陶李聊城大學，山東聊城252000

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PPP模式在我國發(fā)展緩慢原因的探析

陶李
聊城大學，山東聊城252000

摘要

在當前經(jīng)濟新常態(tài)下，PPP項目模式得到了國家的大力宣傳與推廣，但發(fā)展的速度非常緩慢，且發(fā)展緩慢問題呈現(xiàn)多方面原因。通過對PPP模式在我國發(fā)展緩慢原因的分析，力求提出加以解決的對策，以推動PPP模式在我國更好地推廣與使用。

關(guān)鍵詞

PPP模式；政企合作；契約精神；利益均衡

一、PPP項目模式

PPP項目模式最早于1982年由英國政府提出，主要是指政府與私營商簽訂長期合同，授權(quán)于私營商，使其可以代替政府建設、運營或管理某些公共基礎設施并向公眾提供公共服務。自上世紀90年代初期，私人融資（PFI）方式在社會基礎設施投資等公共管理中使用后，很多國家包括許多全球性組織都開始使用各類公私合作的方式開展推廣工作。截至目前，PPP項目模式，也就是公私合作方式在全球各國還沒達成一致的定義。從使用形式方面來看，PPP方式是政府公共管理部門和私人企業(yè)之間發(fā)展起的一種合作伙伴關(guān)系，同時供應公共服務類產(chǎn)品的一類管理模式。

因為當前全球各國在公共管理活動中使用的PPP融資方式表現(xiàn)出多元化的特征，所以公眾對PPP的認識通常劃分為廣義與狹義兩種。從服務產(chǎn)品的公眾化方面對PPP做出最深入的認識，主要是指政府公共管理部門與私人公司之間形成的各種方式的合作關(guān)系，只要提供的公共服務產(chǎn)品的組織者以及供應者一方是政府公共管理部門，另一方是私人公司就可以。從狹義方面，PPP模式通常被認為是關(guān)于公共建設項目里價值統(tǒng)計較為簡單、項目里的所有公私合作方式的總和。PPP模式應用的出發(fā)點是有效合同、優(yōu)先權(quán)協(xié)定以及所有權(quán)的劃分。在上述三個條件成立的基礎下，PPP模式中實際的合作協(xié)定通常都有多種組合方式。

我國自上世紀80年代以來，政府和社會資本合作模式就以建設-運營-移交（BOT）等方式開展，但其關(guān)注點主要在融資。上述融資方式在我國一定的社會歷史條件、經(jīng)濟投資環(huán)境中，其實際的應用方式在逐漸進行本土化的調(diào)整，應用的范圍也在逐漸地延展到各個領(lǐng)域，促進了很多管理理念的融合，但是在管理規(guī)范中具有十分突出的各異性，是一類融入中國特征的PPP模式。上述方式的使用對于處理解決新世紀以來國內(nèi)城市建設投入和資金融資之間的問題，促進我國的城鎮(zhèn)化建設步伐，刺激市場經(jīng)濟的快速崛起都具有十分重要的意義，可以說是功不可沒。例如，在國內(nèi)的各種大中型生活用水廠，城市污水廠以及垃圾填埋廠等環(huán)境投資方面的效果尤其顯著，大大促進和推動了我國環(huán)境類投資領(lǐng)域的基礎建設和發(fā)展進步，作用是十分突出的。

十八屆三中全會后，我國政府決定開始進行全面綜合系統(tǒng)化的改革，PPP模式被認為是依法管理社會、調(diào)整政府管理方式、最大程度發(fā)揮經(jīng)濟市場調(diào)節(jié)作用的首要依據(jù)。在目前最新推行的PPP模式的活動里，再次肯定了政府與私人投資之間的合作伙伴關(guān)系。PPP模式不單單是一類融資方式，而且還是調(diào)整政府管理方式、提高預算使用效率、推行市場經(jīng)濟、促進資源合理化分配以及穩(wěn)定市場和諧的管理體制改革。

二、在我國PPP模式發(fā)展所面臨的困難

2014年，隨著新一屆中央政府面對經(jīng)濟新常態(tài)所采取的一系列應對措施和政策調(diào)整，PPP模式受到了充分的重視，被政府大力推廣和宣傳，特別是隨著財政部等多個指示性文件的頒布實施，PPP方式在全國各個地區(qū)都產(chǎn)生了巨大的反應。

2015年初，財務部發(fā)表聲明，截至目前，全國各級政府審核的PPP方案，僅僅只有一到兩成最終簽訂了合同。根據(jù)實際統(tǒng)計分析，PPP方案的成功率不高，一般來說是由于如下因素：一是實施的PPP方案沒有實際性的效益，在聯(lián)合其他投資項目的時候，例如土地資源等都會遇到違反相關(guān)法律的問題；二是地方各級政府與投資方，針對資金投入方面就很難達成一致；三是地方政府開展PPP方案，稍不注意就會超高10%的財政警戒線。歸其實質(zhì)，當前PPP模式在中國實行率不高的根本原因，在于利益的分配和保證問題。

筆者以為，目前的PPP模式在我國實行困難的主要原因有如下6點：

一是現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內(nèi)涵，長此以往，可能變成另一種形式的地方融資平臺公司。

二是缺乏契約精神。經(jīng)常出現(xiàn)PPP項目進行一半，政府領(lǐng)導更替，新舊領(lǐng)導思想的不統(tǒng)一導致項目擱淺，且沒有任何基于契約的制約因素和政府做出還價調(diào)整。

三是利益不統(tǒng)一。很多PPP方案都是公益性建設投資，投資項目自身很難形成規(guī)?；慕?jīng)濟效益，必須捆綁其他各種投資項目，而實際里大多都是土地項目，但是土地項目必須進行招標拍賣的流程，因此，土地能夠最終歸屬到項目投資方，還是一個不確定性因素。上述的捆綁方式，由于具有很大的投資風險，通常在國有單位的投資審核中難以通過。

四是價格成本不統(tǒng)一。政府追求的是投資小收益大，投資成本需要控制在5.9%的銀行利率，國有銀行可以供應上述利率的貸款；但是對于各類商業(yè)銀行、基金等投資方，投資成本一般都是在8%范圍內(nèi)，上述投資金額的巨大差距，也令PPP方案很難正式推行下去。

五是PPP模式下政府與企業(yè)關(guān)系須進一步理順，進一步增強政府信譽度。

六是簽了合同不守約，有了股權(quán)沒“話權(quán)”，賺了錢不分或少分。

從以上原因可以看出，PPP項目模式在中國發(fā)展緩慢，其主要原因是政府與民營企業(yè)之間的不和諧，這種不和諧體現(xiàn)在雙方所處地位、權(quán)利分配的不和諧以及利益的不和諧。

PPP項目模式，本質(zhì)應在各種政策法律法規(guī)以及合同的制約下開展。但在我國發(fā)展至今，還沒有針對PPP應用的系統(tǒng)規(guī)范的法律文件。我國有關(guān)的法規(guī)頒布比較早，但是其中主要內(nèi)容都是關(guān)于BOT項目而不是關(guān)于PPP方案，并且大部分都是部委規(guī)范或者地方性慣用方式，上述不統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)對政府開展PPP方案的系統(tǒng)管理造成種種不便，同時重復交叉的管理模式也容易形成沖突問題。與此同時，針對PPP方案開展實施過程里產(chǎn)生的許多實際問題等都沒有提到，因此導致世界上PPP投資方式的很多規(guī)范和我國目前的法律文件相互矛盾。

截至目前，在國內(nèi)城市基礎設施的投資管理過程里，政府擔任了第一投資者、第一管理者以及監(jiān)督者三類工作，從而導致了在實際的工作里形成沖突。政府的工作交叉在投資公共設施中會造成很多問題。因為政府本身的開展以及向公民供應的產(chǎn)品具有一定的交易費用，而且政府部門自身的工作測評系統(tǒng)仍需完善，所以在基礎設施項目開展過程里，會頻繁產(chǎn)生問題。政府部門的官員也是一類理性的投資人，基礎設施在政府部門被作為投資主體的時候，很容易產(chǎn)生多個利益組織的“尋租”問題。例如，由于截至目前國內(nèi)還沒有形成系統(tǒng)的PPP模式管理法規(guī)范，所以，投資人為了得到更大的利潤而為PPP方案在實施時制定眾多的收稅條目，來獲得巨額的經(jīng)濟利潤，進而導致基礎設施投資項目的效率很低。

和其他投資者對比來說，私人投資者在融資方面，其融資能力有限、資金來源少、投資成本高以及投資水平小，致使其在參加到基礎設施項目里困難重重。私人投資者的融資方面能力有限，很大程度上限制了私人參與到基礎設施項目中。除此之外，PPP方案各種風險的劃分很難完全一致化。PPP方式在具體的運用里，政府部門與私人投資方通常就由于方案中各類風險的劃分不統(tǒng)一，導致雙方溝通的時間增長以及交易成本的提升。

三、針對PPP模式在我國發(fā)展的建議

（一）建立健全法律體系

健全合理有效的法律體系，是PPP方式發(fā)展實施的出發(fā)點，同時也是提高投資方建設信心、減小各類風險的重要保障。PPP方式關(guān)系到投資、稅務、合作、優(yōu)先權(quán)等多個方面，組成繁多，文件復雜。作為整個方案開展的管理者與監(jiān)督方，政府部門必須從維護與提高公共效益的角度出發(fā)，成立一系列開展PPP方案的合法化、透明化交易方式，針對項目的實際開展提供專業(yè)的指導以及相應的法律保護，保障項目開展全流程的公開、公正、透明。對政府和私人投資方在項目實施過程里必須擔負的責任、工作與風險展開確定的劃分，維護雙方的利益。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，明確公私負責范圍

2010年，國務院頒布并且實施了“新36條”，促進私人資本投資在鐵路、河道、機場以及城市交通等多項基礎設施中。在“新36條”中，對私人資本投資到大部分公眾行業(yè)中不再受限，但實際開展下來，依然問題頗多。在基礎建設方面，私人資本受到很大限制，經(jīng)常因為各種專業(yè)技術(shù)限制、從業(yè)人員能力、投資總額等問題，難以參與到上述基礎建設項目中去。即使在PPP方案的開展過程中，競爭不過國外的投資方，大大限制了國內(nèi)私人資本投資到PPP方案的熱情與實際性。

政府部門必須由以前在基礎項目投資里占據(jù)的主導地位，轉(zhuǎn)化為和私人公司之間相互合作，從而成為基礎設施建設里的監(jiān)管、指示以及參與者的角色地位。在上述過程里，政府部門必須對基礎項目的投資過程展開改革工作，對相關(guān)體制開展創(chuàng)新工作，從而在最大程度上發(fā)揮其監(jiān)管和參與者的作用。

（三）形成有效的監(jiān)管體系

政府監(jiān)督管理是監(jiān)管系統(tǒng)里十分重要，而且效果顯著的構(gòu)成部分，具有重要的影響作用。一般來說，基礎項目的投資通常都需要長時間才可以收回成本，因此，政府需要成立一個可以滿足基礎設施長時間建設的程序，同時有與之對應的監(jiān)督管理方案。此外，在使用PPP方案開展國內(nèi)基礎設施投資的過程里，所有關(guān)系到的利益方都需要加入到被監(jiān)督管理的范圍之內(nèi)。因此，必須確立一套系統(tǒng)的審核、監(jiān)督管理方式，對投資項目在實施時所有的“灰色”區(qū)域加大監(jiān)管力度，保證PPP方案可以順利高效地開展下去。

（四）完善投資市場

使用PPP模式，必須進行長期的測評工作，開展各種的合同商談，確定風險負責方式，并且同步進行監(jiān)督工作。所以，政府施行PPP方案必須有十分專業(yè)的組織和人才。不僅需要政策參與到確定PPP方案的實施流程中，對方案的展開提供各種技術(shù)性的以及政策方面的支持和幫助，而且還要求專業(yè)的組織提供專業(yè)化、系統(tǒng)化的服務工作。

（五）建立有效的風險分擔機制

風險降低是PPP方案中關(guān)鍵的組成部分。在投資項目開展的過程中，會遭遇到各種經(jīng)濟風險，一般來說，經(jīng)濟風險是由最有能力處理經(jīng)濟風險的投資方負責，是由于投資項目本身造成的，所有由投資者一方全權(quán)負責，但是超過投資方能夠管理的其他風險，例如信貸風險等，則需要由政府部門負責，或者由投資雙方在協(xié)商之后一起負責。

（六）放寬政府扶持政策

PPP方案的宣傳推廣并不等同于政府徹底不再參與基礎投資方面，不等同于完全的“國退民進”。在基礎投資領(lǐng)域，不止要熱情邀請全球知名的私營企業(yè)以及經(jīng)濟組織參與進來，還要激勵國內(nèi)有資金實力的私營公司參與進來。政府可以給出各種政策優(yōu)惠，如發(fā)放運營特許權(quán)，投資商可以進行廣告宣傳，投資房地產(chǎn)行業(yè)等，令投資商實實在在地發(fā)覺到有巨大的利潤空間，如此一來，就可以吸引到大量的外來投資。

除此之外，政府是PPP方案實行中重要的一方，它以管理手段與實施方式來滿足各種改變。針對各種投資項目，需要充分重視使用合同制約這類和經(jīng)濟發(fā)展水平相滿足、符合全球慣例的管理方式。使用合同制約的方式，監(jiān)控工程進展、投資以及發(fā)展水平，實現(xiàn)投資利潤以及經(jīng)濟效益最大化。當投資項目某一方產(chǎn)生問題或者矛盾的時候，必須按照經(jīng)濟管理以及相關(guān)法律的方式，而不是政府參與調(diào)節(jié)的方式來解決處理。提升系統(tǒng)管理理念，成立各個有關(guān)部門相互之間的綜合系統(tǒng)管理模式，提前準備好項目地址、投資計劃、規(guī)劃方案等各項工作，對項目的順利實施起到指引性作用。

（七）加強人才培養(yǎng)

PPP方案的開展需要將基本原理和實際操作相互結(jié)合起來，PPP方案的實施比較麻煩，需要精通經(jīng)濟、會計、工程管理以及各種相關(guān)專業(yè)的人才參與進來。截至目前，國內(nèi)在基礎項目建設方面具有眾多的專業(yè)性人才，但根據(jù)國際規(guī)定展開項目整體負責的人才還是非常短缺的。在國內(nèi)PPP方案還是一種全新的外來事物，并且具備全球融資的特性，而我國在此方面專業(yè)人才不足，管理經(jīng)驗也十分有限。所以，必須不斷提升對綜合型、創(chuàng)新型和專業(yè)型人才的引進吸收力度，提高私營公司以及外來投資商的信心，保證工程項目能夠順利高效地啟動、簽約以及開展下去。

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（責任編輯：武亮）

文獻標識碼A

中圖分類號F2

收稿日期2015-11-02

作者簡介：陶李（1992-），男，遼寧撫順人，山東聊城大學建筑工程學院碩士研究生，研究方向：工業(yè)設計工程、工程管理。