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本文探討了新農(nóng)村建設(shè)中土地規(guī)劃現(xiàn)實(shí)中存在的一些方面的問題，主要有制度上的問題、規(guī)劃編制問題和規(guī)劃實(shí)施問題。針對這些具體問題，本文提出三方面的建議：讓農(nóng)民參與規(guī)劃，編制中注重優(yōu)化土地利用的結(jié)構(gòu)布局，實(shí)施過程予以法律保障、技術(shù)人才保障、土地資源保障、價(jià)格保障和打擊違法行為的保障?？傮w來看，加大政府的宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)農(nóng)村土地合理規(guī)劃，保障實(shí)施力度，就一定能把社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)得更好。

規(guī)劃編制規(guī)劃實(shí)施對策政府職能

為實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，在農(nóng)村土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等方面必須有一個(gè)統(tǒng)籌的規(guī)劃，在時(shí)間和空間上必須有一個(gè)長遠(yuǎn)規(guī)劃與短期計(jì)劃。為了更好地配合建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的順利開展，農(nóng)村的土地規(guī)劃工作具有重要意義，應(yīng)該要充分發(fā)揮自己的功能和作用，提高管理水平和決策水平，確保農(nóng)村土地的科學(xué)化利用和可持續(xù)化利用。

為此，應(yīng)繼續(xù)探討新農(nóng)村建設(shè)背景下土地資源的利用規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源保護(hù)的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)整個(gè)人類社會(huì)與自然環(huán)境的和諧發(fā)展。

1 新農(nóng)村建設(shè)中土地規(guī)劃存在的問題

新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，目前各地難免會(huì)出現(xiàn)一些不盡如人意的現(xiàn)象，個(gè)別的還有不和諧的音符。經(jīng)過研究整理，存在的問題可以分為制度上、規(guī)劃編制上和規(guī)劃實(shí)施上的問題

1.1 制度問題

1.1.1 各級規(guī)劃的核心職責(zé)分工不夠明確

現(xiàn)行總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，應(yīng)該說我國土地規(guī)劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標(biāo)和口徑基本上是一樣，上下級規(guī)劃之間，大都是由戰(zhàn)略到戰(zhàn)略的簡單重復(fù)，沒有根據(jù)具體情況作出明細(xì)條文規(guī)劃。

1.1.2 規(guī)劃實(shí)施缺評估，責(zé)任主體不明確

靜態(tài)的規(guī)劃觀念根深蒂固，缺乏動(dòng)態(tài)的評估調(diào)整機(jī)制，規(guī)劃的社會(huì)公眾知曉度和透明度不高。規(guī)劃是為農(nóng)民服務(wù)的，但是農(nóng)民并不樂于接受。溝通做得不夠多和不夠有效。規(guī)劃往往沒有得到公眾的充分理解和認(rèn)可，影響了公眾對規(guī)劃的監(jiān)督、維護(hù)。

1.2 規(guī)劃編制問題

（1）土地利用規(guī)劃計(jì)劃體系不完善:農(nóng)村土地規(guī)劃重總體規(guī)劃，輕專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃在規(guī)劃的編制和執(zhí)行上不具備強(qiáng)制性，只是總體規(guī)劃的補(bǔ)充，不利于總體規(guī)劃的具體落實(shí)和實(shí)施，編制該類規(guī)劃的驅(qū)動(dòng)力來自于行政命令和用地調(diào)整的需要。

（2）土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不足:土地利用總體規(guī)劃是對區(qū)域各類土地資源利用的時(shí)空安排，也是土地資源配置的具體調(diào)控手段。目前，我國土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理中存在的突出問題之一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不足。由于城鄉(xiāng)土地利用經(jīng)濟(jì)效益的巨大差異，土地規(guī)劃計(jì)劃管理也存在顯著的城鄉(xiāng)差別，而且越是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低的地區(qū)，城鄉(xiāng)差別越突出。

（3）土地利用結(jié)構(gòu)布局不合理。①村莊布局零亂，規(guī)模偏小。以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，使農(nóng)村土地利用格局形成了相對封閉的不規(guī)則單元，農(nóng)村居住分散化問題一直沒有很好的解決，農(nóng)民長期習(xí)慣以“居民點(diǎn)+責(zé)任田”的自然院落的形式分散居住，形成了村民住宅“滿天星”式的分布格局。造成土地資源的大量浪費(fèi)。②對農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村道路網(wǎng)的布局重視不夠。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處在調(diào)整階段，農(nóng)村城市化速度也日益加快，沒有通過總體規(guī)劃把保護(hù)耕地、節(jié)約用地與農(nóng)村居民點(diǎn)布局調(diào)整、農(nóng)村道路網(wǎng)布設(shè)結(jié)合起來，使之成為總體規(guī)劃的重要組成部分。③新農(nóng)村建設(shè)中的“空殼村”現(xiàn)象嚴(yán)重。一些村舊村改造不力，“空殼村”現(xiàn)象突出，有的地方不注意舊村改造，農(nóng)民富裕后舊房不拆蓋新房。導(dǎo)致村莊內(nèi)部舊宅基地閑置，未能及時(shí)退耕還田，村莊建設(shè)向外圍擴(kuò)展。形成了“外光內(nèi)糠”的空殼村。

1.3 規(guī)劃實(shí)施問題

1.3.1 規(guī)劃缺乏權(quán)威性，得不到有效的執(zhí)行

規(guī)劃實(shí)施中的最大問題是規(guī)劃得不到有效的執(zhí)行，還存在“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的錯(cuò)誤思想。有些地方迫于政策的壓力，雖然將土地規(guī)劃的文本做得四平八穩(wěn)，但土地的實(shí)際利用狀況與土地規(guī)劃文本上的內(nèi)容相差甚遠(yuǎn)。無視土地利用的布局，往往在規(guī)劃的農(nóng)業(yè)用地區(qū)內(nèi)建起了工廠，規(guī)劃大片工業(yè)用地區(qū)的地方，也僅僅在沿路地帶建設(shè)了少部分的工礦，造成用地布局的混亂。在個(gè)別地方規(guī)劃甚至被認(rèn)為是阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得土地規(guī)劃社會(huì)地位和法律地位都沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，權(quán)威性得不到充分體現(xiàn)。

1.3.2 規(guī)劃調(diào)整的隨意性得不到有效遏制

在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃制定過程中，把交通方便、條件好的耕地留作一般農(nóng)田，把條件差的、位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)田劃作基本農(nóng)田，即人們常說的“保劣不保優(yōu)、保遠(yuǎn)不保近”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。地方上，在招商引資中，開發(fā)商或投資者為了降低投資成本，往往選擇拆遷量少，交通便利的農(nóng)田進(jìn)行投資開發(fā)；這樣可以比較方便地辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的審批手續(xù)，而實(shí)際這種做法完全背離了土地利用總體規(guī)劃保護(hù)耕地的初衷，使《基本農(nóng)田保護(hù)條例》得不到很好的落實(shí)。

1.3.3 違法用地的處理不力

農(nóng)村土地管理部門雖然都在強(qiáng)調(diào)要建立最完善的土地管理制度，然而“未批先建、東批西建”的現(xiàn)象在農(nóng)村仍然普遍存在，而這些違規(guī)用地一概以罰款終止，甚至有些村民通過層層關(guān)系，連罰款也免交，這給農(nóng)民一個(gè)錯(cuò)覺，只要有錢和關(guān)系就可以違法用地。因此，執(zhí)法部門“以罰代拆”的行為，變相承認(rèn)了農(nóng)民違規(guī)用地的合理性。

2 針對存在問題的對策

針對上述三方面問題，提出如下解決對策。

2.1 提高村民對土地規(guī)劃的參與度

新農(nóng)村建設(shè)背景下的土地利用，應(yīng)該遵循因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣M(jìn)行合理規(guī)劃，合理布局，使當(dāng)?shù)厝嗣裆钏教岣咭约案纳粕钯|(zhì)量，這是新農(nóng)村建設(shè)的初衷，但是，建設(shè)和規(guī)劃，在實(shí)際實(shí)施中仍然會(huì)存在很多問題，這就需要領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的村民的及時(shí)溝通與交流，明白每一步的具體規(guī)劃。對于總體規(guī)劃，建設(shè)者應(yīng)該及時(shí)向村民們發(fā)出建設(shè)動(dòng)態(tài)，及時(shí)提供信息，讓村民們更加清楚發(fā)展的趨勢，不能總讓村民們做等待的一方，做積極參與建設(shè)的一方。讓村民們積極參與到村建規(guī)劃的修編、制定、管理以及建設(shè)用地的調(diào)整中，充分征求廣大村民的意見和建議，實(shí)行真正的民主管理、民主決策。

2.2 規(guī)劃編制對策

規(guī)劃編制應(yīng)注重全面布局，統(tǒng)籌安排；調(diào)整和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局。

2.2.1 農(nóng)村與城市、城鄉(xiāng)結(jié)合部的統(tǒng)籌規(guī)劃

加強(qiáng)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，重點(diǎn)做好城鄉(xiāng)結(jié)合部的定位，農(nóng)村城市化不是讓農(nóng)村和城市一般無二致。而是讓農(nóng)村發(fā)揮自身優(yōu)勢，因地制宜，對城鄉(xiāng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌布局。

2.2.2 農(nóng)村內(nèi)部的結(jié)構(gòu)布局規(guī)劃

（1）完善土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容，把農(nóng)村居民點(diǎn)布局調(diào)整和農(nóng)村道路網(wǎng)規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容。使零散村莊向中心村和小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，完善農(nóng)村道路網(wǎng)，為促進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程創(chuàng)造條件。規(guī)劃的內(nèi)容體系應(yīng)由“指標(biāo)控制體系為主”向“宏觀控制加空間布局相結(jié)合”的方向轉(zhuǎn)變。

隨著體制的深化改革，土地利用成為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要手段。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)弱化單純的指標(biāo)控制和分配的功能，強(qiáng)化布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化和用途管制的功能。對土地利用布局的研究不只是以往規(guī)劃存在的一個(gè)突出問題，也是土地用途管制難以嚴(yán)格履行的重要原因。本輪規(guī)劃要認(rèn)真研究建設(shè)用地布局，市級以下應(yīng)同步編制，落實(shí)到具體的地塊，使建設(shè)用地布局規(guī)劃與實(shí)際用地需求盡可能相符合。還要研究基本農(nóng)田和其他需要重點(diǎn)保護(hù)的用地之布局，使其保得住、保得好。

（2）有序開展拆舊建新工作，因地制宜地進(jìn)行以“空心村”整治為重點(diǎn)的舊村改造工作。

要挖掘村莊內(nèi)部土地資源潛力，充分利用村莊內(nèi)的閑散地、廢棄地及其舊宅基地，嚴(yán)格控制村莊建設(shè)用地向外延擴(kuò)大，舊村址及時(shí)復(fù)耕還田。

2.3 規(guī)劃實(shí)施對策

編制規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃兩手都要硬，不僅注重規(guī)劃的編制工作，更注重規(guī)劃的實(shí)施過程和實(shí)施力度、實(shí)施效果。規(guī)劃實(shí)施要堅(jiān)決用力，為此要從多方面對規(guī)劃的實(shí)施予以強(qiáng)有力的保障。

2.3.1 法律保障

政府制訂和出臺一系列法律法規(guī)，使新農(nóng)村建設(shè)的土地規(guī)劃工作有法可依、有法可循?！锻恋毓芾矸ā?、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，國家關(guān)于節(jié)約和合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地的方針政策，部門、行業(yè)規(guī)范等等，成為公民行為的準(zhǔn)繩，為土地規(guī)劃工作提供了法律手段和法律保障。今后還要進(jìn)一步完善法律法規(guī)的內(nèi)容，并研究和制訂新的指導(dǎo)性和操作性更強(qiáng)的規(guī)范。

2.3.2 人才、技術(shù)保障

加大技術(shù)、人才、勞動(dòng)力投入。要提升土地利用規(guī)劃編制人員的專業(yè)知識水平和專業(yè)素養(yǎng)，進(jìn)行在崗人員的繼續(xù)教育和技能培訓(xùn)，同時(shí)選拔優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人員到事關(guān)民生大計(jì)的土地規(guī)劃的崗位。提高土地管理人員的專業(yè)化水平，保障土地規(guī)劃的順利實(shí)施。

2.3.3 土地資源保障

要加強(qiáng)土地整理，增加農(nóng)地儲備。政府及國土資源部門要進(jìn)一步組織土地開發(fā)整理工作，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)提供充足的土地資源。

隨著人口增長和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)地占用逐年增加，農(nóng)地面積在大幅度減少。盡管在工業(yè)化、城市化的發(fā)展時(shí)期，占用一定數(shù)量的農(nóng)地是必要的，但過多占用，加之農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步較為緩慢，一定技術(shù)條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高幅度有限，則會(huì)造成農(nóng)地短缺，對糧食安全造成直接威脅?？h市當(dāng)?shù)卣皣临Y源部門應(yīng)注重加強(qiáng)土地整理，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，以增加土地的有效供給；對土地資源進(jìn)行復(fù)墾、改造及調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化程度的提高；通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，適度實(shí)行一定規(guī)模農(nóng)地的休耕制度，并采取企業(yè)改制遷并、村落歸并、農(nóng)田整理、廢棄地復(fù)墾等各種行之有效的土地整理方法，提高農(nóng)地質(zhì)量，增加農(nóng)地儲備，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

2.3.4 價(jià)格保障

要用價(jià)格機(jī)制來加強(qiáng)土地規(guī)劃實(shí)施的保障力度。

切實(shí)處理好發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，最大限度地節(jié)約和合理利用資源，確保土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，還必須引進(jìn)價(jià)格機(jī)制。首先，要將指標(biāo)外的新增建設(shè)用地市場化。其次，要形成規(guī)劃區(qū)內(nèi)外建設(shè)占用耕地的價(jià)格“落差”。再次，要用高價(jià)保護(hù)基本農(nóng)田，在嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田的同時(shí)，對非占不可的基本農(nóng)田，既要補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，又要設(shè)置特別高的稅費(fèi)，使一般性建設(shè)用地不敢妄動(dòng)基本農(nóng)田。對違法占用、破壞基本農(nóng)田的罰款也應(yīng)比占用一般農(nóng)田增加數(shù)倍，從而切實(shí)筑牢保護(hù)基本農(nóng)田的價(jià)格屏障。

2.3.5 打擊違法違規(guī)行為來保障規(guī)劃的實(shí)施

在規(guī)劃一旦經(jīng)過確定后，嚴(yán)格實(shí)施。實(shí)施過程中任何單位和個(gè)人都不能隨意更改，確保其科學(xué)性，嚴(yán)肅性和長期性。杜絕規(guī)劃只是一紙空文、只編制不實(shí)施的惡劣現(xiàn)象，隨意更改規(guī)劃和調(diào)整規(guī)劃是對規(guī)劃的不尊重，甚至是違法的。這個(gè)觀念應(yīng)該通過宣傳教育深入人心。

實(shí)施規(guī)劃過程中要加大對違法占地的監(jiān)管力度和懲治力度。對于在一定程度上存在著的土地資源的濫占濫用的現(xiàn)象，大幅提高農(nóng)地非農(nóng)化成本，減少建設(shè)部門對農(nóng)地資源的不必要的占用。

對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和土地利用規(guī)劃的項(xiàng)目用地以及一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)用地、占優(yōu)補(bǔ)劣，基本農(nóng)田保護(hù)措施不落實(shí)及嚴(yán)重的土地違法違紀(jì)案件，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)嚴(yán)查到底，罰款之外還要施加行政的、刑事的處罰，嚴(yán)厲打擊。

應(yīng)加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)巡查，沒有合法用地手續(xù)的，任何建設(shè)項(xiàng)目不得開工；保護(hù)通過整理新增加的耕地，嚴(yán)肅查處違法占地、侵害農(nóng)民利益、破壞基本農(nóng)田等大案要案。加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)中的非法占地管理，通過壓邪來大力扶正，保障土地規(guī)劃的全面實(shí)施。

綜觀上述三方面的對策，我們不難發(fā)現(xiàn)都離不開發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，提高政府對土地規(guī)劃的編制和實(shí)施過程的管理水平,對癥施治。新時(shí)期應(yīng)建立起政府對土地市場的宏觀調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和集約利用，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程和提高新農(nóng)村建設(shè)的成就。新農(nóng)村建設(shè)中土地規(guī)劃存在問題并不可怕，只要我們積極研究對策，改革管理體制，建設(shè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源保護(hù)和諧發(fā)展的社會(huì)主義新農(nóng)村就不過百步之遙。讓我們堅(jiān)定信心，加快腳步，向著勝利前進(jìn)吧！

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新農(nóng)村建設(shè)中土地規(guī)劃存在的問題及對策

■章慧娟嚴(yán)新國

F407.1[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-10-481-2