陳勝軍　郭曉風(fēng)

（江蘇省財政科學(xué)研究所，南京210009）

江蘇財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新：動因、績效與改革路徑

陳勝軍郭曉風(fēng)

（江蘇省財政科學(xué)研究所，南京210009）

內(nèi)容提要：科技創(chuàng)新是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的根本路徑。財政政策和金融政策都是科技創(chuàng)新政策體系的重要組成部分，但是單一的財政手段或單一的金融手段都不能取得令人滿意的績效，財政工具與金融工具互相取長補短、協(xié)調(diào)配合，共同支持科技創(chuàng)新，成為科技政策的主流范式。江蘇在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新方面進(jìn)行了積極探索，取得了顯著成就，但也存在諸多問題和制約因素。因此，必須以新一輪全面深化改革為契機(jī)，系統(tǒng)探索財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的總體思路、基本路徑與推進(jìn)策略。

科技創(chuàng)新財政政策金融政策協(xié)同作用

財政工具與金融工具互相取長補短、協(xié)調(diào)配合，共同支持科技創(chuàng)新，是科技政策的主流范式。我國在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新方面進(jìn)行了積極探索，但是仍存在很大的改進(jìn)空間，必須以新一輪全面深化改革為契機(jī)，全面優(yōu)化財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑。江蘇作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，在財政實力、科教資源、科技創(chuàng)新能力、金融發(fā)展水平等方面具有顯著優(yōu)勢，有能力也有責(zé)任在探索財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的有效路徑方面做出更大的貢獻(xiàn)。

一、財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的動因與效應(yīng)

（一）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的綜合動因

1.科技創(chuàng)新對財政金融支持的強烈訴求：基于科技創(chuàng)新特性的視角

科技創(chuàng)新是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心動力，但是科技創(chuàng)新過程不是一帆風(fēng)順的線性過程，其技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險、管理風(fēng)險、政策風(fēng)險等面臨著諸多風(fēng)險和不確定性，任何一個環(huán)節(jié)的失誤都可能導(dǎo)致整個科技創(chuàng)新過程的失敗。通常，完備的市場機(jī)制會為高風(fēng)險提供相匹配的高收益，從而使高風(fēng)險的活動獲得賴以開展的資源要素。但是，科技創(chuàng)新的結(jié)果會對整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生顯著的正向外溢效應(yīng)，并且難以通過知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和收費交易將這種外部性內(nèi)部化，因而市場機(jī)制陷入失靈困境，風(fēng)險補償機(jī)制無法發(fā)揮作用，由此科技創(chuàng)新的高風(fēng)險性和正外部性使得大量風(fēng)險厭惡型的投資者望而卻步，科技創(chuàng)新活動無法從市場上獲得足夠的資金支持，資金匱乏也成為科技創(chuàng)新的常態(tài)?？萍紕?chuàng)新主體為了突破資金瓶頸必然要尋求多元化的融資渠道，而市場失靈又使其被排除在傳統(tǒng)融資渠道之外，因而以政府為主導(dǎo)的財政金融支持也就成為科技創(chuàng)新主體最可信賴的依靠力量。①馬學(xué)：《財政支持科技自主創(chuàng)新:動因、機(jī)理與途徑》，《河北學(xué)刊》2007年第6期。實踐表明，即便在市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，科技創(chuàng)新依然對政府的財政金融支持政策有著強烈的訴求。

2.單一財政支持科技創(chuàng)新的現(xiàn)實困境：基于能力與效率的視角

市場失靈為財政支持科技創(chuàng)新提供了充分的理論依據(jù)，而且規(guī)模龐大且無利潤壓力的財政資金確實也能夠為科技創(chuàng)新提供有力的支持，各個國家和地區(qū)也在不遺余力地加強財政支持科技創(chuàng)新的力度。然而，盡管財政資金的規(guī)模優(yōu)勢是任何單一市場主體都無法比擬的，但是單一市場主體所面對的只是局部的科技創(chuàng)新活動而財政資金則需要面對整體的科技創(chuàng)新活動，顯然有限的財政資金根本無力滿足全社會科技創(chuàng)新活動所派生的巨大資金需求。就我國而言，2014年一般公共財政收入達(dá)140350億元，占GDP的比重達(dá)22%，而全年研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出13312億元，占GDP的比重為2.09%，這意味著，假如單依靠財政投入，僅研發(fā)環(huán)節(jié)就要耗費全國財政收入的近1/10，顯然，單一財政支持無法滿足科技創(chuàng)新的需要。同時，財政資金的配置主要以政府的行政力量為主導(dǎo)，而有限理性的政府也很難將有限的財政資金配置到需要最迫切、效率最高的科技創(chuàng)新領(lǐng)域，并且尋租腐敗行為還可能導(dǎo)致財政資金的錯配，因此，財政資金支持科技創(chuàng)新的效果也差強人意。我國擁有全球第一的專利數(shù)量而大量專利卻被束之高閣，加上近年來頻頻見諸報端的科研腐敗，都是最好例證。因此，必須將財政手段與其他政策工具結(jié)合起來，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導(dǎo)更多的社會資本支持科技創(chuàng)新，切實提高財政支持科技創(chuàng)新的效率和效果。

3.單一金融支持科技創(chuàng)新的現(xiàn)實困境：基于市場失靈的視角

以資金融通和優(yōu)化配置為使命的金融系統(tǒng)本應(yīng)該是化解科技創(chuàng)新資金瓶頸的主導(dǎo)力量，但是科技創(chuàng)新領(lǐng)域的市場失靈也延伸到了金融領(lǐng)域，科技創(chuàng)新過程的不確定性和結(jié)果的外部性使得其市場價值難以準(zhǔn)確評估，而科技創(chuàng)新企業(yè)較高的無形資產(chǎn)比重也使得其缺乏可供抵押的資產(chǎn)，由此，科技創(chuàng)新主體往往被排除在主流金融體系之外。②呂鐵、余劍：《金融支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐創(chuàng)新、存在問題及政策建議》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2012年第5期。為了彌補秉承穩(wěn)健經(jīng)營風(fēng)格的傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)所留下的空缺，眾多以投資科技創(chuàng)新企業(yè)為主營業(yè)務(wù)的新型金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)生，如政策性金融機(jī)構(gòu)、科技銀行、中小企業(yè)銀行、風(fēng)險投資基金等。③顧煥章、汪泉、高莉莉：《科技金融創(chuàng)新的制度取向與實踐模式》，《江海學(xué)刊》2013年第3期。這些新型金融機(jī)構(gòu)確實在扶持科技創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要作用，但是它們?nèi)匀幻媾R著公益性與營利性的沖突，如果主要關(guān)注公益性，弱化利潤訴求，往往會導(dǎo)致軟預(yù)算約束，尋租腐敗和低效率會侵蝕其長期存續(xù)的根基，而如果過分強調(diào)營利性，雖然會增強可持續(xù)發(fā)展能力，但又會使其轉(zhuǎn)向低風(fēng)險、高收益的創(chuàng)新成果孵化的中后期，從“送炭者”變?yōu)椤胺指摺?，偏離既定的政策目標(biāo)。我國大量以科技創(chuàng)新為使命的風(fēng)險投資集中于后期階段，熱衷于推動企業(yè)上市，缺乏真正的天使投資。顯然，單一金融手段也無法在支持科技創(chuàng)新方面交出完美答卷，要使新型金融機(jī)構(gòu)保持對支持科技創(chuàng)新的熱情，也必須輔之以財政手段，通過財政補貼、財政貼息、財政擔(dān)保等方式對其進(jìn)行風(fēng)險補償。

（二）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的良好效應(yīng)

財政協(xié)調(diào)金融支持科技創(chuàng)新能夠充分發(fā)揮兩種政策的互補優(yōu)勢，以財政的公益性平衡金融的營利性，以財政的穩(wěn)定性平衡金融的波動性，以金融的規(guī)模優(yōu)勢彌補財政的總量劣勢，以金融的效率優(yōu)勢彌補財政的效率劣勢，進(jìn)而提升對科技創(chuàng)新的支持效果，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的科技支撐，而國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展又能夠為財政收入的穩(wěn)定增長和金融業(yè)的繁榮擴(kuò)展奠定基礎(chǔ)，從而使財政金融、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性循環(huán)的格局。同時，財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新，雖然財政力量處于主導(dǎo)地位，但是其實質(zhì)上是一種金融創(chuàng)新，即依托財政的引導(dǎo)和支持開辦新的金融機(jī)構(gòu)、開辟新的金融業(yè)務(wù)、開發(fā)新的金融工具、形成新的金融增長點，有助于進(jìn)一步完善我國的金融體系。此外，在我國現(xiàn)行體制下，財政、金融、科技分屬于不同行政系統(tǒng)，而財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新至少需要這三大系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合，隨著財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的逐步推進(jìn)，必將帶動相關(guān)領(lǐng)域的體制改革，為新一輪全面深化改革提供案例借鑒。

二、江蘇省財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的探索實踐及其績效

（一）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的政策體系與典型模式

江蘇在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新方面進(jìn)行了積極探索，已經(jīng)初步形成了豐富多樣的政策體系，包括資金補助類政策、稅收優(yōu)惠類政策、人才引進(jìn)培養(yǎng)類政策、金融支持類政策、政府采購類政策、基礎(chǔ)服務(wù)類政策等，這些政策在為科技創(chuàng)新創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境，緩解創(chuàng)新企業(yè)的人才瓶頸和融資困境，提升科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新能力提升等方面發(fā)揮了重要作用。特別是昆山、通州等地在財政協(xié)同支持科技創(chuàng)新方面已經(jīng)形成績效良好的特色化模式。

昆山位列全國百強縣之首，其財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的主要方式包括：（1）科技型中小企業(yè)貸款擔(dān)保。昆山市創(chuàng)業(yè)擔(dān)保有限公司為昆山市科技型中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保，累計辦理項目106項，擔(dān)保金額6.02億元；（2）開展專利質(zhì)押。昆士萊、多威、銳芯、新浦瑞4家企業(yè)已經(jīng)獲得專利質(zhì)押貸款4100萬元；（3）設(shè)立科技型中小企業(yè)貸款風(fēng)險補償資金池。與交通銀行昆山分行合作，為昆山企業(yè)提供單戶貸款200萬元（最高不超過500萬元）、貸款期限不超過1年的短期小額貸款，目前已累計服務(wù)企業(yè)21家，辦理貸款41項，貸款總額2.18億元。受益于相關(guān)政策的推動，昆山的區(qū)域創(chuàng)新體系不斷完善，科技創(chuàng)新能力和績效穩(wěn)步提升。截至2013年，昆山已有省級以上科技公共服務(wù)平臺8家，包括好孩子企業(yè)技術(shù)中心在內(nèi)的國家認(rèn)定企業(yè)技術(shù)中心2家，江蘇省認(rèn)定企業(yè)技術(shù)中心36家；擁有高新技術(shù)企業(yè)528家，全市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)的比重達(dá)47%；累計專利申請136522件，累計獲專利授權(quán)77606件，其中發(fā)明專利3062件，每萬人發(fā)明專利擁有17.84件。

南通市通州區(qū)在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新方面形成了多樣的路徑，包括風(fēng)險補償專項資金、貸款利息補助、風(fēng)險投資基金等。（1）科技成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險補償專項資金（“蘇科貸”）。2014年建立，規(guī)模為2000萬元，其中省生產(chǎn)力促進(jìn)中心投入1000萬元，南通市通州區(qū)本級配套1000萬元。江蘇銀行按風(fēng)險補償資金放大10倍（2個億）的貸款授信，貸款利率原則上按中國人民銀行公布的同期基準(zhǔn)利率執(zhí)行，以非變現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押和企業(yè)高管個人房產(chǎn)非足額抵押方式，給予科技型中小微企業(yè)貸款支持。截止2014年10月底，已有諾鑫（南通）醫(yī)療技術(shù)有限公司等17家企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)上申報，已有10家企業(yè)獲得貸款資金4200萬元，7家企業(yè)進(jìn)入銀行審貸程序。（2）財政科技貸款利息補助和風(fēng)險補償專項資金（“通科貸”）。2013年成立，財政和華商村鎮(zhèn)銀行合作，共同出資建立風(fēng)險補償資金。貸款規(guī)模為風(fēng)險補償資金的5倍（7500萬元），貸款利率原則上按人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率執(zhí)行。貸款損失按各50%比例共同承擔(dān)，財政承擔(dān)最高不超過150萬元。同時與通發(fā)擔(dān)保公司合作，對需要擔(dān)保的企業(yè)，在銀行提出擔(dān)保需求后十個工作日內(nèi)出具擔(dān)保文件，企業(yè)只需支付擔(dān)保額的1%的擔(dān)保費，擔(dān)保費差額部分由財政給予相應(yīng)補助，貸償損失按各50%比例共同承擔(dān)，財政承擔(dān)最高不超過150萬元。主要支持經(jīng)認(rèn)定符合《南通市通州區(qū)科技型中小企業(yè)認(rèn)定管理辦法》的科技型中小企業(yè)，也可以是提供相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)作為融資抵押的企業(yè)。截至2014年10月底，已有雙和食品有限公司等18家企業(yè)經(jīng)過申請，獲得貸款7650萬元。（3）發(fā)展科技基金。注冊資本金1億元的南通中新力合科技基金，以現(xiàn)金流管理業(yè)務(wù)為中小企業(yè)解決資金周轉(zhuǎn)難的困境，目前有南通儒信紡織品有限公司等8家企業(yè)獲得該公司現(xiàn)金流借款2765萬元；總規(guī)模2.65億元的南通金玖銳信創(chuàng)業(yè)投資基金，可撬動投（貸）融資額度4.8億元，目前已與南通沃太能源有限公司等3家高科技企業(yè)進(jìn)行洽談，擬投資金額3600萬元。南通市通州區(qū)通過創(chuàng)新扶持模式，引入社會和金融資本，重點突出科技人才培育、產(chǎn)業(yè)人才引進(jìn)、建強載體平臺等，有力的夯實了通州區(qū)科技基礎(chǔ)，取得了一定的成效，科技產(chǎn)業(yè)融資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，融資渠道得到有效拓寬；科技企業(yè)規(guī)模不斷壯大，競爭能力逐步增強；企業(yè)技術(shù)升級加快，品牌力度不斷提升；創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)能力顯著提高。

（二）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的優(yōu)勢條件與制約因素

江蘇在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、政策氛圍等方面的顯著優(yōu)勢，為財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新奠定了良好基礎(chǔ)。

1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和財政實力優(yōu)勢

江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，經(jīng)濟(jì)總量較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，制造業(yè)發(fā)達(dá)，不僅提供了雄厚的財政實力，而且為財政協(xié)同金融科技創(chuàng)新提供了廣闊的市場空間和良好的產(chǎn)業(yè)載體。2014年，江蘇實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值65088.3億元，人均生產(chǎn)總值81874元，均在全國名列前茅；實現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值5.7萬億元，占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比重達(dá)39.5%，新興產(chǎn)業(yè)銷售收入比上年增長13.2%；全年完成公共財政預(yù)算收入7233.1億元，比上年增長10.1%，公共財政預(yù)算支出8466.5億元，比上年增長8.6%，其中，教育支出1507.2億元，比上年增長5.0%，科學(xué)技術(shù)支出318.1億元，增長5.1%。

2.科技創(chuàng)新優(yōu)勢

江蘇擁有豐富的科教資源，科技創(chuàng)新活動活躍，科技創(chuàng)新效率較高，區(qū)域創(chuàng)新能力連續(xù)六年全國第一，這不僅派生了對財政支持政策和金融支持政策的強大需求，而且也為財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新創(chuàng)造了廣闊試錯空間。2014年，全社會研究與發(fā)展（R&D）活動經(jīng)費1630億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為2.5%，比上年提高0.05個百分點；全省從事科技活動人員118.89萬人，其中研究與發(fā)展（R&D）人員68.96萬人。全省共有普通高校134所，在校生169.86萬人，畢業(yè)生47.87萬人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)51.0%，比上年提高2.4個百分點；全年授權(quán)專利20萬件，其中發(fā)明專利2.0萬件；全年共簽訂各類技術(shù)合同2.5萬項，技術(shù)合同成交額達(dá)655.3億元，比上年增長11.9%；全省科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)59.0%，比上年提高1.5個百分點。

3.金融體系優(yōu)勢

江蘇擁有較為完備的金融體系，包括政策性銀行的分支機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、保險機(jī)構(gòu)、各類基金機(jī)構(gòu)、風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)等，并且金融體系掌握了大規(guī)模的資金，為財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的金融條件。截至2014年末，全省金融機(jī)構(gòu)人民幣存款余額93735.6億元，比上年末增長9.5%，金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款余額69572.7億元，比上年末增長12.5%；江蘇企業(yè)境內(nèi)上市公司總股本1596.6億股，比上年增長15.7%，市價總值19631.0億元，增長53.5%；全年保費收入1683.8億元，比上年增長16.4%。

4.政策環(huán)境優(yōu)勢

江蘇歷來高度重視科技創(chuàng)新，早在2005年就提出“增強自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型省份”的要求，并且圍繞落實創(chuàng)新驅(qū)動、建設(shè)創(chuàng)新型省份先后出臺了一系列政策文件，例如，《關(guān)于鼓勵和促進(jìn)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)若干政策的通知》、《江蘇省銀行貸款增長風(fēng)險補償獎勵資金管理辦法》、《關(guān)于加快創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于加快江蘇科技金融創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略推進(jìn)科技創(chuàng)新工程加快建設(shè)創(chuàng)新型省份的意見》、《關(guān)于促進(jìn)科技和金融結(jié)合的若干意見》、《江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》等。這些政策文件不僅為科技創(chuàng)新營造了良好政策環(huán)境，而且許多政策直接就是財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的重要舉措。此外，國務(wù)院2014年正式批準(zhǔn)成立蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，要求蘇南地區(qū)“積極開展激勵創(chuàng)新政策先行先試，加快科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，提升區(qū)域創(chuàng)新體系整體效能”，更為江蘇探索財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的體制機(jī)制提供了重大機(jī)遇。

然而，江蘇在創(chuàng)新要素、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和金融服務(wù)等方面存在的諸多問題，也對財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新造成了嚴(yán)重制約。一是高端創(chuàng)新要素和資源環(huán)境的雙重瓶頸約束，使江蘇科技創(chuàng)新的產(chǎn)出效率和產(chǎn)業(yè)化水平面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一方面，科技創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的領(lǐng)軍人才緊缺，具有自主知識產(chǎn)權(quán)的重大科技創(chuàng)新成果較少，大量低水平科技創(chuàng)新項目之間的惡性競爭成為科技創(chuàng)新領(lǐng)域的主流特征，導(dǎo)致有限的財政資源和金融資源被進(jìn)一步稀釋，難以形成國際競爭力；另一方面，日益嚴(yán)峻的生態(tài)壓力和土地供給壓力，加上勞動力成本優(yōu)勢的逐漸喪失，降低了對高端創(chuàng)新人才和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的吸引力，陷入惡性循環(huán)。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級嚴(yán)重滯后，主要依靠要素投入驅(qū)動的低端制造業(yè)仍占相當(dāng)比重，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)難以成長為新的支柱產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展受到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的雙重擠壓，財政金融與科技創(chuàng)新之間的良性循序缺乏必要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。三是金融業(yè)發(fā)展的行政主導(dǎo)色彩濃厚，金融創(chuàng)新動力不足，金融服務(wù)效率偏低，財政政策與科技創(chuàng)新之間缺乏必要的金融媒介。

三、江蘇省財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的路徑與策略

當(dāng)前，應(yīng)以新一輪全面深化改革和建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為契機(jī)，緊扣科技創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)模和發(fā)展趨勢，理順財政和金融的功能定位和相互關(guān)系，加強面向科技創(chuàng)新的金融創(chuàng)新，優(yōu)化財政運行模式，促進(jìn)財政與金融的優(yōu)勢互補，依托財政與金融相結(jié)合的方式解決科技創(chuàng)新過程的資金瓶頸，激發(fā)全社會的創(chuàng)新熱情，提升自主創(chuàng)新的能力和績效，形成財政、金融、科技、經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的格局。

（一）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的基本路徑

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新實質(zhì)上是財政部門依托自身的財政資金和行政權(quán)力，優(yōu)化自身政策工具和運行機(jī)制，整合金融組織、金融市場、金融服務(wù)的資金優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，降低科技創(chuàng)新主體的綜合成本、提高科技創(chuàng)新主體的收益水平，從而激發(fā)創(chuàng)新熱情、優(yōu)化配置創(chuàng)新資源、提升創(chuàng)新績效的系統(tǒng)過程。由此，財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新相對財政直接科技創(chuàng)新的主要區(qū)別在于增加了一個金融媒介，相應(yīng)的，財政手段的直接作用對象由創(chuàng)新主體轉(zhuǎn)到金融組織或二者兼顧，財政政策的適用依據(jù)除了考慮創(chuàng)新主體的特征之外還要考慮金融活動的參與情況。然而，在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的過程中，財政部門仍然是主導(dǎo)性的行為主體，因而其實現(xiàn)路徑是基本財政政策手段的金融化改造。

財政支持科技創(chuàng)新的四個基本工具包括財政直接投入、稅收激勵政策、政府采購政策和國有資本引導(dǎo)①孫曉峰：《自主創(chuàng)新財政支持的理論基礎(chǔ)與政策選擇》，《財經(jīng)問題研究》2008年第6期。，財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的基本路徑就是依據(jù)科技創(chuàng)新的特性對這是個基本工具的金融化改造?？傮w來看，財政直接投入相對于直接增加了創(chuàng)新主體的可支配資金，政府采購也通過創(chuàng)造市場需求來直接增加了創(chuàng)新主體的收益水平，因而這兩種方式可以稱為收益提升型路徑；稅收優(yōu)惠政策主要著眼于減少創(chuàng)新主體的稅收負(fù)擔(dān)，能夠降低成本，因而可以稱為成本節(jié)約型路徑；國有資本引導(dǎo)既可能降低成本，也可能提高收益，但其著力點在于通過導(dǎo)向性的投融資行為來改善科技創(chuàng)新的效率，因而可以稱為效率治理型路徑。

1.財政直接投入

通過財政預(yù)算安排給科技創(chuàng)新領(lǐng)域的撥款和補貼，除了直接給合乎條件的創(chuàng)新企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)之外，還給向創(chuàng)新企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)的金融組織，并且將參與金融活動的情況作為篩選創(chuàng)新企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)的依據(jù)。例如，除了直接給相關(guān)研發(fā)部門和創(chuàng)新企業(yè)的財政科技撥款之外，還給向特定金融機(jī)構(gòu)貸款的研發(fā)部門和創(chuàng)新企業(yè)提供財政補貼，即所謂貼息貸款。

2.稅收激勵政策

除了對合乎條件的研發(fā)部門和創(chuàng)新企業(yè)實行優(yōu)惠的稅收政策之外，將稅收優(yōu)惠的適用范圍擴(kuò)大至提供科技金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)，并且對部分金融參與活動較多的創(chuàng)新企業(yè)實行更大力度的稅收減免。例如，對合乎條件的創(chuàng)新企業(yè)和研發(fā)部門及個人實行低稅率的所得稅、增值稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、房產(chǎn)稅及城鎮(zhèn)土地使用稅等，對部分創(chuàng)新企業(yè)實行研發(fā)加計扣除、研發(fā)設(shè)備加速折舊等政策，允許部分貸款較多的創(chuàng)新企業(yè)提前在稅前抵扣利息。

3.政府采購政策

主要是優(yōu)先購買符合國家自主創(chuàng)新導(dǎo)向的企業(yè)的產(chǎn)品，并且在同類企業(yè)中更優(yōu)先采購接受相關(guān)金融支持的企業(yè)的產(chǎn)品。例如，正在實行的自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購政策，可以考慮給貸款壓力較大的自主創(chuàng)新企業(yè)更高的價格。

4.國有資本引導(dǎo)

主要是通過設(shè)立各種引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)金融資本、社會資本加大對科技創(chuàng)新的投入力度，這本身就是財政協(xié)同金融的有效方式。如以財政資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金加大對初創(chuàng)期企業(yè)的投資力度；設(shè)立貸款風(fēng)險補償基金促進(jìn)銀行加大對中小企業(yè)尤其是科技型中小企業(yè)的貸款力度；引導(dǎo)社會資本共建科技銀行、科技保險等。

（二）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的推進(jìn)策略

1.深化科技、金融、財政體制改革，理順財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的制度框架

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新是一項需要財政、金融、科技等多部門協(xié)調(diào)配合的系統(tǒng)工程，因此，必須以新一輪全面深化改革為契機(jī)，扎實推進(jìn)科技、金融、財政等領(lǐng)域的體制改革，打破資源的條塊分割，形成協(xié)同推進(jìn)的合力。①劉志彪：《財稅體制：全面深化改革的突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)》，《江蘇社會科學(xué)》2014年第4期。首先，加強頂層設(shè)計，圍繞財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，明確協(xié)同支持的指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則、重點任務(wù)和政策思路，并且將這一理念全面貫徹到科技發(fā)展中長期規(guī)劃當(dāng)中。其次，正確處理政府與市場的關(guān)系，明確政府的責(zé)任邊界，落實清單管理模式，盡量發(fā)揮市場在科技創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，同時，提高財政運行效率，更好地發(fā)揮政府的調(diào)控和補充作用，有效彌補市場失靈。第三，以事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一為基本原則，加快推動行政管理體制改革，理順各級政府職責(zé)范圍和相互關(guān)系，既確保政策內(nèi)容的科學(xué)統(tǒng)一，又確保政策執(zhí)行的規(guī)范高效。第四，以全面依法治國為契機(jī)，加快完善科技創(chuàng)新、財政管理、金融管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)，為財政協(xié)同支持科技創(chuàng)新提供健全的法律保障。

2.強化人才、技術(shù)、資金、土地支撐，健全財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的要素保障

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的過程中涉及大量資源要素的整合配置，而這一過程本身的順利開展也需要一定的資源要素作為支撐，因此，必須從人才、技術(shù)、資金、土地等方面為財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新提供堅實的要素保障。首先，在人才方面，外源引進(jìn)和內(nèi)源培育相結(jié)合，完善激勵約束機(jī)制，集聚一批高素質(zhì)科技創(chuàng)新人才、金融人才和財政服務(wù)人才，打造規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)合理、流動有序的綜合性創(chuàng)新型人才的集聚高地，既保障科技、金融、財政等具體領(lǐng)域的需要，又保障協(xié)同支持過程的順利開展。其次，在技術(shù)方面，全面加強自主創(chuàng)新體系建設(shè)，鼓勵協(xié)同創(chuàng)新和一體化創(chuàng)新，既要組織一批重大科技攻關(guān)項目，形成一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的重大科技創(chuàng)新成果，提升科技競爭力，又要鼓勵依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加強管理創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、組織創(chuàng)新，為協(xié)同支持過程提供技術(shù)支撐。第三，在資金方面，既要加大財政科技投入力度，提高財政資金的引導(dǎo)效果，吸引更多的社會資本參與科技創(chuàng)新，切實解決科技創(chuàng)新的資金瓶頸問題，又要安排專項資金，保障協(xié)同支持過程的順利開展。第四，在土地方面，完善土地開發(fā)利用科學(xué)規(guī)劃，提高土地集約型開發(fā)水平，完善土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)土地要素的有序流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，優(yōu)先保障重大科技創(chuàng)新項目和協(xié)同支持項目的用地需求。

3.以科技公共服務(wù)和融資為中心，完善財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的平臺體系

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新關(guān)鍵是對財政、金融、科技等多領(lǐng)域優(yōu)勢資源的系統(tǒng)整合，而進(jìn)行資源整合的根本路徑就是構(gòu)建完善的平臺體系。財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的根本任務(wù)是突破科技創(chuàng)新主體的融資瓶頸、提高科技成果的產(chǎn)業(yè)化水平，因而科技公共服務(wù)和融資應(yīng)該在整個平臺體系中居于核心地位。一是依托財政支持構(gòu)建科技公共服務(wù)平臺，整合多部門的資源優(yōu)勢，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)科技資源共享，為科技創(chuàng)新提供全方位的服務(wù)，共同解決科技創(chuàng)新過程中的共性難題。二是依托金融支持構(gòu)建科技創(chuàng)新融資平臺，整合銀行、保險、擔(dān)保、小額貸款公司、典當(dāng)、風(fēng)險投資等多部門的優(yōu)勢，共同為科技型中小企業(yè)提供融資服務(wù)，并且借助強大的融資需求信息數(shù)據(jù)庫，降低資金需求方和供給方的信息搜尋成本，提高投融資的成功率。三是依托財稅政策的綜合支持構(gòu)建科技創(chuàng)新綜合服務(wù)平臺，包括科技成果轉(zhuǎn)化平臺、科技中介服務(wù)平臺和科技資源共享平臺等，著力提升科技創(chuàng)新的績效水平。四是鼓勵高等院校、科研機(jī)構(gòu)建立公共研究開發(fā)平臺，為科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)、創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化提供技術(shù)服務(wù)和支撐。五是構(gòu)建高層次的創(chuàng)新園區(qū)服務(wù)平臺，支持高新區(qū)、科教城等各類園區(qū)發(fā)展，提高基礎(chǔ)設(shè)施配套水平和管理服務(wù)水平，增強園區(qū)對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚能力。

4.瞄準(zhǔn)目標(biāo)定位、利益協(xié)調(diào)、評價反饋、監(jiān)督管理等核心問題，優(yōu)化財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的運行機(jī)制

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新是一種新型的政策運行模式，其順利開展需要突破創(chuàng)新孵化、利益協(xié)調(diào)、工具創(chuàng)新、監(jiān)督管理等種種難題，因此，必須針對這些關(guān)鍵難題設(shè)計有效的運行機(jī)制。一是目標(biāo)牽引機(jī)制。借鑒目標(biāo)管理的思想，科學(xué)分解財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的根本任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確不同時期的目標(biāo)定位，有的放矢地借鑒科技創(chuàng)新的難題，借助目標(biāo)體系的牽引機(jī)制動態(tài)調(diào)整財政與金融協(xié)同的內(nèi)容和方式。二是利益協(xié)調(diào)機(jī)制。財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新涉及多元化的利益主體，而不同利益相關(guān)者有不同的利益函數(shù)，相互之間的矛盾沖突在所難免，而這種摩擦性損耗無疑會降低協(xié)同支持行為的發(fā)生概率和現(xiàn)實效果，因此，必須構(gòu)建跨部門的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，既要提供不同利益相關(guān)群體公平博弈的平臺，又要形成權(quán)威高效的矛盾仲裁機(jī)構(gòu)。三是評價反饋機(jī)制。財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新是一個長期的動態(tài)博弈過程，不同政策工具組合的效果也隨著內(nèi)外環(huán)境而變化，因此，必須借助

科學(xué)的評價體系和公正的評價主體對協(xié)同支持的現(xiàn)實效果做出合理的評估，剖析績效與目標(biāo)的差距，并將結(jié)果反饋給相關(guān)主體，及時對下一步的行為做出修正。四是監(jiān)督管理機(jī)制。財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新涉及大量資金的使用，而科技創(chuàng)新的高度復(fù)雜性使得資金所有者及其代理人面臨嚴(yán)重的信息不對稱風(fēng)險，諸多委托代理環(huán)節(jié)的存在也使得財政、金融領(lǐng)域存在大量的道德風(fēng)險，因此，必須對整個過程進(jìn)行動態(tài)跟蹤和全方位的監(jiān)督管理，以保證財政資金的高效使用。

〔1〕徐琴平，陳宏昕.集聚科技資源服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展.企業(yè)科技與發(fā)展，2012:1.

〔2〕田偉.應(yīng)對新挑戰(zhàn)加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展.群眾,2014:12.

〔3〕李抒望.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論與實踐.群言，2016:3.

〔4〕張曄，蔣歷軍.蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)促進(jìn)服務(wù)中心成立.科技日報，2015-09-28.

【責(zé)任編輯陸成林】

F812.4

A

1672-9544（2016）05-0028-07

2015-09-18

陳勝軍，副所長，高級會計師，研究方向為財經(jīng)管理；郭曉風(fēng)，研究室主任，高級會計師，研究方向為財經(jīng)管理。