劉士林

目前最重要的是按照城市群的原理，做好各自的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)

在2016年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理指出：“加快城市群建設(shè)發(fā)展，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角世界級(jí)城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競(jìng)爭(zhēng)水平。培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)（包括哈長(zhǎng)和遼中南兩個(gè)）、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。促進(jìn)以拉薩為中心、以喀什為中心的城市圈發(fā)展?！边@里需要指出的是，在某些媒體的報(bào)道中出現(xiàn)了“天黃”，這大概是筆誤，因?yàn)椴淮嬖谶@個(gè)城市群。

眼下的這個(gè)“19+2”框架，明確了“十三五”時(shí)期我國(guó)城市群的總體戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略重點(diǎn)及角色分工，有助于規(guī)范目前城市群研究評(píng)估和規(guī)劃建設(shè)中存在的“亂象”。

根據(jù)我們的研判，這21個(gè)城市群（城市圈）可劃分為“國(guó)家明星隊(duì)”“國(guó)家主力隊(duì)”“國(guó)家替補(bǔ)隊(duì)”和“國(guó)家青少隊(duì)”四個(gè)層級(jí)。

哪些屬于“國(guó)家明星隊(duì)”

首先是“加快”和“優(yōu)化”的“國(guó)家明星隊(duì)”。在這個(gè)團(tuán)隊(duì)內(nèi)部，可以劃分出一個(gè)“3+2”微觀結(jié)構(gòu)，“3”是指目前發(fā)育最成熟、一直位居我國(guó)城市群排行前三甲的京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角，它們有一個(gè)相同的目標(biāo)，就是要在2020年建成“世界級(jí)城市群”。

對(duì)于長(zhǎng)三角和珠三角來(lái)說(shuō)，它們的目標(biāo)是國(guó)務(wù)院在2008年和2009年分別提出的，而對(duì)于京津冀，則是在“十三五”規(guī)劃綱要中首次提出。

“2”是首次以如此高規(guī)格進(jìn)入“國(guó)家明星隊(duì)”的山東半島和海峽西岸。其中，海峽西岸被選中，比較好理解，主要是搭上了新一輪的對(duì)外開放和福建建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)的國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，這個(gè)原本在二線城市群中也一直很普通的城市群地位得以迅速提升。

最需要注意的是山東半島。這是一個(gè)“實(shí)力派”，也是山東省多年打拼的重大收獲。在上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院發(fā)布的《2014中國(guó)都市化進(jìn)程報(bào)告》中，山東半島憑借優(yōu)越的地理位置和良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，超過(guò)了已列入國(guó)家7大城市群的中原和成渝，以綜合發(fā)展水平僅次于三大城市群的嶄新面目，雄踞我國(guó)城市群第二陣營(yíng)的首位。山東半島此次順利晉級(jí)“國(guó)家隊(duì)”，也為其他二線城市群的跨越式發(fā)展作出了良好表率。

“國(guó)家主力隊(duì)”的陣形

不斷培育和發(fā)展壯大的這個(gè)層級(jí)，是“國(guó)家主力隊(duì)”。這個(gè)群體主要包括東北地區(qū)（哈長(zhǎng)和遼中南）、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群。

總體上看，一個(gè)城市群要想進(jìn)入“國(guó)家主力陣容”，必須有一個(gè)基本的標(biāo)桿或者說(shuō)潛在的底線，即與其相關(guān)的區(qū)域或城市群發(fā)展規(guī)劃，也是此前須由國(guó)務(wù)院或國(guó)家發(fā)改委發(fā)布過(guò)的相關(guān)規(guī)劃。相關(guān)規(guī)劃或文件發(fā)布得越多，或交叉疊加得越多，在排序上就越靠前。

東北地區(qū)是我國(guó)老工業(yè)制造基地和糧食主產(chǎn)區(qū)，也是國(guó)家振興東北重大戰(zhàn)略的主體和平臺(tái)。此前國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)改委已發(fā)布多個(gè)支持文件。東北地區(qū)之所以位居城市群第二陣營(yíng)之首，充分彰顯了國(guó)家振興東北的意志和決心。

一個(gè)有意思的細(xì)節(jié)是，醞釀已久的哈長(zhǎng)城市群規(guī)劃也在2016年兩會(huì)期間發(fā)布，再加上2009年發(fā)布的“遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃”等，為“十三五”時(shí)期東北的振興發(fā)展提供了很大的想象空間。

關(guān)中平原城市群是關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)，2009年由國(guó)家發(fā)改委印發(fā)過(guò)《發(fā)展規(guī)劃》，這一地區(qū)和西部大開發(fā)縱深推進(jìn)關(guān)系十分密切，其入選“國(guó)家主力隊(duì)”自在情理之中。

心態(tài)比較復(fù)雜的，應(yīng)該是中原、長(zhǎng)江中游和成渝，它們不僅早就由國(guó)務(wù)院或國(guó)家發(fā)改委批復(fù)了相關(guān)《發(fā)展規(guī)劃》，也分別列入《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中明確“點(diǎn)將”的7大城市群。

目前，長(zhǎng)江中游由于整合了武漢、環(huán)長(zhǎng)株潭和環(huán)鄱陽(yáng)湖等城市群，在人口、面積和經(jīng)濟(jì)總量上均已成為跨區(qū)域大型城市群，遺憾的是卻沒(méi)有進(jìn)入“明星隊(duì)”。

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)縱橫跨越四省，人口在全國(guó)城市群中位居第一，中原城市群培育多年，國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)改委先后發(fā)布《發(fā)展規(guī)劃》和相關(guān)《指導(dǎo)意見》。

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的重慶，近年來(lái)GDP增速一直位居全國(guó)大都市之首，同時(shí)重慶和成都在2015年均邁入中國(guó)城市GDP萬(wàn)億俱樂(lè)部，占全國(guó)萬(wàn)億級(jí)城市的五分之一。重要的是，中原和成渝在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中已被列入7大城市群，盡管這次它們都保住了國(guó)家隊(duì)的位置，但相比于山東半島和海峽西岸，個(gè)中滋味應(yīng)該是比較復(fù)雜的。

復(fù)雜的“國(guó)家替補(bǔ)隊(duì)”

和其他幾個(gè)不同，“國(guó)家替補(bǔ)隊(duì)” 是由規(guī)劃所引導(dǎo)的。這個(gè)“集團(tuán)”主要包括北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群。

這是一個(gè)更錯(cuò)綜復(fù)雜、五味雜陳的城市群中的弱勢(shì)群體。目前，已有國(guó)務(wù)院或國(guó)家發(fā)改委發(fā)布規(guī)劃的（包括有些針對(duì)整個(gè)省域的規(guī)劃和意見），主要有北部灣、呼包鄂榆、滇中、寧夏沿黃、蘭州-西寧、天山北坡等。

其中，呼包鄂榆、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等主要分布在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線，作為國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的境內(nèi)主體部分，在“十三五”時(shí)期必將有較多的斬獲。晉中城市群屬于“意外之喜”，這個(gè)城市群一直是由地方政府在力推，此次順利進(jìn)階“國(guó)家替補(bǔ)”，可能還和山西眾多資源型城市面臨的轉(zhuǎn)型發(fā)展困難相關(guān)。

和晉中相似，黔中城市群也主要是貴州省在力推，并得力于近年來(lái)貴州生態(tài)文明建設(shè)的不俗表現(xiàn)，同時(shí)也是用城市群帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)全部脫貧的一招妙棋。

在“替補(bǔ)”陣營(yíng)中，北部灣值得關(guān)注。早在2008年初，作為我國(guó)中西部第一個(gè)區(qū)域規(guī)劃的《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》就由國(guó)家發(fā)改委發(fā)布，同年國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的《指導(dǎo)意見》，使本來(lái)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖上名不見經(jīng)傳的北部灣，一時(shí)與環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角并列為中國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)“第四極”。

但由于種種原因，這個(gè)黃金機(jī)遇期很快過(guò)去?！暗谒臉O”已被成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)占據(jù)。

列隊(duì)殺出的“國(guó)家青少隊(duì)”

作為“青椒”形態(tài)的“國(guó)家青少隊(duì)”，指的是在2005年國(guó)家首次提出“城市群”戰(zhàn)略后出現(xiàn)的城市群。那個(gè)時(shí)候，一些有實(shí)力和有基礎(chǔ)的城市群大都厲兵秣馬，列隊(duì)殺出。

這次政府工作報(bào)告提出的19個(gè)城市群，大都經(jīng)歷了長(zhǎng)期的論證、磨合和幾上幾下的反復(fù)、調(diào)整。正所謂“幾家歡樂(lè)幾家愁”，有些城市群，比如一直發(fā)展較好的武漢城市圈和長(zhǎng)株潭，原本已是“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)”綜合配套改革試點(diǎn)，但此次都被長(zhǎng)江中游城市群吸收。

而遼中南城市群，十幾年前已躋身中國(guó)五大城市群陣營(yíng)，此次被置于“東北地區(qū)”的范疇內(nèi)。與之相對(duì)，一些“小荷”露出了“尖尖角”。如政府工作報(bào)告中首次提到的拉薩和喀什城市圈。

“城市群”和“城市圈”在英文中是一個(gè)概念，在漢語(yǔ)中因?yàn)榉g問(wèn)題而兩分。城市圈也叫都市圈，在國(guó)內(nèi)主要指有基礎(chǔ)較好的中心城市，但周邊的城市數(shù)量和規(guī)模都太少、太小，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)不可能形成良好層級(jí)體系和分工機(jī)制，于是就有了這個(gè)在機(jī)制上與城市群相似，可實(shí)際上是由核心城市和周邊城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)而成的“城市圈”。

這可看作是中國(guó)城市化的一個(gè)特殊類型。預(yù)計(jì)像這樣的城市圈以后還會(huì)出現(xiàn)，有些也可能發(fā)展為城市群。

拉薩和喀什不是以“城市”而是以“城市圈”的身份進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略，以后它們的發(fā)展怎么樣，值得觀察。目前最重要的是按照城市群的原理，做好各自的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。

（作者系上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)、首席專家）