工廠將不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的污水和廢氣不經(jīng)處理直接排放到河流與大氣中，造成整個流域的水資源破壞；區(qū)域大氣污染物排放量嚴(yán)重超標(biāo)，酸雨頻繁威脅農(nóng)作物生長；家用汽車數(shù)量與日俱增，大氣污染、噪音污染等隨著經(jīng)濟發(fā)展的愈演愈烈，自然資源成為區(qū)域內(nèi)的稀有資源。地理環(huán)境已經(jīng)成為制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要條件，區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展走區(qū)域環(huán)境合作之路已然成為一種趨勢。

2.從環(huán)境保護的效益性角度出發(fā)，“最初的環(huán)境資源立法將重點放在污染物產(chǎn)生后的排放限制或廢物產(chǎn)生后的處理處置方面，故被稱為末端治理。”1張璐：《環(huán)境產(chǎn)業(yè)的法律調(diào)整——市場化漸進(jìn)語環(huán)境資源法轉(zhuǎn)型》，科學(xué)出版社2005年版，第28頁。然而隨著時間的考驗，“先污染、后治理”的環(huán)境代價弊端日益明顯，因為一旦環(huán)境遭到污染和破壞，短期往往難以消除和恢復(fù)，超過環(huán)境承受極限甚至具有不可恢復(fù)性。在活生生的數(shù)據(jù)與教訓(xùn)面前，以 “預(yù)防為主”的環(huán)境政策引起了人們的關(guān)注。然而，要從源頭遏制環(huán)境問題的產(chǎn)生，必須加強環(huán)境區(qū)域合作，從整體上進(jìn)行統(tǒng)一、科學(xué)的規(guī)劃，實現(xiàn)環(huán)境保護的綜合治理。

3.環(huán)境區(qū)域合作是緩解環(huán)境危機的重要保障。從全球范圍內(nèi)來看，西方發(fā)達(dá)國家目前面臨的環(huán)境問題以環(huán)境污染為主，而廣大發(fā)展中國家則主要是環(huán)境破壞。我國雖然是發(fā)展中國家，但現(xiàn)今的環(huán)境問題卻兼具雙重性，環(huán)境破壞、環(huán)境污染兩種類型的環(huán)境問題都到了亟需解決的地步。從環(huán)境的整體性角度出發(fā)，環(huán)境是整個地球的生態(tài)一體化問題，但不能否認(rèn)的是，它首先是區(qū)域的問題。地球是迄今唯一適合人類生存與發(fā)展的地方，人類社會要保護好這個綠色家園，一定要對環(huán)境問題進(jìn)行有效預(yù)防和恢復(fù)治理，要做到科學(xué)的規(guī)劃及合理的利用有限的自然資源，加強環(huán)境區(qū)域合作。若只是區(qū)域內(nèi)各個個體只顧自己利益，缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)治理機制，環(huán)境治理的效果肯定是甚微的。

二、環(huán)境治理區(qū)域合作的實踐探索

（一）全球范圍內(nèi)關(guān)于環(huán)境區(qū)域合作的實踐

“種類越來越多的環(huán)境問題，它們在范圍上是地區(qū)性的或全球性的，或者它們影響著共同的國際領(lǐng)域，將要求國與國之間廣泛合作及國際組織采取行動以謀求共同的利益?！薄度祟惌h(huán)境宣言》第7條原則明確宣示，因此，全世界加強環(huán)境合作也理所當(dāng)然的事情。近幾年世界各國正在積極摸索直接有效解決區(qū)域環(huán)境問題的措施，在已建立的區(qū)域合作組織基礎(chǔ)上進(jìn)行環(huán)境區(qū)域合作的協(xié)商是目前最為便捷的途徑。

歐盟是全球區(qū)域一體化的最成功的組織。在成立伊始，歐盟就規(guī)劃了明確的目標(biāo)，即在歐盟的范圍內(nèi)，促進(jìn)經(jīng)濟活動的合作和均衡發(fā)展；在環(huán)境不受破壞的前提下，實現(xiàn)持續(xù)的和穩(wěn)定的經(jīng)濟增長，達(dá)到高水平的經(jīng)濟行為的轉(zhuǎn)化。作為歐盟的成員國多數(shù)為發(fā)達(dá)國家，幾乎都是工業(yè)革命的先驅(qū)國，進(jìn)入工業(yè)時代已近百年，各種環(huán)境隱患日益明顯，且國與國相鄰又聯(lián)系密切，環(huán)境問題一旦發(fā)生就像瘟疫一般在整個歐洲大陸蔓延開來，于是歐盟即采取措施進(jìn)行環(huán)境保護，且制定相關(guān)的法律與政策予以保障。2趙藝雯：《論環(huán)境區(qū)域合作制度的建設(shè)》，載 《可持續(xù)發(fā)展·環(huán)境保護·防震減災(zāi)——2012年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（2012.6.22-25.成都）論文集》，第474頁。歐盟的區(qū)域環(huán)境一體化以兩個顯著特征而聞名，即 “超國家的機構(gòu)制定環(huán)境保護的法規(guī)政策”和成員環(huán)境保護觀念成熟。歐盟這種超國家機構(gòu)之所以能順利成立發(fā)展，取決于獨立統(tǒng)一的貨幣政策，獨立的貨幣統(tǒng)一體系為其市場內(nèi)部統(tǒng)一和一致對外關(guān)系提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，以致使歐盟組織的內(nèi)部機構(gòu)不受各個成員國的制約，這也是比其他區(qū)域一體化組織有優(yōu)勢的一點。

歐盟成員國環(huán)境保護意識非常強烈，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展一直處在世界的領(lǐng)先地位。歐盟的前身歐共體在1970年提出的第一個環(huán)境口號 “環(huán)境無國界”，接著在1973-1977年實施歐共體的第一個環(huán)境行動計劃，其規(guī)定的11條原則對后來一直影響深遠(yuǎn)。通過一系列法律手段建立了歐盟的環(huán)境合作與約束機制，迄今為止歐盟制定了200多部與環(huán)境和資源保護有關(guān)的法律，內(nèi)容涉及環(huán)境質(zhì)量的基本法規(guī)、工業(yè)生產(chǎn)過程的標(biāo)準(zhǔn)以及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。歐盟統(tǒng)一制定的法律法規(guī)，為其成員國提供了一個共同的基礎(chǔ)，各成員國利益相關(guān)者商定具體實施方式，實現(xiàn)了追逐共同環(huán)境目標(biāo)的利益。

北美自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境區(qū)域合作類似同歐盟，環(huán)境區(qū)域成員國的成員環(huán)境保護意識也很高。1992年美國、加拿大和墨西哥三國共同簽定了 《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，減低了貿(mào)易關(guān)稅和壁壘。在加強區(qū)域經(jīng)濟一體化的同時給三國在環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)調(diào)合作開了好頭。環(huán)境問題應(yīng)不應(yīng)該寫入 《北美自由貿(mào)易協(xié)定》當(dāng)時爭論很大，但其后簽訂的 《北美環(huán)境合作協(xié)定》為區(qū)域成員國之間的友好環(huán)境合作打下了基礎(chǔ)，該協(xié)定主要規(guī)定了環(huán)境保護的條約義務(wù)、建立專門的環(huán)境工作機構(gòu)和尋求環(huán)境爭端的妥善解決等等來實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護。從上世紀(jì)70年代開始，美國、加拿大和墨西哥三個北美主要國就對嚴(yán)重的跨界環(huán)境污染十分關(guān)心，在環(huán)境問題的區(qū)域合作治理上取得了許多成功經(jīng)驗。有一點不同于歐盟，北美自由貿(mào)易區(qū)不具有獨立的超國家機構(gòu)，北美自由貿(mào)易區(qū)的環(huán)境區(qū)域合作的法規(guī)政策等多是基于成員國之間的協(xié)商，由成員國成立專門的委員會處理協(xié)定之下的具體工作。

在亞洲，進(jìn)行區(qū)域環(huán)境保護合作，已成為亞洲各個國家所達(dá)成的共識。1997年啟動的東亞區(qū)域合作是亞洲經(jīng)濟一體化的開端。其后每年規(guī)定期限舉辦的 “10+3”會議和以此逐漸形成的 “10+1”和中韓會議等會議體制，為打造多元化的環(huán)境區(qū)域合作提供了良好的契機。

（二）我國地方政府主導(dǎo)下區(qū)域環(huán)境合作的實踐探索

在全國范圍內(nèi)，我國已經(jīng)形成珠三角、粵港澳、長三角等多個成熟的經(jīng)濟發(fā)展圈，由于對經(jīng)濟發(fā)展與GDP增長的過于追求，這些經(jīng)濟發(fā)展圈一度忽略了環(huán)境生態(tài)的保護。但近幾年頻發(fā)且愈發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境污染問題迫使這些地區(qū)開始關(guān)注區(qū)域內(nèi)的污染治理問題。如為加快推進(jìn)長三角環(huán)境保護一體化，長三角兩省一市 （江蘇、浙江和上海）按照 “科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃；務(wù)實合作，創(chuàng)新機制；突出重點，整體推進(jìn)；優(yōu)勢互補，互利共贏”的原則，注重合作的公平和效益，從長三角區(qū)域整體環(huán)境系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮的角度，制定了合理的區(qū)域合作規(guī)劃，建立了區(qū)域環(huán)境保護合作機制。我國新修訂的 《環(huán)境保護法》（以下簡稱新 《環(huán)境保護法》）雖然規(guī)定了地方政府的區(qū)域合作制度，但完整的實施及保障機制卻并未確立。環(huán)境區(qū)域合作應(yīng)該以共同的利益為基礎(chǔ)，才能確保參加合作主體的積極性。完善我國環(huán)境區(qū)域合作制度，應(yīng)從以下幾方面著手：

1.以生態(tài)利益補償機制的構(gòu)建為契機，推動環(huán)境區(qū)域合作的發(fā)展。新 《環(huán)境保護法》有諸多創(chuàng)新點，其中第三十一條規(guī)定了 “國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”，該規(guī)定為生態(tài)利益補償機制的構(gòu)建提供了指引。但該條也只是做出了宏觀的規(guī)定，有關(guān)具體的操作規(guī)程以及政府的責(zé)任都沒有詳細(xì)的規(guī)定，進(jìn)一步的實施還需深入研究和不斷完善關(guān)于生態(tài)利益的補償機制。

首先，要設(shè)立合作主體之間的生態(tài)利益補償平臺?？v向的政府間生態(tài)補償制度具有一定的局限性，補償主體的能力及其目標(biāo)只在其所轄范圍內(nèi)，所以我們要建立橫向的區(qū)域政府間資金轉(zhuǎn)移支付制度。在交易方式上以市場為交易媒介，而不能讓政府同時成為交易規(guī)則的制定者和適用者，這樣才能高效的發(fā)揮生態(tài)利益補償機制的功能。其次，要協(xié)商制定生態(tài)利益分享制度。環(huán)境區(qū)域合作其關(guān)鍵問題就是各個合作主體的利益如何調(diào)節(jié)，生態(tài)利益分享機制合理與否，不僅關(guān)乎合作主體的動力，更重要的是它直接關(guān)乎合作的成效。最后，還應(yīng)設(shè)立權(quán)威性的利益協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。無論制度規(guī)定的有多么完美，在具體的合作實踐中仍會出現(xiàn)各種地方利益沖突和矛盾，此時就需要設(shè)立具有權(quán)威性的生態(tài)利益協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。不管是國家層面的跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)委員會還是合作主體協(xié)商設(shè)立的內(nèi)部管理機構(gòu)，都必須賦予其相應(yīng)的權(quán)限，以及解決爭議的程序，實現(xiàn)對環(huán)境爭議公平、公正、及時的解決。

2.以管理為職能，成立跨區(qū)域的環(huán)境合作組織。區(qū)域環(huán)境合作對于環(huán)境治理最重要的意義體現(xiàn)在其對跨界污染的有效治理上，而我國目前 “跨界污染”的頻頻的發(fā)生主要原因是：許多區(qū)域仍以本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為要務(wù)，他們認(rèn)為污染不發(fā)生在自己的地盤上就行。3李英：《區(qū)域環(huán)境合作與可持續(xù)發(fā)展法制初探》，載 《法學(xué)家》2007年第2期。對此，設(shè)立跨區(qū)域的環(huán)境管理組織，對區(qū)域性環(huán)境污染問題實行專門管理十分必要。當(dāng)前我國在環(huán)境區(qū)域合作機構(gòu)設(shè)立上已經(jīng)進(jìn)行了一些探索。例如，一些地方設(shè)立了環(huán)保區(qū)域督查中心，這種機構(gòu)的設(shè)置為我國環(huán)境區(qū)域合作管理機構(gòu)的設(shè)立指明了方向。在西方環(huán)境法治發(fā)達(dá)的國家，針對環(huán)境區(qū)域合作形成的制度都已十分成熟，因此，我國在進(jìn)行區(qū)域合作組織設(shè)立的探索時對西方的相關(guān)制度也可以進(jìn)行合理借鑒。我國設(shè)立面向低碳的跨區(qū)域的環(huán)境合作組織時，必須充分考慮以下幾個方面問題：首先，在劃分環(huán)境區(qū)域前，一定要進(jìn)行科學(xué)的研究分析，合理確定環(huán)境污染的流域，并將這種劃分模式在法律上予以明確規(guī)定，而不能像以往只是依據(jù)政府部門的行政協(xié)議。其次，在具體的機構(gòu)設(shè)置上，可以在國務(wù)院的指導(dǎo)下，設(shè)立由合作區(qū)域各級政府、環(huán)保部門、企業(yè)、研究機構(gòu)及有關(guān)社會組織組成的針對環(huán)境區(qū)域合作的委員會。機構(gòu)以召開定期合作會議的形式，對合作區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境治理問題進(jìn)行協(xié)商，這種由各級主體互動交流的工作制度，有利于政府制定符合公共利益的環(huán)境規(guī)劃，提高區(qū)域環(huán)境問題治理能力。

3.構(gòu)建區(qū)域環(huán)境合作治理的信息溝通機制。信息溝通是區(qū)域環(huán)境合作治理的基礎(chǔ)，系統(tǒng)化的信息溝通機制對開展合作治理具有關(guān)鍵作用。修訂后的 《環(huán)境保護法》設(shè)專章規(guī)定了 “信息公開和公眾參與”，這是我國環(huán)保信息溝通的一大進(jìn)步。但在條文中規(guī)定信息權(quán)的主體是公民、法人和其他組織，不是開展環(huán)境區(qū)域合作的地方行政主體之間。雖然政府作為社會主體的一種也有權(quán)去查詢其他政府合作主體公布的環(huán)境信息，進(jìn)而達(dá)到信息溝通機制要實現(xiàn)的目標(biāo)，但這與制度化、體系化信息溝通機制在本質(zhì)上存在著差別。顯然，地方政府不論是在信息交流的時間上還是在內(nèi)容上都更具有優(yōu)勢，并且更能實現(xiàn)合作各方的溝通交流。因此，應(yīng)建立和完善政府間的信息交流機制，促進(jìn)跨區(qū)域政府之間，政府與企業(yè)、社會團體、非政府組織之間的信息交流分享和交流溝通，在落實協(xié)議、合作運作階段要經(jīng)常性進(jìn)行互動和溝通，善于發(fā)現(xiàn)合作中的現(xiàn)實問題，妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系，及時調(diào)整合作策略，以保證合作的順利進(jìn)行。4朱元秀、徐長樂：《我國區(qū)域合作中的政府間協(xié)議淺析——以上海為例》，載 《當(dāng)代經(jīng)濟管理》2011年第7期。

構(gòu)建信息溝通機制最重要的是要建立區(qū)域環(huán)境信息溝通平臺，對此，可以依托互聯(lián)網(wǎng)科技，利用互聯(lián)網(wǎng)資源，建立統(tǒng)一的環(huán)境區(qū)域合作信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)環(huán)境信息的及時分享和高速傳送，使各個合作主體都能隨時掌握和了解合作區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境信息。此外，還要建立環(huán)境信息通報制度，現(xiàn)代環(huán)境信息通報有多種方式，如通過官方網(wǎng)站進(jìn)行公示、展開聯(lián)合會議、發(fā)布環(huán)境信息簡報等等，通過這些途徑將環(huán)境信息在合作組織內(nèi)部進(jìn)行通報。在環(huán)境區(qū)域合作組織內(nèi)部，管理機構(gòu)可以建立多元化的環(huán)境信息通報制度，定期通報各個合作主體的有關(guān)環(huán)境信息，對區(qū)域合作組織整體的環(huán)境治理進(jìn)行適時的溝通和及時的調(diào)整，保障治理工作的高效完成。

三、環(huán)境區(qū)域合作的法制化治理

（一）我國環(huán)境區(qū)域合作法制現(xiàn)狀及存在的問題

我國從法律層面上意識到環(huán)境問題的嚴(yán)峻態(tài)勢始于1972年召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會議。在隨后的幾年，經(jīng)過不斷研究論證，于1979年出臺了新中國第一部有關(guān)環(huán)境的專門法律——《中華人民共和國環(huán)境保護法 （試行）》。自此算起，我國的環(huán)境法律體系建設(shè)已走過了近四十年的歷程，在此期間，國家從多方面對環(huán)境法律體系進(jìn)行了完善，除了對 《中華人民共和國環(huán)境保護法》進(jìn)行了修改以外，還制定了 《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等幾十部與環(huán)境保護有關(guān)法律法規(guī)，這些法律對我國的環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但縱觀我國環(huán)境法律體系，其中對環(huán)境區(qū)域合作的規(guī)定少之又少，在國際社會大力提倡環(huán)境區(qū)域合作的背景下，我國的相關(guān)立法表現(xiàn)出了嚴(yán)重滯后。

首先，關(guān)于環(huán)境區(qū)域合作制度我國的根本法律中并沒有給予明確的條文支持。例如在我國憲法中雖然有關(guān)于環(huán)境保護的總綱性規(guī)定，但對環(huán)境區(qū)域合作制度卻沒有原則性的指導(dǎo)，這使得我國的環(huán)境法律法規(guī)缺少了其在制定環(huán)境區(qū)域合作制度時的指導(dǎo)方針。新 《環(huán)境保護法》中也只是對縱向的環(huán)境治理主體做出了規(guī)定，其中第十七條和第十八條都是對有關(guān)環(huán)境監(jiān)測和治理的制度詳細(xì)規(guī)定，但它只從國務(wù)院、環(huán)保部到地方各級政府的職權(quán)做出了明確了劃分，對地方各級政府之間如何展開環(huán)境合作并沒有提出有建設(shè)性的規(guī)定。此外，該法中的諸多規(guī)定還與環(huán)境區(qū)域合作制度的構(gòu)建思想相悖，例如第七條，該條一并規(guī)定了環(huán)保部和地方人民政府環(huán)境保護主管部門監(jiān)督管理職責(zé)，同時明確了工作方針是統(tǒng)一管理，類似的法律規(guī)定都表明行政區(qū)劃是我國環(huán)境管轄的根基。強調(diào)行政區(qū)域內(nèi)部的治理，忽視環(huán)境治理的區(qū)域性，這將阻礙區(qū)域間的合作，也不利于環(huán)境區(qū)域合作制度構(gòu)建。

其次，地方政府對開展環(huán)境區(qū)域合作缺少相應(yīng)的配套法規(guī)。在我國，因為環(huán)境問題是各級政府部門在自己的轄區(qū)內(nèi)具體處理，這使得具有地方特色的環(huán)境法規(guī)的制定顯得尤為重要。但在實際的地方環(huán)境立法工作中往往表現(xiàn)出了立法形式主義，只是盲目的追求與中央有關(guān)立法的對應(yīng)一致，沒有因地制宜的考慮本地實際的立法需求以及環(huán)境問題的區(qū)域性，這就致使我國地方環(huán)境立法的質(zhì)量不高。如，我國地方環(huán)境立法原則上應(yīng)以所轄行政區(qū)域為其效力范圍，根本無法有效解決跨區(qū)域的環(huán)境污染治理問題。環(huán)境要素的不確定性決定了我們不能以行政區(qū)域內(nèi)部的單一方式治理環(huán)境問題，像大氣污染、各種溫室氣體的排放其影響范圍都是跨行政區(qū)域的。因此，地方政府在開展環(huán)境保護工作和防治污染的立法時，一定要考慮跨行政區(qū)域立法的合作與協(xié)商。

（二）國際社會環(huán)境區(qū)域合作的法制實踐

環(huán)境區(qū)域合作需要統(tǒng)一的法律制度為其實踐提供保障，對此，國際社會付出了極大的努力。最早也最具有國際影響力的首推 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，該公約在1992年巴西召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會審議上通過，它是第一個在全球范圍內(nèi)為應(yīng)對氣候變化及其給人類生存和發(fā)展帶來威脅的國際公約，同時也是人類社會在解決氣候變化問題上展開國際合作探索的一個重要框架。該公約確立了一系列重要制度，這些制度為國際社會開展合作提供了方向和指南。其中的國家信息通報制度的制定可謂具有開創(chuàng)性，它規(guī)定了各締約國的報告義務(wù)和履行約定的情況等有關(guān)內(nèi)容，該制度不僅推動了公約的順利實施，也為后來國際社會、國家之間、一國行政區(qū)域內(nèi)部制定環(huán)境合作法律形成了示范作用。

為更好的推進(jìn)世界范圍內(nèi)的環(huán)境合作，國際社會于1997年在東京召開了另一歷史性的氣候大會。大會上各國經(jīng)過激烈的爭論，最終通過了 《京都議定書》這一更為詳細(xì)和具有可操作性的氣候環(huán)境公約，其中確立的 “京都三機制”即 “聯(lián)合履約”、“清潔發(fā)展機制”和 “排放貿(mào)易”為國際社會環(huán)境合作提供了清晰的思路?！奥?lián)合履約機制”以與會各國國家之間展開的環(huán)境合作項目為依托，本質(zhì)是利用本國技術(shù)，為其他國家盡快以低廉的成本完成承諾的溫室氣體減排目標(biāo)提供便利?！扒鍧嵃l(fā)展機制”被譽為三機制中最有創(chuàng)新力的一個，不僅如此，該機制對廣大發(fā)展中國家來說也具有積極意義。該機制的主要內(nèi)容是：如果發(fā)達(dá)國家不能完成其承諾的國內(nèi)減排任務(wù)，那么對于沒有完成的部分可以以向?qū)Πl(fā)展中國家提供技術(shù)和資金的方式，與發(fā)展中國家展開環(huán)境合作項目，從而實現(xiàn)國際社會總的減排目標(biāo)。該機制是發(fā)達(dá)國家應(yīng)對違約金和罰金機制而做出的取舍，最終清潔發(fā)展機制也成為了發(fā)達(dá)國家降低違約成本的主要方式?！芭欧刨Q(mào)易機制”，是指某一締約國如果超額達(dá)成其在協(xié)議框架里的減排承諾，對于其剩下減排額度便可以以交易的形式出售給那些超額排放的國家。

雖然 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和 《京都議定書》都規(guī)定了較為完整的制度，可在具體執(zhí)行的過程中總會出現(xiàn)各種阻礙，畢竟它要協(xié)調(diào)的是世界范圍內(nèi)各締約國的利益。但在 《公約》和 《議定書》有關(guān)制度的指引下，區(qū)域合作組織內(nèi)部制定的法律和政策卻獲得了較好的回應(yīng)。例如在歐盟內(nèi)部，各成員國對減排目標(biāo)都作出了正式承諾，同時也加快推動國內(nèi)立法為環(huán)境區(qū)域合作的發(fā)展提供法律保障。2010年11月，歐盟委員會以系列通報的形式公布了面向2020年歐盟能源戰(zhàn)略，提出在未來10年投資1萬億歐元用于能源基礎(chǔ)設(shè)施更新、跨國能源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和低碳技術(shù)研發(fā)等，這一能源戰(zhàn)略以保障歐盟能源安全供應(yīng)和應(yīng)對氣候變化為目標(biāo)。5張小軍、馬莉、郭磊：《歐盟2020年能源戰(zhàn)略及其對中國的啟示》，載 《戰(zhàn)略與規(guī)劃》2010年第6期。以此規(guī)劃為指引，各成員國要制定詳細(xì)的減排方案提交備案。最近幾年，各成員國基本都按照減排目標(biāo)完成了減排任務(wù)。在歐盟內(nèi)部各成員國之所以能夠按照要求完成既定減排任務(wù)，其中一個重要的原因就是有歐盟領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性。在歐盟領(lǐng)導(dǎo)下制定了各成員國都要遵守的規(guī)則和制度，這種制度產(chǎn)生法律約束性不是一般的區(qū)域組織所能達(dá)到的。

（三）我國環(huán)境區(qū)域合作法律制度的完善

1.構(gòu)建跨行政區(qū)域的環(huán)境合作法律保障體系。雖然各級政府針對環(huán)境區(qū)域合作也付諸了諸多實踐，但結(jié)果并不令滿意。其中重要的原因在于有關(guān)方面的法律制度構(gòu)建不能滿足實踐的需求，環(huán)境區(qū)域合作缺少法制支持。借鑒國際上開展環(huán)境區(qū)域合作的經(jīng)驗，在跨區(qū)域環(huán)境合作治理進(jìn)程中，各個合作行政主體以及其為此要展開的行動必須有完整的法律制度保駕護航。如果缺少一套健全的法律機制，環(huán)境區(qū)域合作就難見成效。發(fā)達(dá)國家為強化區(qū)域環(huán)境合作，基本都設(shè)立了專門的管理機構(gòu)，并在法律上加以明確，從而推動區(qū)域環(huán)境合作進(jìn)程的深入開展。縱觀我國的現(xiàn)行法律制度，關(guān)于環(huán)境區(qū)域合作中的各級政府部門權(quán)力和責(zé)任并沒有具體可操作性規(guī)定，跨行政區(qū)域管理機構(gòu)的法律權(quán)威性也沒有得到保障。為此，國家必須順應(yīng)國際環(huán)境區(qū)域合作進(jìn)程，為我國各級行政主體展開切實有效的合作提供法律支持。在國家層面，應(yīng)制定環(huán)境區(qū)域合作的相關(guān)法規(guī)，將環(huán)境區(qū)域合作提升至國家法治的高度，使我國地方政府之間開展環(huán)境區(qū)域合作有據(jù)可循。

2.規(guī)范環(huán)境區(qū)域合作中碳交易市場法制。碳交易已經(jīng)不是一個陌生的詞匯，在環(huán)境區(qū)域合作的具體制度中，碳交易制度可以說起到了核心作用。作為發(fā)展中大國，雖然我國目前還不必做出溫室氣體的減排承諾，但隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，在未來的世界環(huán)境合作中我國必將承擔(dān)更多的國際責(zé)任，碳交易的價值也會越來越重要。近年來，我國在不斷進(jìn)行碳交易的試點工作，碳交易市場也在逐步形成并走向成熟。但從立法規(guī)定來看，還缺少體系性、實踐性的碳交易立法。有關(guān)規(guī)范碳交易市場的法制建設(shè)，我們可以借鑒國際社會成熟的做法與立法經(jīng)驗，同時結(jié)合我國低碳社會發(fā)展的實際需求，構(gòu)建中國特色的碳交易市場法律體系。

第一，要對碳交易市場進(jìn)行保障性立法。碳交易市場的發(fā)展需要發(fā)揮法律的規(guī)范性、指引性、強制性功能，并從交易主體、交易對象、交易程序等方面予以詳細(xì)規(guī)定，從而保障碳交易的有法可依、有章可循。6陳冠伶：《國際碳交易法律問題研究》，西南政法大學(xué)2012年博士論文。在法律體系結(jié)構(gòu)內(nèi)，政府應(yīng)對管理碳交易行為的部門進(jìn)行職能的優(yōu)化升級，也可以借鑒其他國家設(shè)置一個單獨管理碳交易的職能部門，從而可以對碳交易市場的有效運行進(jìn)行管控。從我國當(dāng)前的發(fā)展情況而言，一定要把高污染、高排放企業(yè)與低碳企業(yè)之間的碳交易機制研究放在首要位置，當(dāng)高污染企業(yè)的碳排放超過法定額度時，其便可以同那些低碳企業(yè)進(jìn)行碳交易以取得差額排放權(quán)。同時企業(yè)也要嘗試著與國際接軌，走向國際碳市場進(jìn)行交易。對碳排放進(jìn)行監(jiān)管的對象主要就是企業(yè)，在碳交易市場模式下，企業(yè)可以跨區(qū)域與其他企業(yè)開展碳交易，這對低碳的環(huán)境區(qū)域合作發(fā)展有直接的推動作用。第二，從法律上設(shè)立、完善碳交易平臺及其相關(guān)制度。碳交易平臺的設(shè)置及完善關(guān)系到碳交易市場的規(guī)范管理。相關(guān)的制度建設(shè)可以以國際成熟的碳交易平臺為參照，通過法律形式確立諸如碳交易所、碳交易體系網(wǎng)絡(luò)的地位和功能，為我國碳交易市場的建設(shè)提行為準(zhǔn)則。交易平臺的設(shè)立應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)則的范圍內(nèi)跨地方行政區(qū)劃設(shè)立，中央政府可以制定一些原則的指引，而具體的運行規(guī)則可以由合作的地方政府進(jìn)行協(xié)商。對碳交易平臺進(jìn)行市場化運作，不僅有利于碳排放信息的公開，便利監(jiān)管機構(gòu)的管理，同時對減排成本的降低和交易費用的最小化都發(fā)揮著重要作用。

3.完善環(huán)境利益平衡機制，促進(jìn)環(huán)境區(qū)域合作。開展環(huán)境區(qū)域合作，各合作主體的環(huán)境利益平衡以及相關(guān)的制度保障是核心問題。由于各個地方的環(huán)境利益要素不同，地方政府在制定環(huán)境發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)時很難整齊劃一。因此，要想?yún)f(xié)調(diào)合作主體的環(huán)境利益、減少利益沖突，必須積極探索合作制度的創(chuàng)新，以環(huán)境利益協(xié)調(diào)機制為建設(shè)重點，組建權(quán)威性機構(gòu)，加快法律保障性體系的構(gòu)建和完善，為跨行政區(qū)域環(huán)境合作提供支持。

首先，應(yīng)從區(qū)域環(huán)境公共利益最大化的視角出發(fā)，構(gòu)建以利益共享和利益補償為主要內(nèi)容的新型環(huán)境利益合作及協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)和激勵各合作主體環(huán)境治理行為輸出的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這也是區(qū)域低碳環(huán)境合作制度設(shè)計最為核心的議題。7王芳：《沖突與合作：跨界環(huán)境風(fēng)險治理的難題與對策——以長三角地區(qū)為例》，載 《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》2014年第6期。區(qū)域環(huán)境合作組織要對區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依照合作的需求進(jìn)行升級和調(diào)整，從根源上將合作主體環(huán)境利益的沖突緩和。此外還可以設(shè)立大氣污染的補償機制，確立對應(yīng)的資金支付制度，獲得環(huán)境利益的一方要給與受損方一定的利益補償，以利益補償?shù)姆绞狡胶飧骱献髦黧w的環(huán)境需求。這種共享機制可以減少環(huán)境利益的地方保護，激發(fā)各方參與低碳環(huán)境區(qū)域合作的動力，進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保工作的一并發(fā)展。

其次，環(huán)境區(qū)域合作內(nèi)部的環(huán)境利益協(xié)調(diào)還必須有完整的法律法規(guī)為其提供支撐。國家層面的法律中要做出更為具體和明晰的規(guī)定，也即在以后的環(huán)保法修訂過程中注重對環(huán)境利益協(xié)調(diào)的規(guī)則制定，為地方環(huán)境利益平衡機制的建設(shè)提出指引。同時，要探索制定環(huán)境跨區(qū)域合作的法律法規(guī)。明確環(huán)境區(qū)域治理協(xié)調(diào)機構(gòu)的地位，確立其參加各合作主體環(huán)境政策的制定以及綜合的跨區(qū)域環(huán)境問題監(jiān)察權(quán)力，保證其在合作組織內(nèi)部享有最高的環(huán)境執(zhí)法權(quán)。此外，在法律法規(guī)的制定過程中還要對合作主體的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任作出明確、具有實操性的規(guī)定，通過法律的約束性和強制性，推動環(huán)境區(qū)域合作向法制化的方向前進(jìn)。

結(jié)語

人類社會發(fā)展的歷史實踐以及理論研究成果深刻的表明，應(yīng)對環(huán)境危機，開展環(huán)境區(qū)域合作是必行之路。環(huán)境保護的地緣性要求各個區(qū)域內(nèi)主體不能關(guān)起門來頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一方的環(huán)境治理模式注定要失敗。各個縣市、省份、區(qū)域必須轉(zhuǎn)變觀念，放開視野，走向合作，而法制是開展區(qū)域合作的長效保障。從國家和地方層面，當(dāng)前有關(guān)低碳的環(huán)境跨區(qū)域合作，立法應(yīng)先行。

（責(zé)任編輯：盧護鋒）

*楊帆，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授，廣東外語外貿(mào)大學(xué)低碳經(jīng)濟與環(huán)境能源法研究中心研究人員，法學(xué)博士；宋鵬飛，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法律碩士。本文為廣州市哲學(xué)社會科學(xué) “十二五”規(guī)劃項目 “應(yīng)對氣候變化的區(qū)域合作與法制治理研究”（項目編號15Y25）的研究成果。