張曉蓮，王冰

（1.武漢職業(yè)技術學院，湖北武漢430074；2.華中科技大學，湖北武漢430074）

公共性的邏輯起點、界定與測度：西方研究評述

張曉蓮1，王冰2

（1.武漢職業(yè)技術學院，湖北武漢430074；2.華中科技大學，湖北武漢430074）

作為公共管理學科的核心概念，“公共性”一直缺乏得到廣泛認同的解釋。在國外研究者看來，“公”“私”有何異同？何為公共性？應當如何評價公共性？目前，國外關于公私界分主要有通約論、二分論和多維度論等觀點；關于公共性最具代表性的解釋有產權公共性、維度公共性和公共利益的公共性等理論；頗具影響力的評價體系有Bozeman的公共性三維測度模型、Antonsen的公共性評價量表和Cresswell的公共價值評估框架等。

公私界分；公共性；測度

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.005

概念是理論的基本元素，清晰的概念是系統(tǒng)理論構建的前提。但作為公共管理理論的核心概念和公共管理實踐的首要良德，“公共性”卻一直缺乏得到廣泛認同的解釋，這使得公共管理學遭遇了某種程度的“身份危機”（identity crisis）[1]。目前，在國外公共性研究中，關于公私之界分主要有通約論、二分論和多維度論等觀點；關于公共性解釋最具代表性的有產權公共性理論、維度公共性理論和公共利益視角的公共性理論等；頗具影響力的公共性評價體系有Bozeman的公共性三維測度模型、Antonsen的公共性評價量表和Cresswell的公共價值評估框架。

一、公私如何界分

“公”“私”界分是固定公共管理研究對象的前提，亦是定義公共性的基礎。因此，國外絕大部分公共性研究以“公”“私”劃分為基本邏輯展開?？傮w觀之，國外關于公私之界分有通約論、二分論和多維度論三種觀點。

（一）通約論

Simon認為盡管公共組織和私人組織之間存在差別，但是這種差別是程度上的，而不是屬性上的[2]。Pesch則承認也許存在些許屬性上的差異，然而這種差異并不足以提供公共組織區(qū)別于私人組織的有力證據(jù)[3]。Chandler發(fā)現(xiàn)，一些私人組織尤其是大型私人企業(yè)也具有許多“公共的”特征，如它面臨公眾輿論、目標模糊，和公共組織一樣也具有壟斷傾向[4]。一家醫(yī)院的組織、管理和任務要比其公共的抑或私人的性質更加影響員工的工作滿意度。公共組織與私人組織之間存在差異性，但是與差異性相比，其通約性更加重要。因此應該努力建立有關一般組織的管理原則，發(fā)展具有“普遍適用性”的組織理論。

（二）二分論

這種觀點認為“公”和“私”之間存在結構性的差異，強調從產權視角出發(fā)，對組織進行非公即私的二元劃分。其代表性研究是兩篇文獻綜述，分別是Rainey的《比較公共組織和私人組織》和Perry等的《組織理論的公私界分：批評與研究策略》。在Rainey的文獻里，公私區(qū)別之處被歸納為組織的外部環(huán)境（市場性、制度約束等）、組織與外部環(huán)境的關系（組織產品的壟斷性、公眾監(jiān)督、影響面）以及組織自身內部的運作特點（管理人員的自由裁量權大小、組織運行程序的靈活度、員工的工作受到激勵的程度）三個方面[5]。在Perry看來，私人組織由個體和法人股東所有，其資金來源于市場利潤，常為消費者需求和市場競爭所困，而公共機構則由民選的政治集團集體擁有，被國家稅收支持，受到政治力量和正式章程制約，更多地履行政治角色[6]。

Rosenbloom強調私人組織只向公眾提供產品和服務，而公共組織除了向公眾提供產品和服務外，還具有管理公眾的職能和責任。如果公共組織像私人組織一樣運行，那么公共組織的透明性、代表性和公共性等核心價值就會被削弱[7]。

Allison通過對美國汽車公司總經理的工作任務與美國環(huán)境保護局局長的工作任務進行詳細的對比分析，得出結論：公共組織和私人組織在不重要的領域很相似，但是在重要的領域卻區(qū)別很大[8]。

（三）多維度論

隨著理論和實踐的發(fā)展，非公非私、既公既私的組織不斷涌現(xiàn)，并大量參與公共事務的治理，二分論受到越來越多的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實中，許多組織并不能簡單歸為要么“公”要么“私”，或者要么“國家”要么“市場”。由此，部分學者開始反思對組織進行非公即私簡單分類的不足，提出多維視角的公私分類法，這其中以Bozeman的“資金來源—所有權”二維視角的分類為代表。

Bozeman等人發(fā)現(xiàn)，所有的組織既是經濟實體也是政治實體，都受到經濟和政治的限制，這意味著我們必須既從經濟視角又從政治視角來觀察組織[9]。經濟視角關注組織的資金來源（funding），一個組織可以依賴稅收（public）或者市場收入（private）；而政治視角關注所有權（ownership），一個組織的所有權可以是代表整個社會的國家（public），也可以屬于個人或一群個體（private）。從資金來源和所有權維度出發(fā)，Wamsley和Zald將組織分為四種類型，為政府所有依靠稅收維持運作的組織（公—公）、為政府所有但依靠市場維持運作的組織（公—私）、為私人所有但依靠政府提供資金運作的組織（私—公）和為私人所有依靠市場利潤運作的組織（私—私）。公共管理應該研究每個具有公共性元素的組織（即圖1中的陰影部分）[10]。

圖1 組織公私四分圖

二、何為公共性

（一）產權公共性

產權公共性理論堅持公共組織與私人組織基于所有權的不同而存在結構上差異的觀點，把公共性解釋為公共組織的一種特質。Rainey將這些特質歸納為：公共項目的決策和執(zhí)行過程有更多公眾參與；公務人員的行為具有更多象征意義和更廣泛的社會影響；公職人員的行為必須受到更多公民監(jiān)督；公眾對政府官員的清廉、誠實、公正和履行公共責任等美德有更多期待；行政官員有較少自由裁量權和決策自主權；行政行為更多遵循正式章程；高級官員更多扮演政治角色、履行解釋任務。

產權公共性理論根據(jù)所有權判斷組織的公共性程度。公共性為公共組織所特有。從法律角度看，所有權為“公共的”組織具有公共性，而“私有的”產權組織不具備公共性。但自20世紀80年代新公共管理運動的興起，許多原本產權為“私”的組織不斷參與公共事務的管理，諸如非營利性企業(yè)、政府合同承包商、貿易協(xié)會等組織陷入了產權性質難以界定的尷尬境地。有學者發(fā)現(xiàn)，美國的17000個研究開發(fā)機構中有高達17%的組織無法簡單按照二分法判斷其性質。

（二）維度公共性

以Bozeman為代表人物的維度公共性理論發(fā)現(xiàn)，盡管每個組織都同時受到所有權（ownership）和社會控制（source of social control）因素的制約，然而影響組織行為的關鍵變量是社會控制而非所有權。社會控制分政治控制和經濟控制。所謂政治控制是指組織被政府支持或受其限制（如與政府的溝通、所感知的政府重要程度以及所受政府的資金資助）的函數(shù)。與之相對應的經濟控制指被市場力量支持或制約（如產出激勵、雇員的市場估價和以效率為導向的績效評估等）的程度。每個組織都同時受到政治權威和經濟權威的影響。一個組織所受的政治權威增加其公共性（publicness），反之它所受到的經濟權威則增加它的私人性（private-ness）。在他的公共性網格圖（publicness grid）中（圖2），處于坐標右端的組織受到更多的政治權威影響，具有較高的公共性。

圖2 Bozeman公共性網格圖

（三）公共利益的公共性

以Wamsley為代表的黑堡學者是公共利益視角的公共性研究的代表。公共組織的公共性并不僅僅是一個和私人組織的私人性相對而言的概念，更為重要的是，公共組織代表和維護公共利益，這使得它和其他組織相比具有確保公共問題的解決方案和解決過程都符合公平、正義和民主規(guī)范的特點[11]。盡管有許多特征可以區(qū)分公共組織和私人組織，但是公共組織服務于公共利益的責任是最根本的差異。因此，公共性即公共利益。

持類似觀點的還有新加坡學者Haque。Haque從對市場化改革如何削減公共性的描述出發(fā)，羅列公共性評價的重要維度。他認為公共性是一個組織在以下五方面所體現(xiàn)出的程度差異：公私分界的程度、服務惠及對象的范圍、公共服務所扮演社會角色的廣度和深度、公共承諾和公眾信任[12]。公共性是具有民主體制的組織最主要的特征。

日本學者李明伍盡管沒有直接給公共性下定義，但是他的研究十分重視公共性的共享特性。他認為公共性即該組織的成員共同享受（其極限為平常）利益，共同承擔相應義務的制度[13]。成員范圍、享受利益——承擔義務的契機、成員的價值判斷是評估公共性程度的三要素。根據(jù)這三要素可以將已存的或潛在的公共性劃分為四類，從“公共性的類型圖”的第Ⅰ象限到第Ⅳ象限分別為多元型公共性、權威型公共性、權力主義型公共性和權限主義型公共性（圖3）。

圖3 公共性的類型圖

三、公共性如何測度

（一）Bozeman的公共性三維測度模型

Bozeman認為公共性是組織受到政治權威的支持或限制的程度。對于組織所受政治權威的影響程度，Bozeman最初用“組織資源來自于政府資助的情況”描述，并出于操作便利的考慮，以“組織預算中來自政府資助的比例”測量[14]。在1994年發(fā)表的文獻里，Bozeman補充了另外兩個變量：即目標或議程的公共性（goal/agendapublicness）和交流的公共性（communicationspublicness）[15]?！澳繕嘶蛘咦h程的公共性”通過兩個李克特量表項目測量：如果沒有政府資金支持，該項目在未來兩年內停止的可能性是多大？如果沒有政府資金支持，工作重心發(fā)生大轉移的可能性是多大？“交流的公共性”指組織與政府的接觸情況，Bozeman在問卷中使用了這樣的問題測量：在近兩周內，你接到的工作電話中來自政府的比例是多少？在近兩周內，你收到的第一類郵件中來自政府的比例是多少？（圖4）

圖4 公共性三維測量模型

Bozeman的公共性三維測度模型被后續(xù)諸多研究支持并援引。然而這種測度模型也存在不足，最突出的表現(xiàn)即組織收入中政府撥款與經營利潤的比例分配、政府資金對組織任務的影響以及與政府的工作溝通情況這三個測量項目并不足以解釋社會控制這一復雜而多維的抽象概念。除此之外，Moulton批評其測量標準只是在描述某個組織之所以為“公共的”特征，而對于預測公共產出表現(xiàn)出明顯的解釋力不足，并認為這是公共管理理論所面臨的一個“大問題”[16]。

（二）Antonsen的公共性評價量表

Antonsen以組織產品或服務的性質特點為視角，開發(fā)了“公共性程度評價量表”來判斷組織的公共性程度[17]。該量表包括“產品（服務）具有一般公共價值，不適合私人組織提供”、“產品（服務）應該由權威公共組織提供”等按重要程度降次排列的八條測量項目（表1）。他采取維度公共性理論的觀點，基于“某些政府組織比另一些政府組織具有更多的公共性”的前提假設，選取來自丹麥的所有權為“公共的”一些公立大學、文化和藝術組織、公共部門研究機構、調解機構和基礎設施服務部門為研究樣本，對其公共性進行測量。與以往研究不同的是，他放棄了對組織具體職責任務的考察，而重點關注組織在完成職責時所秉持的公共價值，調查樣本單位評估自己作為公共組織的理由。若組織與該量表中四條以上標準都很吻合，則該組織具有高度公共性。若該組織只與最后兩條吻合或僅僅符合前六條中的一條，則該組織具有低公共性。根據(jù)這樣的判斷規(guī)則，公共性既具有定量特征（組織符合測量項所描述情形的條數(shù)）也具有定性維度（與該組織相吻合的測量項的重要性排序）。他的研究結果展示了高公共性組織（High-Publicness Organizations，HPO）與低公共性組織（Low-Publicness Organizations，LPO）的區(qū)別。前者有復雜的任務、專業(yè)的定位、更多的外部股東、互相矛盾的環(huán)境要求和更低的管理自治權，后者則相反。

表1 公共性程度評估量表

（三）Cresswell的公共價值評估框架

Cresswell以政府信息技術投資項目為研究對象，構建了基于公眾視角的公共價值評估框架（Public Value Framework）（圖5）[18]。該框架顯示政府公共投資項目通過兩種途徑產生公共價值：通過提升政府內在價值使公民間接獲益；通過提升財政價值（如降低成本、提高效率等）、政治價值（如擴大參與、增加公平和透明、增強合法性等）和社會價值（如提升政府公信力、增強公民經濟能力、鞏固公民地位等）使公民直接獲益。

該框架對公眾視角的強調有學術價值和實踐意義，但概念的模糊和框架的復雜使其操作相對困難，使得一些后續(xù)研究者難以深入分析該方法使用的背景。盡管模型設計十分精良，但是由于對解釋現(xiàn)實問題的乏力，導致模型在實踐中的運用較為有限。

圖5 公共價值評估框架

四、研究簡評

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)國外公共性研究成果多來自具有組織行為學背景的研究者。他們分別對“公”“私”有何異同、何為“公共性”、如何評價公共性進行了深入研究。

關于公私界分有三種觀點。通約論認為公私組織沒有本質區(qū)別；二分論則堅持公私組織由于產權不同具有結構性差異，應該對組織進行非公即私的二元劃分；多維度論提出應從包括產權在內的多維視角出發(fā)對公私組織進行劃分。通約論為早期組織理論研究者所支持，從二元論基礎上發(fā)展起來的多維度論是現(xiàn)代組織理論的主流觀點。

基于不同的公私界分之觀點，產權公共性理論把公共性解釋為公共組織的一種特質，維度公共性理論認為公共性即組織所受到政治權威影響的程度，而以黑堡學者為代表的研究人員則認為公共性即公共利益。就理論核心而言，產權公共性與公共利益的公共性具有同質性。在應然層面，所有權被定義為“公共的”組織，必然以公共利益為根本宗旨，否則就失去了其存在價值。

關于公共性的評價問題，Bozeman和Antonsen都基于維度公共性的概念解釋，分別開發(fā)了“公共性的三維測量模型”和“公共性程度評價量表”作為工具來判斷組織的公共性程度。Cresswell則基于公共利益的公共性解釋，從公眾視角出發(fā)構建了公共價值評估框架，但其由于框架所及概念較為模糊，對之進行后續(xù)研究的文獻并不多見。

以上觀點爭議都在一定程度上從不同角度出發(fā)揭示了公共性的豐富內涵。正如Marini所說：“公共性并不是組織自身的特點，而是該組織與所處環(huán)境之間的關系的一種屬性?！盵19]這說明，公共性研究絕不是靜止的理論孤島，唯有以辯證、多維、動態(tài)的視角進行持續(xù)關注，才能越來越接近認識公共性的本質，從而推動公共管理理論的發(fā)展。

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[19]Frank Marini.Toward a New Public Administration[M]. Chandler：Chandler Publishing Company，1971.

（責任編輯 李淑芳）

張曉蓮（1981—），女，湖北松滋人，武漢職業(yè)技術學院講師、管理學博士，研究方向為公共政策的公共性；王冰（1974—），男，陜西長安人，華中科技大學公共管理學院教授、博士生導師，主要研究公共價值理論。

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1671-7155(2016)02-0026-05

2016-02-20

湖北省教育廳人文社會科學青年項目（項目編號：15Q264）及湖北省高校人文社會科學重點研究基地湖北商務服務發(fā)展研究中心2014年度開放基金項目（項目編號：2014y002）階段性成果。