郭繼光

緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟資深成員吳廷覺(jué)高票當(dāng)選緬甸新一屆總統(tǒng)及新內(nèi)閣班子的確定表明緬甸的政治權(quán)力實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過(guò)渡，這在很大程度上是各派力量政治協(xié)商的結(jié)果。盡管民盟實(shí)現(xiàn)由在野向執(zhí)政的轉(zhuǎn)變，但當(dāng)前緬甸的憲法及權(quán)力安排依然確保了軍方對(duì)核心政治權(quán)力的主導(dǎo)和掌控。在此背景下，民盟的未來(lái)執(zhí)政之路將面臨重重挑戰(zhàn)。

2016年3月15日，緬甸總統(tǒng)選舉落下帷幕，民盟資深成員吳廷覺(jué)高票當(dāng)選總統(tǒng)。緬甸是中國(guó)重要的周邊鄰國(guó)，其政治形勢(shì)的變化值得關(guān)注。吳廷覺(jué)當(dāng)選總統(tǒng)后，民盟領(lǐng)袖昂山素季將在未來(lái)政治格局中扮演怎樣的角色，未來(lái)將如何與總統(tǒng)互動(dòng)；民盟執(zhí)政后將采取哪些政策，緬甸未來(lái)政局將如何發(fā)展等問(wèn)題備受外界關(guān)注。本文將嘗試對(duì)以上問(wèn)題作一粗淺分析。

權(quán)力的平穩(wěn)過(guò)渡是政治協(xié)商的結(jié)果

在2015年11月舉行的全國(guó)大選中，昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的民盟獲得壓倒性勝利，但是在緬甸目前的政治結(jié)構(gòu)之下，民盟能否順利“接棒”執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)政權(quán)的和平交接，在很大程度上取決于能否得到軍方的支持。因此，民盟希望通過(guò)政治協(xié)商，實(shí)現(xiàn)權(quán)力平穩(wěn)過(guò)渡。昂山素季在大選剛剛結(jié)束不久，就主動(dòng)發(fā)表公告，請(qǐng)求與緬甸總統(tǒng)吳登盛、議長(zhǎng)吳瑞曼和國(guó)防軍總司令敏昂萊大將見(jiàn)面會(huì)談，提議以民族和解為基礎(chǔ)，討論如何平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)人民通過(guò)選舉表達(dá)的愿望?？偨y(tǒng)府和軍方均對(duì)昂山素季給予了積極回應(yīng)。這表明昂山素季和民盟已經(jīng)吸取了1990年大選的教訓(xùn)。1990年，民盟在大選中也獲得了80%以上的席位。當(dāng)軍方代表與昂山素季及反對(duì)黨就交權(quán)問(wèn)題談判時(shí)，昂山素季堅(jiān)持“緬軍之父”奈溫及其他軍方領(lǐng)導(dǎo)人的命運(yùn)要“由人民來(lái)決定”，由此導(dǎo)致談判破裂，選舉結(jié)果被軍方宣布無(wú)效。

自大選結(jié)果揭曉以來(lái)，昂山素季就一直穿梭奔走于緬甸軍方、議會(huì)、政府以及少數(shù)民族派別之間，積極進(jìn)行各種政治協(xié)商，平衡和協(xié)調(diào)各方政治勢(shì)力的利益。從目前來(lái)看，緬甸各方基本上都以國(guó)家利益為重，政權(quán)的和平交接正在有條不紊地進(jìn)行。

2016年2月初，民盟推選的新聯(lián)邦議會(huì)人民院和民族院議長(zhǎng)和副議長(zhǎng)上任，掀開(kāi)了民盟開(kāi)始接管緬甸國(guó)家政權(quán)的序幕。除了人民院議長(zhǎng)由民盟資深高層、緬族的吳溫敏擔(dān)任外，余下的人民院副議長(zhǎng)、民族院正、副議長(zhǎng)人選均為少數(shù)民族，且副職人選均為非民盟人士。民盟推薦的兩院正副議長(zhǎng)人選組合充分照顧了各方利益，尤其是軍方和少數(shù)民族的利益。

3月15日，緬甸聯(lián)邦議會(huì)人民院和民族院舉行全國(guó)會(huì)議，全體議員投票表決，民盟資深成員、現(xiàn)年69歲的吳廷覺(jué)以最高票數(shù)360票當(dāng)選緬甸新一屆總統(tǒng)。吳廷覺(jué)成為緬甸1962年以來(lái)首位民選非軍人總統(tǒng)。同時(shí)選舉退役陸軍中將吳敏瑞為第一副總統(tǒng)，選舉民盟的欽族黨員亨利班提育為第二副總統(tǒng)。

隨后，組建新政府、遴選部長(zhǎng)的序幕也逐漸拉開(kāi)。3月18日，候任總統(tǒng)吳廷覺(jué)向議會(huì)提交了政府改組計(jì)劃，將吳登盛總統(tǒng)時(shí)期設(shè)置的36個(gè)部委精簡(jiǎn)為21個(gè)，并且裁撤部長(zhǎng)職位18個(gè)，以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高辦事效率、節(jié)約政府財(cái)政開(kāi)支。3月24日總統(tǒng)吳廷覺(jué)向聯(lián)邦議會(huì)正式提交了新政府成員名單和聯(lián)邦部長(zhǎng)名單。3月30日，緬甸舉行總統(tǒng)職位交接儀式，從而完成新舊政府權(quán)力交接。4月1日，民盟正式執(zhí)政，標(biāo)志著緬甸將進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。

緬甸核心政治權(quán)力主導(dǎo)權(quán)仍在軍方

昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟雖然實(shí)現(xiàn)了政權(quán)的和平交接，但仍然無(wú)法改變軍方在緬甸政治中的核心角色，不得不在利益分配上與之進(jìn)行博弈，并盡力與之合作。因?yàn)闊o(wú)論從哪個(gè)層面來(lái)看，軍方仍然沒(méi)有放棄對(duì)核心權(quán)力的控制，其核心利益仍然不可觸動(dòng)。

根據(jù)緬甸媒體的報(bào)道，2016年3月27日，在緬甸建軍71周年慶典上，國(guó)防軍總司令敏昂萊大將在致辭中表示，盡管緬軍與政府和人民合作舉行了歷史性的大選，但還不是離開(kāi)政治舞臺(tái)的時(shí)候，“緬軍在國(guó)家政治中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用”。令人蹊蹺的是，昂山素季和當(dāng)選總統(tǒng)吳廷覺(jué)并沒(méi)有出席該慶典。

實(shí)際上，軍隊(duì)仍然在緬甸政治領(lǐng)域具有強(qiáng)大影響力，掌握著核心權(quán)力。緬甸2008年憲法明確保護(hù)軍方的核心權(quán)力，總統(tǒng)并無(wú)權(quán)力制約軍隊(duì)，而且軍隊(duì)還享有很多其他權(quán)力。例如，在緬甸議會(huì)中，軍方擁有25%的非選舉席位，因此軍方擁有對(duì)緬甸憲法修正及重大事務(wù)的一票否決權(quán)，擁有憲法所賦予的最終裁決權(quán)。

在關(guān)鍵部門(mén)的人事任命上，軍方享有獨(dú)有的權(quán)力。雖然民盟可以組建新政府，但根據(jù)2008年緬甸憲法，國(guó)防部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)和邊境事務(wù)部長(zhǎng)均由軍方任命，并且均為現(xiàn)役軍人，這使得軍方可以掌握全部的軍隊(duì)和警察力量。更重要的是，根據(jù)憲法，緬甸軍方還有權(quán)在特殊情況下接管?chē)?guó)家政權(quán)。2008年《緬甸聯(lián)邦共和國(guó)憲法》規(guī)定，“國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)將權(quán)力移交軍方”。這一條款明確規(guī)定了軍人集團(tuán)在緬甸政治中的特權(quán)與核心作用。而且，根據(jù)憲法規(guī)定，緬甸最高軍事決策機(jī)構(gòu)為國(guó)防與安全委員會(huì)，在11名成員中，軍方代表包括國(guó)防軍正副總司令、軍人議員提名的一名副總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)、邊境事務(wù)部長(zhǎng)等軍人成員占6席，執(zhí)政黨代表包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)（1名）、人民院議長(zhǎng)、民族院議長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)等占據(jù)5席，軍方與執(zhí)政黨的比例為6：5，因此，否決權(quán)牢牢地掌握在軍方手中。這樣軍方就控制了國(guó)防與安全委員會(huì)的最高決策權(quán)。

盡管緬甸軍方承認(rèn)大選結(jié)果，支持政權(quán)和平交接，但是政權(quán)平穩(wěn)過(guò)渡之后，民盟必須與軍隊(duì)在利益分配博弈方面尋求契合點(diǎn)和平衡點(diǎn)，謹(jǐn)慎處理與軍方的關(guān)系，逐步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)緬甸的政治民主化和民族和解。毋庸置疑，軍隊(duì)仍然是緬甸國(guó)家政治中的一支重要力量。目前來(lái)看，雖然表面上軍人集團(tuán)不再親自執(zhí)政，其勢(shì)力較以前有所削弱，但是仍然在背后牢牢控制著核心權(quán)力，決定著未來(lái)緬甸政局的發(fā)展趨向。實(shí)際上，緬甸的民選政府其實(shí)質(zhì)還是軍人集團(tuán)掌控的過(guò)渡政府，民盟新政府只有行政管理權(quán)，而緬甸的國(guó)家核心權(quán)力依然由軍人集團(tuán)掌控。

民盟新政府執(zhí)政能力將備受考驗(yàn)

民盟新政府上臺(tái)執(zhí)政后面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，除了其自身人才、組織和制度建設(shè)等內(nèi)部問(wèn)題以及正確處理與軍方的關(guān)系之外，還面臨著諸多前所未有的執(zhí)政挑戰(zhàn)，能否處理好這些問(wèn)題將影響民盟的未來(lái)執(zhí)政前景。

首先，昂山素季在新政府中將如何發(fā)揮作用。在民盟以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)贏得大選到吳廷覺(jué)被選為總統(tǒng)之前的幾個(gè)月時(shí)間里，昂山素季多次表達(dá)自己將居于總統(tǒng)之上的態(tài)度。例如，昂山素季在大選前曾經(jīng)向記者表示，如果民盟在大選中獲勝，將會(huì)由民盟中其他人擔(dān)任總統(tǒng)，但是她將會(huì)“做出所有適當(dāng)和重要決定”，并將“凌駕于總統(tǒng)權(quán)力”之上。她表示，“我將會(huì)執(zhí)掌政府”，這一做法并不違反憲法，因?yàn)椤皯椃ㄖ袥](méi)有任何關(guān)于‘地位高于總統(tǒng)的規(guī)定?！绷硗?，根據(jù)媒體報(bào)道，大選結(jié)果出爐后，昂山素季在接受新加坡媒體采訪時(shí)表示，不論誰(shuí)當(dāng)總統(tǒng)，她都是主政者，自己將以“凌駕總統(tǒng)”的方式執(zhí)政。她進(jìn)一步解釋說(shuō)，新總統(tǒng)“必須完全明白自己無(wú)權(quán)”，須根據(jù)她的命令和民盟黨內(nèi)決定辦事。她重申，自己作為民盟領(lǐng)導(dǎo)人握有最終決定權(quán)。根據(jù)以上言論，人們一般認(rèn)為，昂山素季可能留任民盟主席，以黨主席的身份掌控政局。

然而，3月24日總統(tǒng)吳廷覺(jué)向聯(lián)邦議會(huì)正式提交的新政府成員名單和聯(lián)邦部長(zhǎng)名單中，昂山素季赫然在列，這表明昂山素季將參與具體政府事務(wù)。3月30日緬甸新政府名單正式公布，昂山素季同時(shí)兼任外交部長(zhǎng)、教育部長(zhǎng)、電力能源部長(zhǎng)和總統(tǒng)辦公室主任四個(gè)部長(zhǎng)級(jí)職務(wù)，相當(dāng)于“超級(jí)部長(zhǎng)”。昂山素季一身兼四職，一方面可能表明民盟確實(shí)無(wú)法找到合適的人選擔(dān)任這些職務(wù)，另一方面也可能表明這些領(lǐng)域的事務(wù)需要昂山素季親自處理。教育和電力能源領(lǐng)域確實(shí)存在諸多問(wèn)題迫切需要解決，總統(tǒng)府部長(zhǎng)則能更好地協(xié)調(diào)與總統(tǒng)的互動(dòng)關(guān)系。如果擔(dān)任外交部長(zhǎng)，昂山素季將能更好地推進(jìn)緬甸的外交工作。更為重要的是，擔(dān)任外交部長(zhǎng)可以進(jìn)入緬甸最重要的權(quán)力機(jī)構(gòu)——緬甸國(guó)防與安全委員會(huì)。

在與總統(tǒng)的互動(dòng)上，應(yīng)該不會(huì)存在什么問(wèn)題。畢竟當(dāng)選的總統(tǒng)吳廷覺(jué)作為昂山素季多年的“密友”和助手，深得其信任，雙方互相了解，知根知底，而且都熟悉民盟內(nèi)部事務(wù)。因此，在重大的政策主張和決策上，雙方應(yīng)該比較默契，不會(huì)存在原則性沖突，當(dāng)然也不會(huì)存在誰(shuí)高于誰(shuí)的問(wèn)題。

然而，根據(jù)緬甸憲法規(guī)定，如果昂山素季出任政府部長(zhǎng)，那么將會(huì)被解除議員職務(wù)，同時(shí)不得參與黨務(wù)工作。這意味著昂山素季將不得不辭去民盟主席職務(wù)，對(duì)昂山素季來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一個(gè)挑戰(zhàn)。那么，未來(lái)昂山素季將如何領(lǐng)導(dǎo)民盟，如何通過(guò)民盟來(lái)領(lǐng)導(dǎo)緬甸國(guó)會(huì)，都是值得關(guān)注的問(wèn)題。另外，除了外交部長(zhǎng)，昂山素季在整個(gè)任期內(nèi)是一直擔(dān)任這些職務(wù)，還是在將來(lái)委托給其他合適的人選？這些問(wèn)題都有待得到明確。

其次，民盟如何解決修憲問(wèn)題。贏得2015年大選和擔(dān)任緬甸總統(tǒng)是昂山素季一直以來(lái)的政治目標(biāo)。昂山素季曾經(jīng)表示，如果民盟贏得選舉，緬甸將開(kāi)啟修憲的進(jìn)程，希望通過(guò)此舉讓自己獲得成為總統(tǒng)的資格，剝奪軍隊(duì)的政治權(quán)力。因此，民盟已經(jīng)多次表示，獲得大選勝利之后的首要任務(wù)之一是修憲。大選勝利之后，昂山素季和民盟經(jīng)過(guò)重重努力，但是始終沒(méi)有達(dá)成修改憲法的目的。那么，4月1日新政府正式執(zhí)政之后，會(huì)不會(huì)在該屆任期內(nèi)繼續(xù)推動(dòng)修憲以及如何推動(dòng)？這是民盟必須面對(duì)的問(wèn)題。

根據(jù)2008年《緬甸聯(lián)邦憲法》規(guī)定，修憲程序只有在超過(guò)75%的議員同意時(shí)才能提請(qǐng)修憲，而軍方擁有25%的非選舉席位，因此軍方擁有對(duì)緬甸憲法修正及重大事務(wù)的一票否決權(quán)，擁有憲法所賦予的最終裁決權(quán)。顯然，民盟如果希望修改憲法，尤其修改總統(tǒng)任職資格條款，必須與軍方合作，必須取得軍方的同意。但是只要軍方和其支持的鞏發(fā)黨在未來(lái)五年內(nèi)牢牢守住憲法，即便民盟上臺(tái)執(zhí)政，也無(wú)法修改憲法，進(jìn)而無(wú)法取得對(duì)政權(quán)的絕對(duì)控制。若民盟執(zhí)意不惜代價(jià)推進(jìn)修憲，將可能觸及軍方的核心利益，極有可能引發(fā)沖突，威脅緬甸政局穩(wěn)定。

最后，如何推動(dòng)全國(guó)民族和解問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)民族和解也是民盟獲得大選勝利以后的頭等任務(wù)。昂山素季在不同場(chǎng)合多次講過(guò)，一旦民盟獲得大選勝利執(zhí)掌政權(quán)之后，首先要解決的是全國(guó)民族和解問(wèn)題，將按照歷史上“彬龍協(xié)議”[1]精神進(jìn)行政治談判，最終達(dá)成全國(guó)和平協(xié)議。

在過(guò)去五年中，吳登盛政府在加速推進(jìn)政治和經(jīng)濟(jì)改革步伐的同時(shí)，積極推動(dòng)民族和解。2015年10月15日，緬甸政府與八個(gè)民族武裝簽署了全國(guó)?；饏f(xié)議，但是仍有十余支少數(shù)民族武裝沒(méi)有與政府達(dá)成停火協(xié)議。即使在緬甸全國(guó)大選期間，緬甸軍隊(duì)與少數(shù)民族武裝之間仍然存在著零星的沖突。部分?；饏f(xié)議的達(dá)成只是全國(guó)民族和解的一小步，離全國(guó)和平協(xié)議的達(dá)成還有相當(dāng)大的距離。民盟新政府是在原來(lái)?；饏f(xié)議的基礎(chǔ)上繼續(xù)推動(dòng)還是另起爐灶重新設(shè)計(jì)談判，目前不得而知。而且全國(guó)和平協(xié)議這一任務(wù)的達(dá)成，同樣需要緬甸軍方的合作和配合。沒(méi)有緬甸軍方的配合，民盟新政府很難與少數(shù)民族地方武裝達(dá)成真正的和解。

（責(zé)任編輯：張凱）