張曉萍，耿凱麗（東北林業(yè)大學文法學院，哈爾濱 150040）

?

行政訴訟中法律適用問題研究

張曉萍，耿凱麗
（東北林業(yè)大學文法學院，哈爾濱 150040）

隨著我國進入社會轉型時期，社會經濟快速發(fā)展，人民生活水平得以大幅度提升的同時，因轉型期社會所特有的無序化、碎片化、個體化以及價值紊亂等現(xiàn)象而引發(fā)的社會沖突日益凸顯，其中“官民”沖突尤為突出。對此，行政訴訟作為解決“官民”沖突糾紛，維護社會公平正義的重要防線在我國目前特殊法治建設環(huán)境中尤為必要。而在行政訴訟過程中基于對法律效果與社會效果的具體考量以決定最為妥當?shù)姆蛇m用，是充分發(fā)揮行政訴訟有效處理行政爭議、維護社會和諧穩(wěn)定作用的重要路徑之一。但當前我國行政訴訟中法律適用在合理性標準、法官個人職業(yè)素質以及監(jiān)督評價體系等方面存在諸多問題，影響行政訴訟在解決爭議以及維護社會和諧穩(wěn)定作用方面的充分發(fā)揮。據(jù)此，文章結合行政訴訟中法律適用問題研究的必要性，通過對行政訴訟中法律適用基本內涵及正當性基礎的解讀，分析行政訴訟中法律適用面臨的主要問題，進而提出完善對策，以期通過明確其合理性標準、提高法官職業(yè)素質、完善監(jiān)督評價體系等措施，保障行政訴訟中法律適用的規(guī)范化開展。

行政訴訟；法律適用；自由裁量；社會轉型期；法律效果；社會效果

DOl:10.11965/xbew20160401

一、行政訴訟中法律適用問題提出

改革開放以來，我國進入社會轉型時期，社會經濟快速發(fā)展，人民生活水平得到大幅度提升。但轉型期社會所特有的無序化、碎片化、個體化以及價值紊亂等現(xiàn)象致使該階段的社會結構、利益格局日趨復雜[1]，由此引發(fā)的社會沖突日益凸顯，其中“官民”沖突尤為突出，如地方政府為發(fā)展經濟而不斷超越法律界限，甚至可能侵犯公民的合法權益，由此產生大量“官民”矛盾，進而影響社會的和諧穩(wěn)定。司法作為解決社會矛盾糾紛的有效手段之一，是保護公民合法權益，維護社會公平正義的最后一道防線，卻因諸多因素而處于尷尬境地。如：由于我國議行合一的政治架構，使我國整體權力架構中人民法院在某些情況下處于不利地位。以部分地方人民法院為例，其因處于權力架構中的權力交點地位，縱向受上級人民法院監(jiān)督，橫向受地方政治牽制，使得人民法院在審判案件特別是行政案件時左支右絀。盡管當前司法改革中已針對行政案件受理審判開展跨行政區(qū)域審判的試點工作，但就目前而言，此措施尚未在全國法院系統(tǒng)推行適用，如較龐大的行政案件而言仍舊杯水車薪。因而在這個矛盾多發(fā)的社會轉型期，處于特殊法治建設環(huán)境中的人民法院既要保證司法權威、獲得政治支持，又要避免危及行政訴訟制度整體的合法性在現(xiàn)有權力結構中疲于應對，行政訴訟的諸多缺陷也就逐漸暴露出來。

首先，行政案件并未真正做到案結事了。行政案件在審理過程中不僅會涉及大量法律規(guī)則、法規(guī)規(guī)章，也會涉及大量的地方政府出于地方經濟社會發(fā)展管理而制定的相關規(guī)范性文件，所涉依據(jù)繁多冗雜。此外，行政案件部分涉及行政專業(yè)領域，要求行政法官在審理行政案件時不僅要有過硬的專業(yè)知識，也要掌握一定的行政管理知識。再加上司法權在我國權力架構中的弱勢地位，使得行政訴訟中“執(zhí)行難”“非正常撤訴率高”等現(xiàn)象屢見不鮮，大量行政案件僅僅是暫時中止糾紛而并未從根本上解決現(xiàn)有矛盾，致使“案結事未了”，矛盾不斷累積而逐漸成為威脅社會秩序穩(wěn)定的重要因素。

其次，群體性事件頻發(fā)，危及社會秩序。行政案件中多涉及政府與群體之間的矛盾，特別是近年來，國家大范圍的土地征收、房屋拆遷等行為致使社會矛盾糾紛不斷增加，如浙江省2016年公布的全省行政訴訟收案數(shù)據(jù)統(tǒng)計報告中指出，其所收案件中涉及土地行政管理及房屋拆遷管理類的行政案件分別為401件和356件，同比分別上升50.19%和72.82%[2]。且此類案件多以集團訴訟形式出現(xiàn)，涉及人數(shù)眾多而極易因矛盾未及時有效解決引發(fā)群體性事件，進而破壞和諧穩(wěn)定的社會秩序。

最后，未能滿足社會現(xiàn)實的新需求。特別是新時期新階段，伴隨社會經濟的快速發(fā)展，以服務行政為代表的新型行政理念出現(xiàn)，加之公眾權利意識的不斷增強，一系列新型的行政案件隨之出現(xiàn)，如涉及學籍管理、政府信息公開、行政給付、戶籍登記等方面的行政訴訟。但由于現(xiàn)行行政訴訟制度缺陷以及相關法律法規(guī)規(guī)章的暫時缺位，使得當前行政訴訟無法滿足社會現(xiàn)實的新需求，眾多新型矛盾糾紛被拒之門外，使得人民法院作為維護社會公平正義最后一道防線的重要作用無法充分得到發(fā)揮。因此，法官在行政訴訟過程中基于對法律效果與社會效果的具體考量，應積極發(fā)揮能動作用，靈活運用法律技巧，行使自由裁量權，以決定最為妥當?shù)姆蛇m用，從而有效處理行政爭議，維護社會和諧穩(wěn)定。

以對目前行政訴訟中法律適用的背景解讀為基礎，結合現(xiàn)行行政訴訟法的相關規(guī)定，本文通過考察司法體系中行政訴訟法律適用的相關實踐，透析行政訴訟中法律適用存在的不足及緣由，并據(jù)此提供完善行政訴訟中法律適用問題的創(chuàng)新思路。

二、行政訴訟中法律適用的基本內涵及正當性基礎

行政訴訟中的法律適用主要是指法官通過對具體法律規(guī)則的解釋以便將普遍的法律規(guī)范適用于個別行政案件審判的活動，其目標在于探究并闡明該法律規(guī)范內部和理性所要求的各種目的，特別是當法律規(guī)范在具體行政案件的適用過程中產生歧義時，由法官對其價值予以選擇或漏洞給予補充，以印證具體行政案件，進而實現(xiàn)法律的公平正義精神，是法官在司法審判中的必經過程。對其在保證行政訴訟順利開展、行政爭議有效解決等方面具有重要意義。

首先，保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，真正做到案結事了。行政訴訟審理過程冗長，適用規(guī)則依據(jù)繁雜且涉及面較廣，對行政法官職業(yè)素質與綜合素質要求較高，特別是在當前面對因部分法律、行政法規(guī)、規(guī)章等暫時缺位而出現(xiàn)的行政法律漏洞與經濟社會發(fā)展出現(xiàn)新型矛盾糾紛之間發(fā)生沖突而出現(xiàn)的疑難復雜案件時，要求行政訴訟法官在遵守相應法律原則的前提下，基于經驗與良知，堅持正義這一最高價值標準，綜合考慮案件的各項因素，能動做出案件審判，避免因過于追求形式理性，機械適用法律而對部分行政案件拒絕裁判，擱置行政爭議，累積矛盾糾紛并最終危害社會的和諧穩(wěn)定[3]。

其次，保護公民、法人和其他組織的合法權益。行政訴訟當事人地位具有明顯懸殊性，行政主體因掌握國家公權力而處于行政訴訟中的優(yōu)勢地位，行政相對人及利害關系人等則相對處于弱勢，這就要求人民法院在審理行政案件時要充分發(fā)揮能動作用，從公平公正的角度依職權為一定行為以平衡雙方當事人的訴訟能力，進而維護相應的合法權益。此外，新修訂《行政訴訟法》明確規(guī)定，公民、法人或其他組織同被訴行政行為有利害關系但未提起訴訟或同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參訴或由法院通知參訴?；诒Ｗo公民、法人和其他組織的合法權益，真正解決行政爭議的考量，人民法院應綜合考慮案件因素，充分發(fā)揮能動作用，以作出最有利于公民、法人和其他組織合法權益的裁判。

最后，監(jiān)督行政權，確保行政行為的合法性與合理性。利用司法權監(jiān)督行政權是權力制衡理論在實踐中的成功例證之一，行政訴訟是司法權監(jiān)督行政權的重要方式。新《行政訴訟法》施行以來，將原有行政訴訟的審查對象由具體行政行為的合法性擴大為審查該具體行政行為的合法性與合理性，特別是具體行政行為的合理性，這一眾多行政訴訟當事人之間的矛盾癥結所在，對其準確把握，妥善解決，保證司法權威，維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。這就要求人民法院在處理這一類型案件時要充分發(fā)揮能動作用，在綜合考慮案件因素與社會效果、充分衡量利害關系與治理效能的基礎上妥善選擇司法策略，依法作出行政裁判。

此外，社會現(xiàn)實中仍存在很多我們希望通過訴訟解決而現(xiàn)行行政訴訟法無法提供解決依據(jù)的具有相對普遍性與關鍵性的問題，如抽象行政行為的合法合理性問題。此時，由法官在行政訴訟中妥善行使裁量權，開展有效法律適用便為解決這些現(xiàn)有制度暫時無法回應的問題提供了一種路徑選擇。

三、行政訴訟中法律適用現(xiàn)狀分析及其不足

（一）行政訴訟中法律適用的現(xiàn)狀分析

對現(xiàn)行法律規(guī)范予以解釋、整理及補充的法律適用活動是以法官的自由裁量權為基礎的，法律一經制定完成便與立法者獨立開來而成為一種客觀真實的存在。我們從普遍的經驗中獲知，一條法規(guī)的語詞往往不能完整的或準確的反映該法規(guī)制定者的意圖與目的[4]，法官也并不是單純地以立法者最初愿景與期待作為最終裁判的依據(jù)。據(jù)此，法官有權力在具體行政案件中對相關法律規(guī)范予以解釋，進而打開法官自由裁量的局面。但我國現(xiàn)行法律體系強調成文法的基礎作用，其強調司法活動應當維護法律文本的權威，強調將邏輯推理作為司法活動中最為基本的法律方法，重視通過法律中所反映出的高度理性與普遍抽象來指示現(xiàn)實生活的方向，而對法官的自由裁量權約束頗多。其認為法律一經制定便具有最高理性，法官只需依照預先設定好的邏輯進行演繹，排除個人經驗、自身偏好對法律的獨特理解或偏見，充分尊重法律，真正忠實于法律便可得到最后的真理與真相。在理性主義哲學思想的支撐下，法官只需要通過形式邏輯，利用諳熟的邏輯技巧，關注法律實證上的意義及相關法律條文中的價值理念，而并不鼓勵法官在理解與適用法律方面發(fā)揮積極的主體意識，不需其在思辨的叢林中艱難跋涉，也不需要飽含激情的創(chuàng)新法律闡釋以發(fā)展法律意義[5]。正是基于這樣的認識論基礎，我國法官在司法實踐過程中更像是法律商店的“自動售貨機”，工作輕松但也乏味，致使案件或法律在偶爾情況下出現(xiàn)反正義，也不會引起法官的責任感[6]。但進入新時期新階段，伴隨著經濟的快速發(fā)展，社會問題越來越多，社會矛盾越來越尖銳，城鄉(xiāng)差距、貧富差距、文化教育差距問題日益突出，人們的思想觀念、生產方式以及生活方式也發(fā)生了全新變化?，F(xiàn)有的法律法規(guī)在面對快速發(fā)展的社會環(huán)境時因其自身的確定性而往往對個案中現(xiàn)身的法律漏洞深感無力。此時，最高法院適時提出能動司法這一人民法院長期堅持的基本司法理念，要求司法要充分發(fā)揮主觀能動性，積極主動地為大局服務、為經濟社會發(fā)展服務。在這樣的背景下，法官開始逐步擺脫案件審理過程中自動售貨機的角色而逐漸成為法庭審理過程中的總舵手，并在現(xiàn)有法律法規(guī)無法解決訟爭時取道法官自由裁量權：我國現(xiàn)行權力體制架構決定了我國法官并不具有“創(chuàng)設法律”的權力，其自由裁量權多以法律解釋的形式在案件適用法律過程中予以表現(xiàn)，即法官在面對法律適用中所使用的法律無法適應社會現(xiàn)實生活時，結合法律規(guī)范及已論證的事實，憑借其知識體系與司法經驗對案件進行審理并作出裁判。伴隨著我國新《行政訴訟法》的頒布，人民法院不僅可對行政行為的合法性進行審查，對明顯不當?shù)男姓袨橐蚕碛兴痉▽彶闄?。這意味著行政訴訟中法官的自由裁量權行使范圍得以擴大，其不僅要在比對法律規(guī)定與行政行為時對法律進行解釋補充，也要對行政行為的合理性予以審查，以決定對其采取尊重策略還是嚴格審查策略，表現(xiàn)在司法實踐中則主要有以下幾種形式：一是文義解釋，在行政訴訟中，其涉及的法律規(guī)范較為繁復冗雜，甚至于包含大量的規(guī)范性法律文件，表現(xiàn)在行政訴訟中則是法官在案件審理時將冗雜的法律依據(jù)予以有序梳理，并將不清楚的法律解釋清楚，以便于當事人明確其所享有的訴訟權利及需履行的訴訟義務，推動爭議解決、案結事了；二是體系解釋，我國現(xiàn)行《行政訴訟法》中明確規(guī)定，法官在審理具體行政行為時可依當事人申請對作為該具體行政行為做出依據(jù)的抽象行政行為進行附帶性審查，使得我國現(xiàn)有行政訴訟司法實踐中法官對抽象行政行為進行審查時不僅要把握個案和法律規(guī)范之間的關系，也要注意掌握國家法律規(guī)范的位階與體系，以判斷該抽象行政行為是否合法。此外，《行政訴訟法》中有關行政訴訟審判參照規(guī)章的規(guī)定也是行政審判法官依據(jù)體系解釋，發(fā)揮自由裁量權，決定具體法律適用的典型表現(xiàn)；三是目的解釋，要求法官在審理案件時洞悉法律所蘊含的思想，揭示其內容，要解釋者站在立法者的立場，模擬形成他的法律思想[7]，即行政審判法官在行政訴訟中充分發(fā)揮主觀能動性，針對行政案件具體事實并結合訴訟過程中所涉及的相關法律法規(guī)的立法意圖來決定法律規(guī)范在司法實踐中的具體適用，如“彭學純訴上海市工商行政管理局”一案中，行政審判法官就對“醫(yī)療廣告”的核心特征做出了目的解釋，以解決該行政糾紛；四是行政判例指導下的法律解釋。在行政審判法官遇到具體行政案件卻不能適用文義解釋、體系解釋與目的解釋時，在能動司法理念的指導下進行類推解釋。2005年，最高法院印發(fā)關于建立并完善案例指導制度的相關文件，要求各級人民法院要尤為重視指導性案例在統(tǒng)一法律適用標準下對案件審判工作及法學理論發(fā)展等方面的重要價值；2010年印發(fā)的《關于案例指導工作的規(guī)定》，標志著我國特色案例指導制度初步確立[8]。由于我國不實行判例法，因而我國目前這種特色案例指導制度就本質而言，其實是披著“判例”外衣的司法解釋，對其進行類推適用并不是“造法”行為，其實質是通過人民法院包括法官在行政審判中就法律適用問題發(fā)揮更大的自由裁量權，將具體行政案件放到與之相近案件的語境中予以討論，以發(fā)現(xiàn)“法律事實”，合理恰當適用法律規(guī)范，從而明確案件意義，保障審判公正。

（二）行政訴訟中法律適用存在的不足

行政訴訟中的法律適用作為人民法院與法官秉承“能動司法”重要理念，是行政審判司法實踐中所做出的重要嘗試，在明確法律規(guī)范適用、解決行政爭議糾紛以及維護社會秩序穩(wěn)定等方面具有積極意義，但其仍處于行政訴訟中能動司法實踐的初探階段，在諸多方面仍存在一定的局限性。

1.法律適用的合理性標準有待進一步明確。法律的生命在于適用，而適用的前提是對其進行解釋，這一法律行為必須充分依賴法官自由裁量權的行使。但隨著我國進入社會轉型期，法官所處的司法環(huán)境日益復雜，其不僅要解決各種訴訟糾紛，還要化解政府在資源分配中沒有顧及的利益沖突，以維護社會秩序和諧穩(wěn)定；其不僅要研究法庭上的裁判方案，還要預測案件在司法程序終結后可否案結事了；其不僅要在案件審理中實現(xiàn)正義，也要在案件審理后教化人民?？梢哉f，社會轉型這一特定時期的發(fā)展特點決定了我國法官在案件審判時的中國特色與時代特色[9]。目前而言，中國特色社會主義法律體系已然形成，依據(jù)法律文本開展司法實踐便成為法官審判案件時的基本操守。但如此司法，僅可保證法官在審理案件時獲得形式上的正義，而無法就緩解社會矛盾、調整利益分配、維護社會穩(wěn)定等政治服務方面貢獻力量?；诖?，法官似乎更為依賴自由裁量權，特別是在行政訴訟中法官行使該權力的意愿與行為均有所擴張。但由于我國各地經濟、文化與社會環(huán)境等方面的差異，各地有關法律適用的合理性標準存在缺失，使得各地域及各層級的法官很可能就同一行為做出不同的司法選擇。這種法官行使自由裁量權因缺乏穩(wěn)定性與一致性而導致的司法不統(tǒng)一問題，沖擊了民眾尤為看中的一致性司法品質，并進而導致其對司法過程產生懷疑、究問與訴訟糾纏。

2.法官的個人職業(yè)素質仍有待進一步提高。無論是成文法規(guī)則還是普通法規(guī)則，出于對法治理想的追求，都需要良好的法律與優(yōu)秀的執(zhí)法群體[10]。無論是在何種法系國家，其都不可能脫離法官的工作實踐來實現(xiàn)良法善治。法官作為執(zhí)法群體中最為重要的力量，其于裁判中特別是行政訴訟裁判中所表達的價值觀，不僅影響案件當事人，也會對整個社會的管理活動產生影響，其在裁判中確立的規(guī)則，不僅在具體案件中產生效力，甚至對整個中國法治都意義非凡。處于社會轉型期的中國行政法官任務艱巨，其不僅要妥善化解行政訴訟中的矛盾糾紛，還要對當前中國的法治建設、社會管理、政治訴求作出回應。但受到法官全體培訓背景、思想層次、司法能力等諸多因素限制，致使我國行政法官對法律與政治上的緊密聯(lián)系，司法與國家法治現(xiàn)代化的充分互動及中國特有的司法現(xiàn)實等都缺乏理念上的準備和深層次上的思考，也就使得其在具體行政訴訟中對是否行使裁量權，如何行使裁量權等問題的考量往往忽視國家與社會的現(xiàn)實需求，也就更不會將其過多地與方法論、哲學基礎、歷史傳統(tǒng)相結合。在當前這種法官職業(yè)素質不具有高度同質性的背景下[11]，其自由裁量權的行使極易演變?yōu)楦髯詾檎乃枷敕忠耙约爸钦咭娭堑姆椒ǚ制纾踔劣诔霈F(xiàn)借助自由裁量權方式進行權力濫用，致使權力失衡及正義落空現(xiàn)象發(fā)生。

3.針對法律適用的監(jiān)督評價體系有待進一步完善。一般而言，法官較普通民眾往往擁有更為突出的自我約束能力，但也與眾多權力擁有者一樣容易動搖。特別是行政審判法官，其在行政訴訟審理過程中通過充分行使裁量權，以明確具體法律適用，妥善解決行政爭議，但稍有不慎，便很可能因法官過分行使自由裁量而危及司法公正，損害司法權威，并由此直接加劇“官民沖突”而破壞穩(wěn)定的社會秩序。因此，對法官個人職業(yè)素養(yǎng)的懷疑以及對人治貽害的恐懼，使民眾對法官通過自由裁量權適用法律的司法行為缺乏信任，要求其在司法實踐中建立盡可能完善的自由裁量權控權模式以規(guī)制權力。但我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，對行政審判法官行使自由裁量權的司法行為缺乏系統(tǒng)有效地監(jiān)督與評價體系，易使得行政審判法官在行使自由裁量權時專權擅斷，威脅司法公正。故而出于對司法活動對話本質的考量，必須要對行政審判法官所擁有的自由裁量權予以嚴格監(jiān)督，以確保高尚自律的人始終堅守理性[12]。

四、行政訴訟中法律適用的規(guī)范化建設

（一）切實保障法律適用的統(tǒng)一性

法律的統(tǒng)一適用是成熟而理性的現(xiàn)代法治社會公認的基本原則[13]，但對于自由裁量而言，其卻帶有“皆可”的意味，由此而導致的司法不統(tǒng)一是當前中國民眾對司法最為常見且十分擔心的問題，這種由“裁判不一”所引起的“裁判不公”印象在中國民眾思想中日益深刻而嚴重破壞司法權威，對此，可以從以下三個方面規(guī)范法官自由裁量權，保障法律適用的統(tǒng)一性。

首先，確保法律思維與法律方法的統(tǒng)一。法律思維作為法律人從事法律職業(yè)的基礎，其實質是“依據(jù)法律進行思維”，這就要求法官在行政訴訟中必須要在法律的授權以及法律精神的統(tǒng)領下進行自由裁量，并且要以法律接受的方式解釋裁量的理由，其要求行政審判法官必須要在法律文本載明的立法目的、法律原則以及法律規(guī)則的框架內以一種對法律的敬畏與忠誠之心對案件的自由裁量進行思維考量，以確保自由裁量的合法性。此外，法律思維也要求法官在行政訴訟中行使自由裁量權時嚴格遵循邏輯推理規(guī)則，在法律精神的指引下、在邏輯思辨的控制下論證自由裁量的理由，以確保統(tǒng)一法官裁量尺度，改變自由裁量亂象，回應社會質疑[14]。法律思維存在于法官的腦海之中，通過法律方法以裁判文書的形式展現(xiàn)在當事人面前，法律方法是法律思維的具體體現(xiàn)，是導向裁量統(tǒng)一的具體路徑，其于法律思維一起構成法官法律修養(yǎng)的重要組成部分，并在維護法律判斷的整體協(xié)調一致及穩(wěn)定性方面發(fā)揮重要作用，以法律思維為基礎，行政審判法官會在行政訴訟過程中自覺站在法律框架內選擇合適的法律方法對法律條文所具有的原初意義進行法律解釋，因其始終眼望“法律正確的理性”，即使其可能脫離法律之外，也不會違背法律精神的基本要求[15]。因而作為法律思維模式必然結果的法律方法，在經過梳理與統(tǒng)一規(guī)范后，可以較為有效地幫助法官實現(xiàn)有控制的自由，從而在較大概率上得出基本一致的公正結論。

其次，明確自由裁量的合理標準。法官在行政訴訟中行使自由裁量權時，需保證裁量結果的合理性，以維護司法公信力，那么在自由裁量中什么是合理、什么是理由充分便成為法官亟需謹慎思考的問題。一般認為，檢驗裁量是否合理的標準主要有以下四點：一是法律方法在邏輯上有效，也就是說在法律框架內選擇適用的法律方法，在最后導向產生的裁量結果上并非不可思議；二是論證理由為普通人所能理解與接受，即對裁量結果的論證不會令人難以理解甚至引起反感；三是最大限度的兼顧各利益訴求；四是裁量結果的穩(wěn)定性、可預期性及趨向一致性。換言之，盡管法官在行政訴訟中以法律為依托，通過專業(yè)的法律方法行使自由裁量權以最終確定法律適用，但其裁量結果的合理性標準卻依賴于法律之外的視角予以審批，這也就要求法官在今后的行政訴訟中行使自由裁量權時需充分考慮普通民眾的直觀感受，以確保裁量結果的廣泛接受度。

最后，建立健全案例指導制度[16]，除卻統(tǒng)一法官法律思維與法律方法，在具體制度上予以建設改良，以規(guī)范行政訴訟中法律適用問題，是解決當前民眾普遍認為裁判不公問題的重要途徑，案例指導制度便是其中之一，由最高人民法院適時發(fā)布一系列的行政訴訟指導案例以統(tǒng)一行政訴訟中的裁判尺度，輔之以法學教育方法論的革新及立法上的相應突破，以指導法官在行政訴訟審理過程中敬畏法律、謹慎裁量、理性判斷，用與先例相同的思維方法與推理方法得出統(tǒng)一的裁量結論。

（二）提高法官的個人職業(yè)素質

良好的法律實施效果的實現(xiàn)依賴于優(yōu)秀的執(zhí)法群體，要想確保行政訴訟中法律適用的正確運行，防止權力失衡現(xiàn)象發(fā)生，提高法官個人職業(yè)素質尤為必要。

首先，提高法官的專業(yè)素養(yǎng)。法律規(guī)則是法官所必須掌握的首要知識。對行政審判法官而言，掌握行政案件審理時所常用的部門法及常用法條是其正確適用法律規(guī)則，解決爭議糾紛的基本要求，特別是在行政審判法官行使裁量權時，更需嚴格規(guī)則給予其法律支撐，否則便會失去裁量的正當性與存在的意義。因此，行政審判法官必須要對相關法律規(guī)則予以完全把握，不斷完善自己的司法知識體系，對給予其靈活能動而又負有創(chuàng)造力的司法大廈以足夠的支撐與保障；法律原則也是法官在司法實踐中必不可少的裁判依據(jù)，其與法律規(guī)則一衣帶水，是法官在裁判中可以充分妥當適用的法律規(guī)則，公正有效處理案件糾紛的重要基礎，行政審判法官在審理行政案件、適用具體法律規(guī)則時應從整體上認識并把握相關法律原則，如信賴保護原則、合理性原則、合法性原則等，明確其所追求的法律精神與價值目標，以在技術上保證法官在行政訴訟中正確行使自由裁量權、妥善決定法律適用。此外，法官思維中這些法律規(guī)則及法律原則并不是以簡單零散的姿態(tài)存在，而應形成一個完整的邏輯體系，具有層次性以及協(xié)調一致性，法官行使自由裁量權不僅要對具體個別法條予以解讀闡釋，更要在整體上把握法律體系的內涵與構造，統(tǒng)籌兼顧且融會貫通，并最終確定法律適用結果[17]，從而使該結果具有合理性、妥當性與倫理性，在獲得專業(yè)認可的同時，也可獲得社會認同，這就要求行政審判法官要在其司法信念體系中重新整合法律規(guī)則、法律原則及其個人信仰等，形成開放的法律體系，并依據(jù)其廣闊的視野與全面的技術確定其在行政訴訟中利用裁量手段所確定的法律適用的正確性與合法性。

其次，提高法官的道德修養(yǎng)。法官從屬于其所在的職業(yè)群體與知識階層，其長時間接受法律思維訓練而擁有專業(yè)的法律技能和職業(yè)倫理，又因其是社會生活中的一員而不可避免的受到中華傳統(tǒng)道德文化的渲染與熏陶，成為一個既具有獨特職業(yè)道德又兼具一般傳統(tǒng)觀念的綜合體。這種綜合道德觀念在行政訴訟中或多或少地滲入法官的法律思維并與法律邏輯暗暗角力。在中國，由于法官個人的良善與德行并不出現(xiàn)在公眾視野中，因而法官在行使自由裁量權并以公共道德進行裁判說理時，難以判斷其是否受到個人道德左右，更難以判斷由此做出的裁判是否真正實現(xiàn)法律的公平正義，又因為法官在性別、年齡以及教育背景上存在差異，這種人之不同、經歷不同、哲學亦不相同的局面致使像法官這樣一個需要確立標準的職業(yè)群體在道德問題上也莫衷一是，從而進一步加劇了法官在行政訴訟中行使自由裁量權時的不確定性與非統(tǒng)一性。雖然基于道德本身的特殊性，在法官職業(yè)群體中確保每個個體都具有高尚的道德品格并不具有切實可行性，但仍應不斷加強法官的思想政治教育，“立善防惡謂之禮，禁非立是謂之法”，盡可能多的確保法官在行政訴訟中適用法律時將忠于憲法、尊重法律、遵守法律作為己身的最低道德標準，防止肆意裁量以確保權力規(guī)范運行。

最后，提高法官主體意識，法官作為執(zhí)法群體中的重要力量，其微小的技術失誤與道德瑕疵都有可能給當前法治中國的夢想以重重一擊，行政審判法官尤為如此，其在行政訴訟中為確定法律適用而行使自由裁量權時，微小的失誤或考慮不周就有可能引起社會的巨大反響。因此，在建設法治中國的道路上，提高法官主體意識，確立其獨立于繁雜的利益沖突及思想強制外的法律精神，準確定位司法職能及其所可能具有的能動作用便尤為必要。這就要求行政審判法官在除邏輯與經驗之外，需要掌握更為廣闊的視野，以支撐其裁量空間。法律具有社會屬性，要求其應以社會的大視野來調整利益格局，并以其整體需要來設定價值目標[18]，因而行政審判法官在審理具體案件時要充分考慮社會效果，在司法過程中將法律適用與對社會現(xiàn)象的分析理解充分聯(lián)系起來，注重法律效果與社會效果的統(tǒng)一。此外，現(xiàn)代司法回應型的特征也要求法官在行政訴訟中不僅要掌握一定的社會知識與社會意識，也要明確認識到其作為國家政治生活的重要組成部分之一所具有的政治使命、政治責任以及因其裁判所取得的政治效果。在司法時兼有政治視角，以確保裁判在政治上所具有的安全性與能動性，回應社會轉型期經濟社會對司法作出的新要求[19]。綜上，應在理論與實踐中大力提高法官主體意識，增強其社會與政治意識的同時通過法律解釋妥當決定法律適用以協(xié)調政治與法律，法律與社會之間的緊張關系，彌補政治短期需要與國家法治建設之間的裂痕，將其納入法治軌道予以規(guī)范，最終實現(xiàn)法律效果、政治效果及社會效果的統(tǒng)一。

（三）完善法律適用監(jiān)督評價機制

法律適用的實質是法官運用自由裁量對相關法律條文予以解釋以在某一具體案件中加以說理應用的行為，但出于對法官素養(yǎng)及能力的懷疑以及對人治貽害的恐懼，致使公眾要求對法官的自由裁量予以監(jiān)督規(guī)制，以確保權力行使符合社會整體目標的呼聲較為高漲。

首先，嚴格控制法官遴選標準。法官制度是法治制度與方法中最為重要的組成部分，其在法治建設中的核心地位無可替代。因此，規(guī)制法官自由裁量權，明確并嚴格控制法官的遴選標準是貫穿整個制度設計的重中之重。司法的特殊性及其在社會發(fā)展中的重要作用要求法官遴選標準要有高于一般公務員的職業(yè)道德及管理標準，如法官職業(yè)群體的基本要求為通過國家司法考試，并擁有堅定的法律信仰，在對案件終身負責的同時，給予其相等價值的工資待遇，特別是行政審判法官，因其與國家行政管理、社會秩序穩(wěn)定等關系更為密切，其所作判決產生的影響范圍更為廣泛，也就要求其在滿足一般法官標準的同時，應由憲法、行政法學專業(yè)出身，并具備良好的社會意識與政治視角，具有豐富的經驗與更為高尚的道德，以確保其在行政訴訟法律適用中保持中立公正，切實實現(xiàn)法律公平正義，維護社會和諧穩(wěn)定。此外，對于經過嚴格程序任命的法官，在制定裁量標準、設計裁量程序等同時，給予其充分的尊重與足夠的信任，保證法官職業(yè)群體可以在良好的法治環(huán)境與社會環(huán)境中擔當“最后防線”的職責。

其次，健全行政裁判文書公示制度。三五改革綱要中最高人民法院明確提出，要加強裁判文書說理及建立裁判文書網上發(fā)布制度的要求。但總體來說，對于裁判文書公開的價值定位仍較為模糊抽象，行政裁判文書寫作質量仍有待進一步提高。其應明確裁判文書公開是衡量司法制度民主化、現(xiàn)代化的標志，也是社會不特定人對人民法院公正合理審判的一種外在控權方式，具有政治性與法律性的雙重價值。因此，行政審判法官在進行裁判文書寫作時應該改變其原有的語焉不詳、含糊其辭、模棱兩可的寫作模式，在關注和尊重同行作品的同時，分析借鑒其對同樣問題的觀點、理由、裁量方法以及裁量尺度，并在此基礎上結合己案具體案情詳細論證本案裁判理由，提高裁判文書說理水平，在避免被“同案不同判”這一危及司法權威的合理懷疑中的同時對社會公眾潛在的違法行為起到教化規(guī)范作用。

最后，完善法律適用追責機制。規(guī)制權力，不僅要使權力運行的過程暴露于陽光之下，通過相關的制度設計使其在相應軌道內運轉，必要時也要考慮用法律捆住其不安分的手腳[20]。行政審判法官行使自由裁量權，其必定允許在一定的制度范圍內存在差異與不同，但其必須要在法律允許的范圍之內浮動。這就要求現(xiàn)行法律建設在留給法官一定空間對行政案件進行個人判斷的同時，也要有相應追責機制保障行政審判，法官切實是在法律法規(guī)明確的裁量空間內行使權力，如通過將法律適用納入年度考核范疇，對法官的裁量情況予以評價，采取優(yōu)獎劣罰方式，使法官在行使裁量權力時慎之又慎，而避免恣意妄為。

五、結 語

處于社會轉型期的中國，社會結構、利益格局日趨復雜，以“官民”矛盾為代表的糾紛爭議突出。因此，在當前特殊法治建設環(huán)境中的行政訴訟被賦予了更為重要的使命，即基于對法律效果與社會效果的具體考量以決定最為妥當?shù)姆蛇m用，從而有效處理行政爭議，維護社會和諧穩(wěn)定。對此人民法院及法官秉承“能動司法”重要理念，在行政審判司法實踐中作出一系列重要嘗試，在明確法律規(guī)范適用、解決行政爭議糾紛及維護社會秩序穩(wěn)定等方面取得一定的積極成果。但總體而言，行政訴訟中法律適用仍處于行政訴訟能動司法實踐的初探階段，在諸多方面仍需進一步予以完善，以充分發(fā)揮行政訴訟解決爭議糾紛的重要作用。

權力的有效行使須有健全的制度予以保障。通過統(tǒng)一法官的法律思維與法律方法，明確自由裁量的合理標準，并建立健全案例指導制度，以確保行政訴訟中的法律適用具有統(tǒng)一性；通過提高法官專業(yè)素質、道德修養(yǎng)及主體意識，以提高法官個人職業(yè)素質；通過對法官遴選標準的嚴格把控、行政裁判文書公示制度的進一步健全以及法律適用追責機制的進一步規(guī)范，以完善法律適用監(jiān)督評價機制，從而形成一套相對健全的行政訴訟法律適用保障制度，以確保行政訴訟作為解決社會矛盾糾紛的有效手段之一，真正發(fā)揮保護公民合法權益、維護社會公平正義的重要防線作用。而對行政訴訟法律適用中這些保障制度的具體細化建設將是今后研究的重要內容。

[1]黃躍慶,何多奇,劉琳.德國與日本的社會轉型及啟示[J].重慶師范大學學報(哲學社會科學版),2014(4): 106-112.

[2]2016年浙江省高級人民法院工作報告[EB/OL].(2016-02-02)[2016-03-15].www.zjsfgkw.cn.

[3]程琥.我國行政訴訟制度司法困境與出路[J].中共浙江省委黨校學報,2014(4):112-120.

[4]博登海默.法理學:法律哲學與法律方法[M].鄧正來,譯.北京:中國政法大學出版社,2004.

[5]陳金釗.能動司法及法治論者的焦慮[J].清華法學,2011(3):107-122.

[6]婁正前.法官魅力與司法權威建構——以法官自由裁量權為考察背景[J].江蘇科技大學學報,2011(3):66-69.

[7]薩維尼·格林.薩維尼法學方法論講義與格林筆記[M].楊代雄,譯.北京:法律出版社,2008.

[8]李宏斌.新疆維吾爾民族民事習慣司法適用探析——以喀什地區(qū)為例[J].法制博覽,2015(10):45-46.

[9]陳旗.法治視野下的法官自由裁量權研究[D].武漢：武漢大學,2013.

[10]J.R.S艾倫.法律,自由與正義—英國憲政的法律基礎[M].成協(xié)中,江菁,譯.北京:法律出版社,2006.

[11]黃共興,李宏偉.構建符合職業(yè)化發(fā)展方向的法官考評體系[J].人民論壇,2015(2):120-123.

[12]王菲.法官自由裁量權的正當行使與合理規(guī)制[J].人民論壇,2014(19):110-112.

[13]郭折,張雙英.案例指導制度:法律統(tǒng)一適用的中國語境——以“同案不同判”契入[J].西南民族大學學報(人文社科版),2015(4):203-207.

[14]李麗,呂建武.法律適用中的邏輯困境與出路[J].政法論叢,2016(2):153-160.

[15]郭本思.法律思維同質性的意義[J].東岳論叢,2010(11):175-178.

[16]王利明.我國案例指導制度若干問題研究[J].法學,2012(1):71-80.

[17]楊翔.我國法官自由裁量權:存在、運行及規(guī)制[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2016(1):20-25.

[18]儲卉娟.理論反思與經驗研究:法社會學研究多元路徑初探[J].廣西民族大學學報(哲學社會科學版), 2015(4):30-38.

[19]胡橋.能動司法:政治愿景與司法挑戰(zhàn)[J].浙江社會科學,2010(10):25-30.

[20]陳飛翔.司法裁判權的運作與限度——對司法自由裁量權的規(guī)范[J].學習與探索,2012(4):67-70.

責任編校：陳于后

Applicable Law Issues in the Administrative Lawsuit

ZHANG Xiaoping,GENG Kaili
(School of Humanity and Law,Northeast Forestry University,Haerbin 150040,China)

Along with the entry into the period of social transformation of China,the social economy develops rapidly and people's living standards are improved at the same time.However,the social disorder, fragmentation,individualism and value disorder due to social transition caused growing social conflicts, especially the"official and civilian"conflict is obvious.Therefore,the administrative proceeding,as a way of solving the"official and civilian"conflict and safeguarding social fairness and justice in the special environment of rule of law in China at present,is particularly necessary.In administrative litigation process, based on the specific considerations of legal effect and social effect in the application of law to determine the most appropriate law is an important path to give full play to the administrative proceedings,effectively handle administrative dispute,and maintain social harmony and stability.But in China's current administrative litigation,there are some problems in the reasonable standards of law application,judges’individual professional quality,and supervision and evaluation systems,which affects the administrative litigation in the dispute resolution and giving full play to maintain social harmony and stability.Based on the necessity research on the legal application problems in administrative litigation and through the interpretation of the basic connotation and legitimacy of law application in the administrative litigation,this paper analyzes the main problems in the applicable law in administrative litigation,and then puts forward some countermeasures for improvement to guarantee the standardization of the applicable law in administrative litigation through clearing its rationality standard,improving the professional quality of judges,and perfecting the supervision and evaluation system.

administrative litigation;application of law;discretion;period of social transition;legal effect; social effect

D912.1

A

1672-8580（2016）04-0001-11

黑龍江省教育廳人文社會科學項目（12544011）

張曉萍，博士，副教授，博士后，碩士生導師（E-mail：1316641@163.com）