農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆芍贫忍轿?/h1>
2016-04-13 22:14:53燕艷
山西農(nóng)經(jīng) 2016年12期
□燕艷
（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院山西太谷030801）
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆芍贫忍轿?/p>
□燕艷
（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院山西太谷030801）
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償作為生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。在本文中，筆者從近些年學(xué)術(shù)界農(nóng)業(yè)補償相關(guān)問題的研究入手，考慮實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋匾砸蛩兀M(jìn)而分析出實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償存在的立法缺乏系統(tǒng)性、制度缺乏可操作性、補償方式過于單一以及補償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等法律問題，并考察美國、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，最后從加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法的系統(tǒng)性、制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)木唧w實施細(xì)則、完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督機制給出若干建議。
生態(tài)補償；農(nóng)業(yè)生態(tài)補償；法律制度
1 問題的提出
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度是國家加強對“三農(nóng)”支持的頂層設(shè)計，能為其提供最為切實有效的理論制度安排。具體到學(xué)術(shù)界，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的研究仍然處于零散、不成體系和探索階段。具體來講，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯糠秶蠖嗉杏谔囟▍^(qū)域而展開，研究角度呈現(xiàn)宏觀整體的探討和微觀局部的分析兩極分化：一是結(jié)合地理氣候的差異性，具體到某一地區(qū)來研究，這也恰恰說明具體的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況來研究；二是在宏觀層面上探索，研究領(lǐng)域多集中于補償類型、補償模式、補償標(biāo)準(zhǔn)、運行機制等方面。目前學(xué)界在補償?shù)姆秶?、補償主體、補償客體，資金來源及方式、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面基本形成一致的成熟的觀點。但還存在著缺乏生態(tài)補償專門立法以及相關(guān)法律規(guī)定內(nèi)容不明確等問題。
2 現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀及問題
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償作為生態(tài)補償制度在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的延伸，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的建設(shè)，將為當(dāng)前我國日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)資源污染問題，提供一個有效的現(xiàn)實解決路徑。經(jīng)過多年的發(fā)展和層層推進(jìn)，我國在實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度方面取得了一定成績，初步建立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律體系。其中，建立和健全生態(tài)補償法律制度、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)人與自然的和諧，是我國環(huán)境立法的重要內(nèi)容。1998年全國人大常委會修訂了《森林法》及其實施細(xì)則，這是我國第一次以國家立法的形式明確提出建立森林資源生態(tài)補償制度。隨后，區(qū)域性的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度也相繼建立。2015年7月15日財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導(dǎo)意見》，表明農(nóng)業(yè)生態(tài)補償成為黨中央、國務(wù)院既定決策。目前，我國已經(jīng)基本建立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度，但相較于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的西方發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度在我國建立的時間還比較短，在立法層面、具體區(qū)域的補償制度和實際運作等環(huán)節(jié)都存在問題，具體如下：
2.1 相關(guān)法規(guī)政策缺乏系統(tǒng)性
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是一項內(nèi)容龐大的系統(tǒng)性工程，需要建立一套全國統(tǒng)一的法律法規(guī)體系為依據(jù)，從宏觀上來看，我國目前還沒有出臺一部關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶ｉT性法律法規(guī)，相關(guān)內(nèi)容僅散布于多個法律政策文件中，缺乏統(tǒng)一性和完整性。構(gòu)建統(tǒng)一、完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度不僅要求在宏觀層面上保持系統(tǒng)性和完整性，還要求在內(nèi)容方面具體性和靈活性。在內(nèi)容方面，全國性立法中只有少量且零散分布的關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)脑瓌t性規(guī)定，且以紅頭文件的政策多于法律法規(guī)，過于抽象的補償機制使得政策很難得到有效地貫徹實施。在農(nóng)業(yè)補償制度方面存在內(nèi)容空洞、與區(qū)域?qū)嶋H相互脫節(jié)的問題，同時也缺乏具體實施的配套細(xì)則，實施效果并不理想。
2.2 現(xiàn)行制度缺乏可操作性
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償涉及到利益在不同主體之間的分配和再分配。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度必須具備法律的權(quán)威性和實踐運行的可操作性。在立法層面應(yīng)當(dāng)明確具體以下幾方面內(nèi)容：①農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律關(guān)系的主體；②農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律關(guān)系的客體；③導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律關(guān)系的產(chǎn)生、消滅的法律事實；④農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)；⑤補償實施細(xì)則；⑥監(jiān)管機制和救濟機制等。我國現(xiàn)有的相關(guān)法律制度在中央層面多為一些原則性規(guī)定，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償具有導(dǎo)向性作用，但缺乏強制性和可操作性。同時，地方立法也缺乏具體的實施細(xì)則，收效甚微。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼呋∠蚝椭贫缺旧砣狈刹僮餍?，?dǎo)致許多基層行政機關(guān)對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償認(rèn)識不足，產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償可隨意自行支配等錯誤認(rèn)識，并由此為腐敗和權(quán)力尋租等行為提供了滋生的土壤。
2.3 補償方式過于單一
在我國目前的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度中盡管規(guī)定了資金補償、實物補償和政策補償三種補償方式，但在實際補償工作中，大部分省市多采用資金補償?shù)姆绞?。資金補償?shù)闹饕δ茉谟趯r(nóng)民在農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)過程中支付的成本和勞力進(jìn)行補貼，提高農(nóng)民主動參與的積極性，具有很強的輸血功能。但農(nóng)業(yè)生態(tài)補償過程中不只面臨資金的問題，事實上在許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理工作中更需要技術(shù)方面的支持。比如山西省晉北地區(qū)在防沙治沙過程中針對不同的地形、氣候環(huán)境等情況需要采取不同的治理方式，政府需要對治理者提供有關(guān)的技術(shù)支持才能更好地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
2.4 補償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)
補償標(biāo)準(zhǔn)是決定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度能否良好運行的關(guān)鍵因素，發(fā)揮其最大效用的關(guān)鍵因素。農(nóng)業(yè)生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)一般具有多因性、動態(tài)性、多維性特征，因此我們不能以恒定靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定，必須進(jìn)行綜合考量。通過上文對我國相關(guān)法律法規(guī)和政策的分析，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償作為區(qū)域性因素較為明顯的補償制度，制定符合地域特點的科學(xué)補償標(biāo)準(zhǔn)是保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度貫徹落實的關(guān)鍵。在部分地區(qū)出臺的地方法規(guī)中，有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施過程的具體規(guī)定，可供下級政府部門參考的補償標(biāo)準(zhǔn)明顯缺乏。這樣的立法缺陷一方面間接地擴大了行政機關(guān)的自由裁量空間，從而難以保障受償主體的利益。另一方面造成行政機關(guān)權(quán)力責(zé)任的界限模糊，不利于對行政機關(guān)補償行為的監(jiān)督以及不當(dāng)補償行為的追責(zé)。
3 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的完善
3.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的域外考察
20世紀(jì)20年代爆發(fā)的世界性經(jīng)濟危機使美國農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)，嚴(yán)重影響到了社會的穩(wěn)定。在危機過后，政府意識到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境的重要性，農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)也隨之被列入議事日程，并相繼出臺了諸多法案鼓勵農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，并提供相應(yīng)的資金支持等。如：1956年實施的《美國農(nóng)業(yè)法》制定了“土壤銀行計劃”；1985年美國政府制定了“耕地保護(hù)性儲備計劃”；《2002年農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案》授權(quán)農(nóng)業(yè)部實施“保護(hù)性儲備計劃”、“濕地保護(hù)計劃”和“環(huán)境質(zhì)量激勵計劃”等措施。
歐盟對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)拇胧┲饕w現(xiàn)在以下兩個方面：一是對受環(huán)境限制較大地區(qū)進(jìn)行補償。在一些自然條件比較惡劣，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，政府對其進(jìn)行經(jīng)濟補償。二是對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的補貼。歐盟鼓勵農(nóng)民采取有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式，并由歐盟的共同農(nóng)業(yè)基金保障部為此提供資金補貼。歐盟向各成員國提供專項撥款，各成員國可以制定具體的補貼規(guī)則對符合條件的農(nóng)民提供補償金。
日本政府通過提供各種農(nóng)業(yè)補貼、稅收優(yōu)惠以及貸款等措施鼓勵農(nóng)民采用生態(tài)環(huán)保型生產(chǎn)方式。主要體現(xiàn)在以下方面：一是對環(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)給予資金支持；二是對促進(jìn)自然循環(huán)功能事業(yè)項目的農(nóng)民提供補貼；三是為家畜排泄物管理適當(dāng)化的配套項目提供低利息的融資幫助；四是對旱作農(nóng)業(yè)中使用綠肥和堆肥進(jìn)行土壤改良的項目提供資助。五是對家畜排泄物等有機資源再生利用項目提供資金支持。
3.2 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的完善
3.2.1 強化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法的系統(tǒng)性。從我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼w環(huán)境來看，對相關(guān)強制性法律法規(guī)和政策還較為缺乏。因此，必須在全國范圍內(nèi)制定相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)挠行嵤C制。現(xiàn)階段，我國制定的關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系過于散亂，不利于制度的宏觀構(gòu)建和政策的具體貫徹落實，必須加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法的整體性和系統(tǒng)性。在國家立法層面應(yīng)以公平原則、公眾參與原則以及政府主導(dǎo)、市場參與原則為指導(dǎo)，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，對生態(tài)補償?shù)哪康摹⒎秶?、具體措施和救濟方式等內(nèi)容做明確規(guī)定，最終形成一部關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的專門性單行法。就地方立法層面而言，在尚未形成統(tǒng)一、完整的補償機制的情況下，地方立法機關(guān)應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)充分發(fā)揮自身的能動性，在中央政策的框架下結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)實際情況，有針對性地制定和完善地方性立法。
3.2.2 制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)木唧w實施細(xì)則。明確補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵同時也是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母倦y題就是補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題。生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理工作中的實際情況對補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)評估以及核定。我國南北跨度較大，各省市間自然地理環(huán)境差異很大，所面臨的生態(tài)環(huán)境問題也各不相同，需要在不同區(qū)域?qū)嵭羞m應(yīng)各地實際需求的差別補償標(biāo)準(zhǔn)。而目前生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)差別的劃分過于粗糙，已無法適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)補償工作的需求。如山西省將退耕還林工程簡單地劃分為晉北、晉南、晉中三個地區(qū)，且這三大區(qū)域各自的面積非常廣闊，東西方向自然環(huán)境差異較大，這種粗略的劃分方式并不符合我省的實際情況。因此，地方層面應(yīng)當(dāng)根據(jù)差別對待原則適當(dāng)細(xì)化生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，具體應(yīng)考慮不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)成本因素、機會成本損失因素以及財政支付能力，保證使資金的利用發(fā)揮到最大的環(huán)境效益。
完善補償?shù)姆绞健Ｒ话愣?，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償常用的補償方式有資金補償、實物補償、技術(shù)補償和政策補償?shù)确绞?，我國目前的補償機制側(cè)重于資金補償，即使如此，在資金補償方面仍然需要進(jìn)一步完善。國外在相關(guān)方面采取的做法值得我國借鑒，比如歐盟設(shè)立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償專項基金對農(nóng)民的生態(tài)治理活動提供補貼，并將補貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)量脫鉤，提高了生態(tài)補償?shù)氖袌鰠⑴c等。美國規(guī)定了對農(nóng)場主經(jīng)濟補貼的具體標(biāo)準(zhǔn)，要求退耕或休耕的土地面積須達(dá)到一定比例才可以獲得補貼。這些舉措增強了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的現(xiàn)實可操作性，使得生態(tài)補償不再是一句泛泛而談的空口號，而是得到了具體的落實。
其他補償方式同樣也應(yīng)不斷完善，以達(dá)到增強補償措施的靈活性、實用性的目的。實物補償可以為受補償?shù)霓r(nóng)民提供生產(chǎn)資料和生活資料，如糧食補助、種苗補助等。技術(shù)補償在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中可以為治理者提供相關(guān)方面的技術(shù)支持，政府應(yīng)以技術(shù)扶持的方式對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的防治工作給予大力支持，如免費提供技術(shù)培訓(xùn)等。同時引導(dǎo)農(nóng)民采用環(huán)保的生產(chǎn)方式，嚴(yán)格農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。政策方面，加強對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金支持、探索并建立多渠道的融資機制、為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理者提供稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠等措施鼓勵單位和個人積極開展生態(tài)治理工作。
3.2.3 完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督機制。行政機關(guān)進(jìn)一步加強執(zhí)法，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督機制是相關(guān)機制、政策能否得到認(rèn)真貫徹落實以及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的重要前提。首先要明確各級政府的責(zé)任目標(biāo)以及權(quán)力范圍，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行支付并對全過程進(jìn)行監(jiān)管，防止資金被貪腐或挪用；二是大力推廣環(huán)境友好的替代技術(shù)和限定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用，對嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)管，建立相應(yīng)的獎懲措施；三是對農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理工作中有關(guān)項目的落實情況和生態(tài)治理實際效果展開評估，對治理工作成效突出的農(nóng)戶給予適當(dāng)獎勵，對虛報治理成果或未達(dá)到補貼標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶取消其獲得補貼的資格。
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是一項系統(tǒng)而全面的綜合工程，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度是以法治的方式推進(jìn)其全面落實的重要方式。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的實施可以激發(fā)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的積極性，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，實現(xiàn)“五位一體”的全面發(fā)展，進(jìn)而提升我國農(nóng)產(chǎn)品綜合競爭力，推動農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。
[1]王青軍.論農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報,2008(8):8-9.
[2]章嬌,凌龍.我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的研究展望及現(xiàn)狀[J].知識經(jīng)濟,2014(7):62-63.
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[4]張燕,龐標(biāo)丹,馬越.我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度之探討[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011(4):67-72.
[5]龔鵬程,秦皎.我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度研究[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué),2015(4):5-7.
注釋
①李瑜.淺析我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度建設(shè)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟2016（6）:87-88.
An Analysis of the Legal System of Agricultural Ecological Compensation
YANYAN
（Institute of Public Administration,Shanxi Agriculture University,Taigu,030801）
The agricultural ecological compensation, as an important part of the construction of ecological civilization, has aroused widespread concern in academic circles. In this paper, the author studies the agricultural compensation from its related problems in recent years, considering the necessities of the implementation of ecological compensation for agriculture . And then it analyzes some legal problems of agricultural ecological compensation legislation in China , like the lack of systematic legislation and the operational system, single compensation ways and unscientific compensation standard. In the end, through investigating the effects and experiences of the United States, Japan, EU and other developed countries, the author raises some suggestions on the strengthening of the systematic nature of the agricultural ecological compensation legislation, the formulating of the detailed implementation rules of agricultural ecological compensation, and the perfecting of the supervision mechanism of ecological compensation for agriculture.
ecological compensation; agricultural ecological compensation; legal system
1004-7026（2016）12-0001-03
D912.4
A
10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.12.001
山西農(nóng)業(yè)大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)基金項目《山西省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建研究》，編號（zxsk2-1402）。
燕艷（1980-），女，山西洪洞人，碩士，講師，研究方向為法理學(xué)與憲法學(xué)。
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□燕艷
（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院山西太谷030801）
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆芍贫忍轿?/p>
□燕艷
（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院山西太谷030801）
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償作為生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。在本文中，筆者從近些年學(xué)術(shù)界農(nóng)業(yè)補償相關(guān)問題的研究入手，考慮實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋匾砸蛩兀M(jìn)而分析出實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償存在的立法缺乏系統(tǒng)性、制度缺乏可操作性、補償方式過于單一以及補償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等法律問題，并考察美國、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，最后從加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法的系統(tǒng)性、制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)木唧w實施細(xì)則、完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督機制給出若干建議。
生態(tài)補償；農(nóng)業(yè)生態(tài)補償；法律制度
1 問題的提出
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度是國家加強對“三農(nóng)”支持的頂層設(shè)計，能為其提供最為切實有效的理論制度安排。具體到學(xué)術(shù)界，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的研究仍然處于零散、不成體系和探索階段。具體來講，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯糠秶蠖嗉杏谔囟▍^(qū)域而展開，研究角度呈現(xiàn)宏觀整體的探討和微觀局部的分析兩極分化：一是結(jié)合地理氣候的差異性，具體到某一地區(qū)來研究，這也恰恰說明具體的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況來研究；二是在宏觀層面上探索，研究領(lǐng)域多集中于補償類型、補償模式、補償標(biāo)準(zhǔn)、運行機制等方面。目前學(xué)界在補償?shù)姆秶?、補償主體、補償客體，資金來源及方式、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面基本形成一致的成熟的觀點。但還存在著缺乏生態(tài)補償專門立法以及相關(guān)法律規(guī)定內(nèi)容不明確等問題。
2 現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀及問題
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償作為生態(tài)補償制度在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的延伸，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的建設(shè)，將為當(dāng)前我國日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)資源污染問題，提供一個有效的現(xiàn)實解決路徑。經(jīng)過多年的發(fā)展和層層推進(jìn)，我國在實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度方面取得了一定成績，初步建立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律體系。其中，建立和健全生態(tài)補償法律制度、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)人與自然的和諧，是我國環(huán)境立法的重要內(nèi)容。1998年全國人大常委會修訂了《森林法》及其實施細(xì)則，這是我國第一次以國家立法的形式明確提出建立森林資源生態(tài)補償制度。隨后，區(qū)域性的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度也相繼建立。2015年7月15日財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導(dǎo)意見》，表明農(nóng)業(yè)生態(tài)補償成為黨中央、國務(wù)院既定決策。目前，我國已經(jīng)基本建立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度，但相較于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的西方發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度在我國建立的時間還比較短，在立法層面、具體區(qū)域的補償制度和實際運作等環(huán)節(jié)都存在問題，具體如下：
2.1 相關(guān)法規(guī)政策缺乏系統(tǒng)性
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是一項內(nèi)容龐大的系統(tǒng)性工程，需要建立一套全國統(tǒng)一的法律法規(guī)體系為依據(jù)，從宏觀上來看，我國目前還沒有出臺一部關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶ｉT性法律法規(guī)，相關(guān)內(nèi)容僅散布于多個法律政策文件中，缺乏統(tǒng)一性和完整性。構(gòu)建統(tǒng)一、完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度不僅要求在宏觀層面上保持系統(tǒng)性和完整性，還要求在內(nèi)容方面具體性和靈活性。在內(nèi)容方面，全國性立法中只有少量且零散分布的關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)脑瓌t性規(guī)定，且以紅頭文件的政策多于法律法規(guī)，過于抽象的補償機制使得政策很難得到有效地貫徹實施。在農(nóng)業(yè)補償制度方面存在內(nèi)容空洞、與區(qū)域?qū)嶋H相互脫節(jié)的問題，同時也缺乏具體實施的配套細(xì)則，實施效果并不理想。
2.2 現(xiàn)行制度缺乏可操作性
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償涉及到利益在不同主體之間的分配和再分配。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度必須具備法律的權(quán)威性和實踐運行的可操作性。在立法層面應(yīng)當(dāng)明確具體以下幾方面內(nèi)容：①農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律關(guān)系的主體；②農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律關(guān)系的客體；③導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律關(guān)系的產(chǎn)生、消滅的法律事實；④農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)；⑤補償實施細(xì)則；⑥監(jiān)管機制和救濟機制等。我國現(xiàn)有的相關(guān)法律制度在中央層面多為一些原則性規(guī)定，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償具有導(dǎo)向性作用，但缺乏強制性和可操作性。同時，地方立法也缺乏具體的實施細(xì)則，收效甚微。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼呋∠蚝椭贫缺旧砣狈刹僮餍?，?dǎo)致許多基層行政機關(guān)對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償認(rèn)識不足，產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償可隨意自行支配等錯誤認(rèn)識，并由此為腐敗和權(quán)力尋租等行為提供了滋生的土壤。
2.3 補償方式過于單一
在我國目前的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度中盡管規(guī)定了資金補償、實物補償和政策補償三種補償方式，但在實際補償工作中，大部分省市多采用資金補償?shù)姆绞?。資金補償?shù)闹饕δ茉谟趯r(nóng)民在農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)過程中支付的成本和勞力進(jìn)行補貼，提高農(nóng)民主動參與的積極性，具有很強的輸血功能。但農(nóng)業(yè)生態(tài)補償過程中不只面臨資金的問題，事實上在許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理工作中更需要技術(shù)方面的支持。比如山西省晉北地區(qū)在防沙治沙過程中針對不同的地形、氣候環(huán)境等情況需要采取不同的治理方式，政府需要對治理者提供有關(guān)的技術(shù)支持才能更好地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
2.4 補償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)
補償標(biāo)準(zhǔn)是決定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度能否良好運行的關(guān)鍵因素，發(fā)揮其最大效用的關(guān)鍵因素。農(nóng)業(yè)生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)一般具有多因性、動態(tài)性、多維性特征，因此我們不能以恒定靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定，必須進(jìn)行綜合考量。通過上文對我國相關(guān)法律法規(guī)和政策的分析，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償作為區(qū)域性因素較為明顯的補償制度，制定符合地域特點的科學(xué)補償標(biāo)準(zhǔn)是保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度貫徹落實的關(guān)鍵。在部分地區(qū)出臺的地方法規(guī)中，有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施過程的具體規(guī)定，可供下級政府部門參考的補償標(biāo)準(zhǔn)明顯缺乏。這樣的立法缺陷一方面間接地擴大了行政機關(guān)的自由裁量空間，從而難以保障受償主體的利益。另一方面造成行政機關(guān)權(quán)力責(zé)任的界限模糊，不利于對行政機關(guān)補償行為的監(jiān)督以及不當(dāng)補償行為的追責(zé)。
3 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的完善
3.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的域外考察
20世紀(jì)20年代爆發(fā)的世界性經(jīng)濟危機使美國農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)，嚴(yán)重影響到了社會的穩(wěn)定。在危機過后，政府意識到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境的重要性，農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)也隨之被列入議事日程，并相繼出臺了諸多法案鼓勵農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，并提供相應(yīng)的資金支持等。如：1956年實施的《美國農(nóng)業(yè)法》制定了“土壤銀行計劃”；1985年美國政府制定了“耕地保護(hù)性儲備計劃”；《2002年農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案》授權(quán)農(nóng)業(yè)部實施“保護(hù)性儲備計劃”、“濕地保護(hù)計劃”和“環(huán)境質(zhì)量激勵計劃”等措施。
歐盟對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)拇胧┲饕w現(xiàn)在以下兩個方面：一是對受環(huán)境限制較大地區(qū)進(jìn)行補償。在一些自然條件比較惡劣，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，政府對其進(jìn)行經(jīng)濟補償。二是對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的補貼。歐盟鼓勵農(nóng)民采取有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式，并由歐盟的共同農(nóng)業(yè)基金保障部為此提供資金補貼。歐盟向各成員國提供專項撥款，各成員國可以制定具體的補貼規(guī)則對符合條件的農(nóng)民提供補償金。
日本政府通過提供各種農(nóng)業(yè)補貼、稅收優(yōu)惠以及貸款等措施鼓勵農(nóng)民采用生態(tài)環(huán)保型生產(chǎn)方式。主要體現(xiàn)在以下方面：一是對環(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)給予資金支持；二是對促進(jìn)自然循環(huán)功能事業(yè)項目的農(nóng)民提供補貼；三是為家畜排泄物管理適當(dāng)化的配套項目提供低利息的融資幫助；四是對旱作農(nóng)業(yè)中使用綠肥和堆肥進(jìn)行土壤改良的項目提供資助。五是對家畜排泄物等有機資源再生利用項目提供資金支持。
3.2 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的完善
3.2.1 強化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法的系統(tǒng)性。從我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼w環(huán)境來看，對相關(guān)強制性法律法規(guī)和政策還較為缺乏。因此，必須在全國范圍內(nèi)制定相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)挠行嵤C制。現(xiàn)階段，我國制定的關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系過于散亂，不利于制度的宏觀構(gòu)建和政策的具體貫徹落實，必須加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法的整體性和系統(tǒng)性。在國家立法層面應(yīng)以公平原則、公眾參與原則以及政府主導(dǎo)、市場參與原則為指導(dǎo)，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，對生態(tài)補償?shù)哪康摹⒎秶?、具體措施和救濟方式等內(nèi)容做明確規(guī)定，最終形成一部關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的專門性單行法。就地方立法層面而言，在尚未形成統(tǒng)一、完整的補償機制的情況下，地方立法機關(guān)應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)充分發(fā)揮自身的能動性，在中央政策的框架下結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)實際情況，有針對性地制定和完善地方性立法。
3.2.2 制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)木唧w實施細(xì)則。明確補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵同時也是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母倦y題就是補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題。生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理工作中的實際情況對補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)評估以及核定。我國南北跨度較大，各省市間自然地理環(huán)境差異很大，所面臨的生態(tài)環(huán)境問題也各不相同，需要在不同區(qū)域?qū)嵭羞m應(yīng)各地實際需求的差別補償標(biāo)準(zhǔn)。而目前生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)差別的劃分過于粗糙，已無法適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)補償工作的需求。如山西省將退耕還林工程簡單地劃分為晉北、晉南、晉中三個地區(qū)，且這三大區(qū)域各自的面積非常廣闊，東西方向自然環(huán)境差異較大，這種粗略的劃分方式并不符合我省的實際情況。因此，地方層面應(yīng)當(dāng)根據(jù)差別對待原則適當(dāng)細(xì)化生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，具體應(yīng)考慮不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)成本因素、機會成本損失因素以及財政支付能力，保證使資金的利用發(fā)揮到最大的環(huán)境效益。
完善補償?shù)姆绞健Ｒ话愣?，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償常用的補償方式有資金補償、實物補償、技術(shù)補償和政策補償?shù)确绞?，我國目前的補償機制側(cè)重于資金補償，即使如此，在資金補償方面仍然需要進(jìn)一步完善。國外在相關(guān)方面采取的做法值得我國借鑒，比如歐盟設(shè)立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償專項基金對農(nóng)民的生態(tài)治理活動提供補貼，并將補貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)量脫鉤，提高了生態(tài)補償?shù)氖袌鰠⑴c等。美國規(guī)定了對農(nóng)場主經(jīng)濟補貼的具體標(biāo)準(zhǔn)，要求退耕或休耕的土地面積須達(dá)到一定比例才可以獲得補貼。這些舉措增強了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的現(xiàn)實可操作性，使得生態(tài)補償不再是一句泛泛而談的空口號，而是得到了具體的落實。
其他補償方式同樣也應(yīng)不斷完善，以達(dá)到增強補償措施的靈活性、實用性的目的。實物補償可以為受補償?shù)霓r(nóng)民提供生產(chǎn)資料和生活資料，如糧食補助、種苗補助等。技術(shù)補償在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中可以為治理者提供相關(guān)方面的技術(shù)支持，政府應(yīng)以技術(shù)扶持的方式對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的防治工作給予大力支持，如免費提供技術(shù)培訓(xùn)等。同時引導(dǎo)農(nóng)民采用環(huán)保的生產(chǎn)方式，嚴(yán)格農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。政策方面，加強對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金支持、探索并建立多渠道的融資機制、為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理者提供稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠等措施鼓勵單位和個人積極開展生態(tài)治理工作。
3.2.3 完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督機制。行政機關(guān)進(jìn)一步加強執(zhí)法，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督機制是相關(guān)機制、政策能否得到認(rèn)真貫徹落實以及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的重要前提。首先要明確各級政府的責(zé)任目標(biāo)以及權(quán)力范圍，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行支付并對全過程進(jìn)行監(jiān)管，防止資金被貪腐或挪用；二是大力推廣環(huán)境友好的替代技術(shù)和限定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用，對嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)管，建立相應(yīng)的獎懲措施；三是對農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理工作中有關(guān)項目的落實情況和生態(tài)治理實際效果展開評估，對治理工作成效突出的農(nóng)戶給予適當(dāng)獎勵，對虛報治理成果或未達(dá)到補貼標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶取消其獲得補貼的資格。
農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是一項系統(tǒng)而全面的綜合工程，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度是以法治的方式推進(jìn)其全面落實的重要方式。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的實施可以激發(fā)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的積極性，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，實現(xiàn)“五位一體”的全面發(fā)展，進(jìn)而提升我國農(nóng)產(chǎn)品綜合競爭力，推動農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。
[1]王青軍.論農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報,2008(8):8-9.
[2]章嬌,凌龍.我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的研究展望及現(xiàn)狀[J].知識經(jīng)濟,2014(7):62-63.
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注釋
①李瑜.淺析我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度建設(shè)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟2016（6）:87-88.
An Analysis of the Legal System of Agricultural Ecological Compensation
YANYAN
（Institute of Public Administration,Shanxi Agriculture University,Taigu,030801）
The agricultural ecological compensation, as an important part of the construction of ecological civilization, has aroused widespread concern in academic circles. In this paper, the author studies the agricultural compensation from its related problems in recent years, considering the necessities of the implementation of ecological compensation for agriculture . And then it analyzes some legal problems of agricultural ecological compensation legislation in China , like the lack of systematic legislation and the operational system, single compensation ways and unscientific compensation standard. In the end, through investigating the effects and experiences of the United States, Japan, EU and other developed countries, the author raises some suggestions on the strengthening of the systematic nature of the agricultural ecological compensation legislation, the formulating of the detailed implementation rules of agricultural ecological compensation, and the perfecting of the supervision mechanism of ecological compensation for agriculture.
ecological compensation; agricultural ecological compensation; legal system
1004-7026（2016）12-0001-03
D912.4
A
10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.12.001
山西農(nóng)業(yè)大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)基金項目《山西省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建研究》，編號（zxsk2-1402）。
燕艷（1980-），女，山西洪洞人，碩士，講師，研究方向為法理學(xué)與憲法學(xué)。
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