○何藝丹

論依法行政視角下的行政回應(yīng)彈性

○何藝丹

依法行政的目的是為了將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，規(guī)范政府行為，提高政府的服務(wù)水平。行政回應(yīng)彈性體現(xiàn)的是政府行政效率與質(zhì)量，是體現(xiàn)政府服務(wù)水平的標(biāo)準(zhǔn)之一。依法行政滿足了行政的合法化，而在依法行政的原則之下保持行政回應(yīng)彈性則是在合法化的范圍內(nèi)提高行政質(zhì)量。然而，在行政改革的過(guò)程中，一些地方政府和行政部門(mén)沒(méi)有認(rèn)清依法行政和行政改革的關(guān)系，把二者完全對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為要堅(jiān)持依法行政就不能推行改革，要堅(jiān)持改革，就要突破法律的束縛。這種觀點(diǎn)與通過(guò)行政改革建設(shè)法治政府的目標(biāo)是不符的，既制約了行政改革的推行，又阻礙了法治政府建設(shè)。如何正確處理依法行政與行政改革的關(guān)系是行政改革實(shí)踐中不可回避的難題。

一、依法行政與行政回應(yīng)彈性間的辯證關(guān)系

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確提出，要“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，首次明確了法治政府的本質(zhì)就是實(shí)施法律。依法行政是中國(guó)落實(shí)行政法治、建設(shè)法治政府的根本路徑選擇。在關(guān)于《決定》的說(shuō)明中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。這個(gè)基本要求與2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于法治政府應(yīng)具備的“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求相比較更加突出行政權(quán)責(zé)法定化。行政權(quán)責(zé)法定化必然會(huì)導(dǎo)致行政回應(yīng)彈性空間在一定范圍內(nèi)的收縮，也就是說(shuō)自由裁量權(quán)會(huì)相對(duì)減小。

依法行政的目標(biāo)就是建設(shè)法治政府，法治政府的核心就是政府活動(dòng)的合法性。依法行政既要滿足法律的“正當(dāng)性”，又要滿足行政的“目的性”。法律是由民意代表機(jī)構(gòu)通過(guò)民主化程序而制定的，依法行政藉由法律的民主正當(dāng)性而具備政治意義上的“正當(dāng)性”。從邏輯上來(lái)講，依法行政是通過(guò)行政活動(dòng)合法化而得到“正當(dāng)化”的邏輯［1］。弗朗西斯·福山提出“向上負(fù)責(zé)制”和“向下負(fù)責(zé)制”的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府責(zé)任制不是傾向于向上級(jí)長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，就是傾向于向基層民意負(fù)責(zé)?！跋蛳仑?fù)責(zé)制”的政府主要傾向于通過(guò)選舉這種正式機(jī)制來(lái)獲取民意，而“向上負(fù)責(zé)制”的政府主要是高層領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)一些其他非正式渠道來(lái)獲取民意［2］。我國(guó)政體是人民代表大會(huì)制度，通過(guò)人民代表大會(huì)這種民主途徑來(lái)收集民意，因此從行政體制上來(lái)說(shuō)，中國(guó)政府屬于“向下負(fù)責(zé)制”的政府責(zé)任形式。中國(guó)近些年在基層嘗試通過(guò)類(lèi)似西方普選的大眾選舉方式來(lái)產(chǎn)生基層干部，是更加尊重民意的體現(xiàn)。但這種基層選舉還存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致民意不能完全真實(shí)得到反映。因此，中國(guó)政府責(zé)任形式是“向下負(fù)責(zé)制”，但同時(shí)還表現(xiàn)出“向上負(fù)責(zé)制”的特點(diǎn)，這一現(xiàn)實(shí)情況使得中國(guó)未來(lái)面臨一個(gè)很?chē)?yán)峻的問(wèn)題，也是很多“向上負(fù)責(zé)制”國(guó)家共同面臨的問(wèn)題，那就是如何從基層收集足夠真實(shí)的民意信息。

無(wú)論是哪種政府責(zé)任形式都必須以某種形式回應(yīng)權(quán)力和責(zé)任的賦予者。中國(guó)的國(guó)家性質(zhì)是人民民主專(zhuān)政，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。因此，與許多采用非正式程序收集民意的國(guó)家不同，中國(guó)通過(guò)正式的程序收集民意，雖伴有信息偏差的情況，但是不可否認(rèn)，中國(guó)政府十分關(guān)心民意，政府部門(mén)始終堅(jiān)持為人民服務(wù)的原則，而政府的行政活動(dòng)也不斷向更加高效的滿足人民需求的方向改革。

綜上所述，一方面，行政機(jī)關(guān)要遵守依法行政的基本要求，必須深入推進(jìn)依法行政，滿足法律的“正當(dāng)性”；另一方面，行政回應(yīng)要滿足行政的“目的性”，即通過(guò)正當(dāng)化實(shí)現(xiàn)行政意義，達(dá)到合法化目的。人民要求政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，依據(jù)民意所做出的行政回應(yīng)是公民對(duì)政府的理性要求，這也是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)行政改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是提高行政效率，行政回應(yīng)就是政府行政效率的體現(xiàn)，行政回應(yīng)彈性直接反映出政府的服務(wù)能力，這都是政府行政正當(dāng)化的表現(xiàn)。正如依法行政與行政改革并行不悖一樣，依法行政與行政回應(yīng)彈性的關(guān)系也是辯證統(tǒng)一的，保持行政回應(yīng)彈性必須是在依法行政的前提下進(jìn)行的，不能置現(xiàn)有的法律于不顧。另外，法律對(duì)行政程序做出硬性規(guī)定的同時(shí)，對(duì)于行政實(shí)體則需給予一定的自由裁量空間。

二、行政回應(yīng)彈性的價(jià)值解析

婁成武和顧愛(ài)華認(rèn)為，行政回應(yīng)是指政府對(duì)社會(huì)及公民的要求做出快速反應(yīng)及答復(fù)，政府要回應(yīng)社會(huì)的需要、公民的需求。行政回應(yīng)是現(xiàn)代民主社會(huì)中公民對(duì)政府行為的理性要求，是民主政府和責(zé)任政府建設(shè)的重要內(nèi)容，是建立公共服務(wù)型政府的價(jià)值取向之一［3］。行政回應(yīng)是民主政府、公利政府、公正政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的價(jià)值體現(xiàn)：行政回應(yīng)是讓人民做國(guó)家的主人，體現(xiàn)了政府的民主性；行政回應(yīng)要為人民謀取公利，為人民提供公平與公正的公共服務(wù)，體現(xiàn)了政府的公利性；行政回應(yīng)是實(shí)現(xiàn)政府公正的手段，唯有通過(guò)行政回應(yīng)，切實(shí)地實(shí)現(xiàn)公正才可成為可能，體現(xiàn)了政府的公正性；行政回應(yīng)是對(duì)人民負(fù)責(zé)，體現(xiàn)了政府的責(zé)任性。服務(wù)是政府的一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公民服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的根本宗旨，這是行政回應(yīng)體現(xiàn)出來(lái)的深層內(nèi)涵及人民性特點(diǎn)，因此行政回應(yīng)還體現(xiàn)了政府的服務(wù)性［4］。

筆者認(rèn)為，行政回應(yīng)彈性是指在法律對(duì)政府干涉行政領(lǐng)域的行政行為做出硬性規(guī)范的前提下，政府在服務(wù)行政領(lǐng)域可對(duì)社會(huì)及公民的要求做出能動(dòng)反應(yīng)的變通空間。行政回應(yīng)彈性除了體現(xiàn)政府的民主性、公利性、公正性、責(zé)任性、服務(wù)性之外，還是政府效率和誠(chéng)信的體現(xiàn)。

首先，人民需要一個(gè)高效的政府，效率成為衡量政府能力的標(biāo)準(zhǔn)。政府行政既要體現(xiàn)高效率，又要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。民眾覺(jué)得政府好不好最直接的衡量就是能不能“馬上辦事”。在依據(jù)法規(guī)的基礎(chǔ)上，政府對(duì)社會(huì)和民眾需求的回應(yīng)速度、回應(yīng)靈活度就是政府效率的衡量。

其次，不僅公民應(yīng)該遵守誠(chéng)信，政府更應(yīng)該作出表率，將誠(chéng)信提高到治國(guó)理政的高度。違反誠(chéng)信不僅要承擔(dān)道德責(zé)任，而且也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。建設(shè)社會(huì)主義政治文明離不開(kāi)法治和德治的雙重保障。依法行政是通過(guò)法律對(duì)政府的行為加以規(guī)范，徒法不足以自行，我們不能忽略德治的重要性。法律的規(guī)范作用是有限的，離不開(kāi)道德的力量，以德行政主要就體現(xiàn)在誠(chéng)信政府上，政府在行政回應(yīng)彈性空間中的行政回應(yīng)度就是政府誠(chéng)信的體現(xiàn)。政府定位于服務(wù)者的角色上，將服務(wù)作為政府的一種基本理念和價(jià)值追求，在行政回應(yīng)彈性空間內(nèi)對(duì)行政回應(yīng)彈性度的把握體現(xiàn)了政府對(duì)服務(wù)這一承諾的遵守。

三、依法行政視角下對(duì)行政回應(yīng)彈性的思考

（一）加強(qiáng)法的約束與保障

行政回應(yīng)的彈性不是無(wú)極限的，需要法律來(lái)給予約束。我們要求行政回應(yīng)應(yīng)該有其彈性，并不是否認(rèn)法律規(guī)范的約束性，而是強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持法律至上的理念下，政府對(duì)社會(huì)或民眾的回應(yīng)應(yīng)該富有效率。依法行政的價(jià)值在于確立了行政權(quán)力必須在法律授予的基礎(chǔ)上依法行使的原則。對(duì)于政府權(quán)力而言，意味著在依法行政狀態(tài)下，靜態(tài)的政府權(quán)力受到法律的約束，動(dòng)態(tài)的政府權(quán)力受到法律的控制，即行政回應(yīng)的彈性空間在法律的控制范圍內(nèi)。法律至上的理念是法治的核心理念，不僅要求行政權(quán)力來(lái)源于法律，行政在法律之下，無(wú)法律即無(wú)行政，行政職能和行政組織也必須實(shí)現(xiàn)法定化，行政活動(dòng)必須依據(jù)法律，受法律的約束，并不得違反法律的規(guī)定。依法行政中依法是行政的正當(dāng)性，而行政回應(yīng)彈性則是行政的目的性。行政機(jī)關(guān)及其人員在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)不僅要具有正當(dāng)性，還要符合行政的目的性。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施行政時(shí)，要正確認(rèn)識(shí)正當(dāng)性與目的性的關(guān)系。正當(dāng)性是行政的基礎(chǔ)，法律是行政的制度基礎(chǔ)，追求行政目的必須依據(jù)法律，法律是追求行政目的的保障。法律具有規(guī)范人們行為的力量，不論是個(gè)人還是政府都必須受法律約束。

法律約束行政權(quán)利是為了保障行政目的的實(shí)現(xiàn)。假設(shè)失去了法律的控制，動(dòng)態(tài)的行政回應(yīng)彈性空間將發(fā)生泡沫式的爆炸。法律規(guī)范與回應(yīng)彈性之間的區(qū)間就是在法律作出原則性約束的剩余空間里，行政主體針對(duì)對(duì)象的需求能夠自由裁量的彈性區(qū)間，法律規(guī)定的行政職責(zé)和自由裁量發(fā)揮的最優(yōu)效率是這個(gè)彈性區(qū)間的兩個(gè)端點(diǎn)，自由裁量所發(fā)揮的最優(yōu)效率表現(xiàn)出來(lái)的就是最優(yōu)的行政服務(wù)，最優(yōu)行政服務(wù)所在的端點(diǎn)就是法律規(guī)范與回應(yīng)彈性的最佳分割點(diǎn)。行政回應(yīng)彈性空間與法律所作出的規(guī)范是相對(duì)的，因此沒(méi)有了法律的壓制，這個(gè)回應(yīng)自由裁量的空間就會(huì)徹底失去束縛，完全的自由就意味著再無(wú)效率可言，這對(duì)于政府形象和民眾的訴求而言都是十分可怕的。所以依法行政既確保了行政的正當(dāng)性，又保障了行政的目的性。

法律構(gòu)成行政的依據(jù)和規(guī)則。依法行政要求行政依法律進(jìn)行，但是服務(wù)型政府的建設(shè)還要求行政機(jī)關(guān)追求公共利益最大化，不斷提高行政的質(zhì)量和效率，不能只限于法律的執(zhí)行者和規(guī)則的維護(hù)者。因此，設(shè)計(jì)行政依據(jù)時(shí)，也要注意不能規(guī)定得過(guò)于刻板，要給行政機(jī)關(guān)以充分的自由裁量權(quán)，針對(duì)特殊情況賦予行政機(jī)關(guān)一定的行政彈性空間，以保證行政目的充分得到實(shí)現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)政府行政人員的自律與引導(dǎo)

行政人員是行政事務(wù)的直接實(shí)施者，雖然有法律的約束，但是法律是“他律”，還需要行政人員對(duì)服務(wù)信念的內(nèi)在認(rèn)可，才能在自由裁量時(shí)做到“自律”。

政府行政人員首先一定要學(xué)習(xí)和堅(jiān)持對(duì)馬克思列寧主義的信仰，堅(jiān)定對(duì)社會(huì)主義的信念，堅(jiān)持與黨中央保持高度一致，不斷增強(qiáng)執(zhí)行黨的基本路線、基本方針和基本政策的自覺(jué)性和堅(jiān)定性。其次要服從組織，服從領(lǐng)導(dǎo)，具備組織紀(jì)律性。再次就是在可自由裁量的彈性空間內(nèi)要能廉政拒腐，體現(xiàn)行政執(zhí)法人員的政治和道德修養(yǎng)。最后是要具備專(zhuān)業(yè)的業(yè)務(wù)能力，既對(duì)本部門(mén)業(yè)務(wù)工作熟悉，又對(duì)業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)熟悉，在此基礎(chǔ)上靈活運(yùn)用對(duì)辦事程序。程序得當(dāng)，對(duì)行政回應(yīng)的效果至關(guān)重要。

（三）加強(qiáng)行政機(jī)制的完善

行政回應(yīng)的高效率還需要一套明確而完整的機(jī)制來(lái)保障。我國(guó)行政機(jī)制正在不斷完善，但僅僅依靠政府自身的改革是不夠的，橫向來(lái)說(shuō)還需要社會(huì)、市場(chǎng)力量補(bǔ)充。行政機(jī)制在完善的過(guò)程中必須正確處理政府與社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系：理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。凡是市場(chǎng)能干的就交給市場(chǎng)干，市場(chǎng)干不了的事政府來(lái)干；理順政府與社會(huì)的關(guān)系。政府不要包攬權(quán)力，而是要還權(quán)于民，向社會(huì)下放權(quán)力；理順中央和地方各級(jí)政府的關(guān)系。向地方下放權(quán)力，釋放地方活力；理順政府部門(mén)內(nèi)部間的關(guān)系。明確部門(mén)權(quán)責(zé)，避免職權(quán)不清、職能交叉、相互推諉等問(wèn)題。2013年3月《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“簡(jiǎn)政放權(quán)”，要求行政改革把“該放的權(quán)放掉，該管的事管好”，發(fā)揮市場(chǎng)的配置作用，發(fā)揮社會(huì)的組織作用，發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢(shì)，這對(duì)提升行政回應(yīng)彈性是非常有利的。明確政府職能和權(quán)力的界限，既不要失責(zé)，也不要越權(quán)，樹(shù)立社會(huì)、市場(chǎng)自治理念，政府僅在社會(huì)、市場(chǎng)失靈時(shí)起到補(bǔ)充作用。政府應(yīng)重視社會(huì)的自治能力，強(qiáng)化社會(huì)的自我組織狀況，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)政府可以加以干預(yù)，但要注意不得破壞社會(huì)自主性，區(qū)分政府與社會(huì)、市場(chǎng)各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域，樹(shù)立社會(huì)本位、市場(chǎng)本位意識(shí)，將社會(huì)、市場(chǎng)的自由通過(guò)行政權(quán)利加以固定和保護(hù)。政府將一部分行政事務(wù)交由社會(huì)自治，不能或不適宜分離出來(lái)的行政事務(wù)仍由政府實(shí)施，允許社會(huì)成員參與，實(shí)現(xiàn)行政多元化、民主化。最終形成政府權(quán)威組織、社會(huì)中介組織、市場(chǎng)交換組織三種相對(duì)獨(dú)立而又相互支持的整體機(jī)制。

行政回應(yīng)彈性的一項(xiàng)重要指標(biāo)就是行政執(zhí)行效率。高效率的行政執(zhí)行需有完善的行政執(zhí)行機(jī)制來(lái)保障。完善的行政執(zhí)行機(jī)制要求行政執(zhí)行權(quán)的來(lái)源、存在和行使必須依據(jù)和符合法律，不得與法律相抵觸，政府能做什么，不能做什么，要于法有據(jù)、程序正當(dāng)。進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)行行為，要規(guī)范執(zhí)行主體，界定行為權(quán)限，減少執(zhí)行層級(jí)，整合行政資源。要進(jìn)一步完善行政執(zhí)行程序，規(guī)范工作流程，依法細(xì)化、量化自由裁量權(quán)。

（四）加強(qiáng)基層信息收集的即時(shí)性與準(zhǔn)確性

行政回應(yīng)首先要獲取民眾需求信息，然后政府針對(duì)民眾需求做出回應(yīng)。中國(guó)政府面臨的一大嚴(yán)峻問(wèn)題是如何快速并準(zhǔn)確的獲取基層民眾的需求信息。正如弗朗西斯·福山所認(rèn)為，缺乏一個(gè)真正意義上正式的信息獲取機(jī)制，將難以了解真實(shí)的基層民意，政府不能在民眾訴求引起廣泛共識(shí)之后才捕捉到信息。信息收集的滯后性使得政府的行政形象很被動(dòng)，后知后覺(jué)的行政回應(yīng)喪失其效率。另外信息經(jīng)過(guò)層級(jí)上傳往往使得其準(zhǔn)確性發(fā)生偏差，民意得不到真實(shí)體現(xiàn)，這必然使得行政回應(yīng)的質(zhì)量大打折扣。

行政回應(yīng)彈性體現(xiàn)的是政府能力，滿足民意要求而提供的行政服務(wù)是反映政府能力的基本標(biāo)準(zhǔn)。政府在行政改革的過(guò)程中需要不斷探索，建立一套正式的信息收集途徑，在確保回應(yīng)正確的基礎(chǔ)上進(jìn)一步要求行政回應(yīng)的效率和質(zhì)量。

［1］王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實(shí)情境［J］.中國(guó)法學(xué)，2008，（5）.

［2］弗朗西斯·福山.政治秩序的起源［M］.南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2014.

［3］婁成武，顧愛(ài)華.行政回應(yīng)的哲學(xué)解讀［J］.中國(guó)行政管理，2006，（9）.

［4］徐紅.公民期望與地方政府公共服務(wù)均等化［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（4）.

（作者單位 新疆克拉瑪依市委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）