■羅浩劉偉周湘成

（1湖南省測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗授權(quán)站湖南長沙410007；2湖南省地質(zhì)測繪院湖南衡陽421000）

宅基地調(diào)查后的思考

■羅浩1劉偉2周湘成2

（1湖南省測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗授權(quán)站湖南長沙410007；2湖南省地質(zhì)測繪院湖南衡陽421000）

宅基地調(diào)查在全國各地都在緊鑼密鼓的進行，對農(nóng)村宅基地的使用情況進行一次全方位的梳理，從而實現(xiàn)對宅基地進行系統(tǒng)化的管理。本文從宅基地調(diào)查著手，通過對調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，重點闡述目前宅基地的管理狀況及存在的問題，提出解決問題的對策，為以后國土部門對宅基地的管理提供參考。

宅基地調(diào)查 一戶多宅村莊規(guī)劃

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等。根據(jù)我國《土地管理法》第八條規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有。該法第六十二條進一步規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省自治區(qū)直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。

通過此次宅基地調(diào)查，各村的宅基地在分布上和管理上存在各式各樣的問題，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，管理不規(guī)范；“一戶多宅”問題嚴(yán)重，宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)；在部分城郊村莊，存在宅基地隱形交易等。

1　通過此次調(diào)查凸顯出以下問題

1.1宅基地管理不規(guī)范，缺乏土地規(guī)劃

在宅基地調(diào)查中，由于需要收集農(nóng)戶的建房許可證及相關(guān)建房的審批手續(xù)，但是很多農(nóng)戶在建房時就根本沒有這些相關(guān)的證件。很多地方也沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定的審批程序，大多都是村干部自行決定宅基地審批。

土地規(guī)劃更是沒有執(zhí)行，往往都是農(nóng)戶自行選址，好多都是選擇在自家的自留地、承包地或是交通方便的公路兩側(cè)。另外時迷信思想嚴(yán)重，都喜歡建在“風(fēng)水好”的地方，致使新房舊房極為混亂，農(nóng)村居民點布局零亂，沒有形成集中布局的態(tài)勢，所以會出現(xiàn)“只見新房、不見新村、只見新村、不見新貌”的居民。

1.2“一戶多宅”問題嚴(yán)重，宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)

不管是在城郊結(jié)合部還是比較偏遠(yuǎn)的山區(qū)，“一戶多宅”的現(xiàn)象都普遍存在，在城郊結(jié)合部更為突出。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因有兩方面：一是因為人口的增加，原有的居住面積滿足不了現(xiàn)有的需求，只好另蓋新居；二是因為生活水平提高了，對住房的要求也發(fā)生了變化。特別是對于一些先富起來的人來說，賺錢了首先就是改善自己的住房條件，蓋好房子，蓋大房子是在這些人中都存在的心態(tài)，房前屋后還有院子，使得每一戶的占地面積大大超出了政策的規(guī)定。新房子蓋好了，老房子還舍不得拆，只有用來放些雜物，造成了農(nóng)村宅基地的浪費。

1.3宅基地隱形交易，蠶食耕地仍然存在

在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于經(jīng)濟相對比較活躍，導(dǎo)致許多農(nóng)民宅基地和房屋的流轉(zhuǎn)，形成了宅基地隱形交易市場，從而加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理難度。老房的流轉(zhuǎn)勢必需要再蓋新房，在村內(nèi)宅基地用完之后，只能向村周邊的耕地擴展。但是在國家制定的基本農(nóng)田保護的制度下，又不能明目張膽的在耕地上蓋房，所以就出現(xiàn)了化大為小、先荒后建的形式蠶食耕地，致使基本農(nóng)田的急速減少。

1.4宅基地權(quán)源資料少，審批證明與實際建房不符

本次宅基地調(diào)查是要求收集宅基地原有的權(quán)源資料，但是在實際的調(diào)查過程中，有相當(dāng)一部份農(nóng)戶不能提供當(dāng)時建房時的審批材料，即使能夠提供的，也大多與審批材料不符，存在少批多建的現(xiàn)象。特別時在城郊村及集鎮(zhèn)周邊，有些在建的房子都根本沒有辦理建房證，未批先建、不批就建、邊批邊建、擅自加層的現(xiàn)象比較多。

2　分析原因

2.1監(jiān)管不力、責(zé)任不明，規(guī)劃執(zhí)行不到位

宅基地的監(jiān)管第一道關(guān)口就是村干部。大多數(shù)情況下，礙于情面村干部對村民的違規(guī)建房都沒有認(rèn)真對待。村里對建房也沒有長遠(yuǎn)的規(guī)劃，建新房就忽視了舊房的改造，導(dǎo)致閑置的宅基地越來越多，疏于打理，長期沒人居住的宅基地周邊雜草叢生，偏遠(yuǎn)區(qū)域尤為嚴(yán)重。

2.2法律規(guī)定與現(xiàn)實執(zhí)行的差異，導(dǎo)致“一戶多宅”問題普遍存在

在《土地管理法》中，沒有明確分家立戶的具體條件，使農(nóng)民對建房立戶的“一戶一宅”原則曲解。按規(guī)定，年滿18歲的就可申請單獨立戶，但祖輩父輩又有各自的立戶宅基地，這樣導(dǎo)致人均占用宅基地的面積大大超標(biāo)，造成了土地資源的浪費，使得一戶一宅政策在實踐中與法律規(guī)定發(fā)生了差異。另外，對農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須拆除的規(guī)定，在執(zhí)行上存在很大的難度。所以會出現(xiàn)“新房在建，老房健在”的局面。

2.3產(chǎn)權(quán)認(rèn)識不清楚，土地管理配套政策滯后

在調(diào)查中，農(nóng)民對宅基地所有權(quán)的認(rèn)識不清楚，普遍認(rèn)為宅基地市個人私有財產(chǎn)，可以隨意流轉(zhuǎn)買賣。這也是由于長期以來的國土資源法律法規(guī)宣傳不到位。具體業(yè)務(wù)沒有配套政策支持，法律與政策的規(guī)定在操作層面上出現(xiàn)空洞。

農(nóng)民種田為生，為了方便耕作，都不愿到離承包地太遠(yuǎn)的地方建房，在現(xiàn)行無償使用宅基地的政策下，也沒有誰愿意去開荒建房，向村周邊餐食耕地建房也就勢必發(fā)生了。

3　宅基地管理對策

通過宅基地調(diào)查，為國土部門的管理提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)，是進一步規(guī)范村鎮(zhèn)規(guī)劃、集約利用土地、明確宅基地產(chǎn)權(quán)、完善宅基地流轉(zhuǎn)制度的重要舉措，正確引導(dǎo)群眾依法使用、合理利用身邊土地資源。

3.1轉(zhuǎn)變觀念，提高農(nóng)民及管理部門對宅基地權(quán)益的認(rèn)識

宅基地調(diào)查起到了一次非常良好的宣傳作用，提高了農(nóng)民對土地管理的認(rèn)識，在與農(nóng)民的交談過程中，將當(dāng)前緊張的人地關(guān)系和合理用地、依法用地、集約用地、節(jié)約用地的思想觀念灌輸給群眾，徹底扭轉(zhuǎn)農(nóng)村村民盲目用地的意識，增強老百姓的惜土觀念，也改變了農(nóng)民對宅基地私有的固有認(rèn)識。對于管理部門，要以此為契機，明確宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地登記發(fā)證、違規(guī)批地建房的處理等具體規(guī)定，指導(dǎo)土地管理部門的具體工作，杜絕土地浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2積極推進村莊規(guī)劃，合理利用現(xiàn)有建設(shè)用地指標(biāo)

農(nóng)村居民點普遍都是為了農(nóng)作方便而在耕地附近建立宅基地，因此呈現(xiàn)出分布散、規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施差的特點。而且分布也非常的不均勻，各村的經(jīng)濟發(fā)展也差距比較大。所以為了縮小地域差異，建設(shè)新農(nóng)村，須加快調(diào)整村莊結(jié)構(gòu)。相對集中的宅基地建設(shè)，不僅有理由宅基地的管理，而且可以對老、舊宅基地進行集中整理，提高土地的利用率。

3.3村鎮(zhèn)聯(lián)動，加強宅基地的違法用地的查處力度

對于一些違法新建的宅基地、占用耕地建房的宅基地、先荒后建的情況，村一級的領(lǐng)導(dǎo)干部一定要嚴(yán)格審批，依法辦事，加大管理的力度。對違法占地以拆除為主，還是為以經(jīng)濟處罰為主，以增強法律的可操作性。但是一定要起到警示作用，減少利用耕地建房的事件發(fā)生，切實保護好耕地資源。

4　建議

宅基地調(diào)查工作是一項任務(wù)重、時間緊的工作，需要各級部門的大力支持和配合，該項工作才能有序推進。同時，該項工作只是一個過程，在工作完成之后，更大的工作是在于各級管理部門可以利用調(diào)查的資料，把管理工作進一步推進，完善農(nóng)村宅基地的審批、建設(shè)、流轉(zhuǎn)制度，合理利用有限的土地資源。

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P273[文獻碼]B

1000～405X（2016）～4～229～1